環(huán)保組織:從“找麻煩”到供服務(wù)

2017年初，環(huán)保部與民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見》，這是首個(gè)具體領(lǐng)域針對(duì)社會(huì)組織出臺(tái)文件。

政府向誰(shuí)采購(gòu)需要保證社會(huì)組織的獨(dú)立性，避免以采購(gòu)之名行撥款之實(shí)。

采購(gòu)的內(nèi)容，則要注意哪些事項(xiàng)屬于公共事務(wù)，可以從社會(huì)組織采購(gòu)，避免濫用“政府采購(gòu)”的概念。

南方周末記者 劉佳

2017年10月26日，在相距近千公里的兩座省會(huì)城市，濟(jì)南和杭州撞了日子，不約而同舉辦了面向全省環(huán)保組織的培訓(xùn)交流會(huì)。

這些環(huán)保組織大多數(shù)被稱為“草根”，它們盯著煙囪、測(cè)著水質(zhì)、舉著牌子，似乎總在給政府“找麻煩”。

不過(guò)，曝光問(wèn)題、出解決方案、推動(dòng)信息公開、參與政策倡議，被稱為“第三部門”的環(huán)保組織，是與政府、企業(yè)三圈互動(dòng)中重要的一環(huán)。

2017年初，環(huán)保部與民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見），提出要充分利用在環(huán)保領(lǐng)域的資源和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，開展對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、政策咨詢、智力引進(jìn)、服務(wù)購(gòu)買等工作。

這是首個(gè)具體領(lǐng)域針對(duì)社會(huì)組織出臺(tái)文件，環(huán)保組織和政府部門，曾經(jīng)被認(rèn)為是兩個(gè)圓圈，互動(dòng)正在加強(qiáng)。

“撞日子”的 環(huán)保組織培訓(xùn)

在浙江省環(huán)保聯(lián)合會(huì)舉辦的會(huì)議上，10月26日，汪金玲帶著臨行前向同事們一起征集的問(wèn)題，邊聽邊記，不一會(huì)兒工夫，在筆記本上記錄下好幾頁(yè)內(nèi)容。

汪金玲來(lái)自臺(tái)州市黃巖環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)，和很多其他學(xué)員一樣，第一次跟省級(jí)政府官員面對(duì)面交流。為期兩天的培訓(xùn)“干貨”頗多：浙江省社會(huì)組織管理局局長(zhǎng)分享了省內(nèi)關(guān)于社會(huì)組織政策的新動(dòng)態(tài)，環(huán)境監(jiān)測(cè)中心的高級(jí)工程師教大家如何識(shí)別常見的環(huán)境污染，資深律師分享了環(huán)境公益訴訟的實(shí)務(wù)。

培訓(xùn)中，浙江省環(huán)保廳的一位副廳長(zhǎng)對(duì)環(huán)境治理存在的短板直言不諱，提及工業(yè)廢氣排放等問(wèn)題。

與此同時(shí)，在山東濟(jì)南，由山東省環(huán)境保護(hù)宣傳教育中心組織的培訓(xùn)會(huì)上，環(huán)保組織無(wú)痕中國(guó)聯(lián)合創(chuàng)始人大麥（網(wǎng)名）分享完公眾參與環(huán)境行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)就被學(xué)員圍住，“怎么跟政府加強(qiáng)聯(lián)系”“想學(xué)習(xí)你們的方案”“機(jī)構(gòu)注冊(cè)手續(xù)怎么辦”，讓大麥應(yīng)接不暇。

在大麥的印象中，過(guò)去草根環(huán)保組織跟政府部門聯(lián)系不多，“不了解環(huán)境治理的政策，也很容易被忽略”。

一位環(huán)保部官員也對(duì)南方周末記者坦陳，早期的環(huán)保組織專業(yè)程度不高，以反映問(wèn)題為主，不乏“舉著小旗找部委要簽字支持”的案例。

隨著環(huán)境治理力度的加大和環(huán)保組織的發(fā)展，環(huán)保組織與政府部門過(guò)去脫節(jié)的局面，已逐漸改善。

兩省辦培訓(xùn)班“撞日子”并非偶然。南方周末記者獲悉，年初的指導(dǎo)意見發(fā)布后，各級(jí)環(huán)保部門都定期聯(lián)系環(huán)保組織，通過(guò)培訓(xùn)和政府采購(gòu)服務(wù)，有效提升環(huán)保組織的專業(yè)能力。

2016年9月1日正式施行的慈善法首次將環(huán)保納入，與科技、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域并列為慈善的范疇。

中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)認(rèn)為，環(huán)保是上述領(lǐng)域中第一個(gè)針對(duì)社會(huì)組織出臺(tái)專門文件的部門，說(shuō)明環(huán)保組織在決定環(huán)保政策中起到重要作用，這是其他領(lǐng)域難以做到的。

十九大報(bào)告中提出生態(tài)文明體制改革，統(tǒng)籌推進(jìn)的內(nèi)容就包括社會(huì)組織協(xié)商?！斑@正是對(duì)社會(huì)組織與政府部門共治發(fā)出了明確的信號(hào)?！睏顖F(tuán)說(shuō)。

來(lái)自政府的訂單

2017年10月20日，黃巖環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)志愿者王金熙在臺(tái)州當(dāng)?shù)匚麽宓囊惶幒犹涟l(fā)現(xiàn)水體變綠，隨即將照片發(fā)給黃巖區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱黃巖區(qū)環(huán)境綜治辦），對(duì)方答復(fù)在5到7天內(nèi)整治。

7天后，王金熙發(fā)現(xiàn)，污染的河道已經(jīng)變清。原來(lái)，此前由于天氣悶熱導(dǎo)致水中的氧氣缺乏，刺激了池塘的藻類生長(zhǎng)。

快速響應(yīng)背后，是政府與環(huán)保組織的合作。2017年7月起，黃巖區(qū)環(huán)境綜治辦與環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)簽訂合同，從后者購(gòu)買河道巡護(hù)的服務(wù)，也負(fù)責(zé)對(duì)志愿者的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

“以前我們四五個(gè)人負(fù)責(zé)巡護(hù)整個(gè)區(qū)的河道，只能挑重點(diǎn)的查，一次督查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題在10個(gè)以內(nèi)。而志愿者協(xié)會(huì)發(fā)動(dòng)近900人對(duì)黃巖各個(gè)地方督查，第一次巡護(hù)的頭一天就發(fā)現(xiàn)了一百多個(gè)問(wèn)題?！秉S巖區(qū)環(huán)境綜治辦工作人員蔡翔告訴南方周末記者。

地方政府資助民間社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)正在加大。

福特汽車環(huán)保獎(jiǎng)連續(xù)多年評(píng)選優(yōu)秀的環(huán)保項(xiàng)目以及環(huán)保組織，其組委會(huì)負(fù)責(zé)人趙坤寧通過(guò)對(duì)獎(jiǎng)項(xiàng)申報(bào)組織的訪談和統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在2017年，組委會(huì)收到的121家申請(qǐng)中，32家在資金來(lái)源上把政府放在第一位，占比近三分之一?！皝?lái)自政府的資金持續(xù)在增長(zhǎng)，”趙坤寧記得，他們?cè)?014中國(guó)環(huán)保公益發(fā)展研究報(bào)告中所調(diào)查的104家環(huán)保組織，項(xiàng)目資金來(lái)源于政府購(gòu)買或捐贈(zèng)約占12%。

實(shí)際上，在指導(dǎo)意見頒布之前，無(wú)論是從環(huán)保部到市縣級(jí)環(huán)保部門的縱向，還是從環(huán)保到交通、能源、住建等部門的橫向，社會(huì)組織與政府部門的共治一直存在。

世界自然基金會(huì)、美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)、能源基金會(huì)、比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)等國(guó)際非政府組織，很早就與中國(guó)智庫(kù)合作并提供智力和資金支持，而這些智庫(kù)多數(shù)隸屬工信部、發(fā)改委、住建部、工信部等國(guó)家部委。

2017年初，《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》出臺(tái)，對(duì)境外非政府組織的合法性和規(guī)制提出了新的要求。清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、清華NGO研究所副所長(zhǎng)賈西津認(rèn)為，如果能形成政府、國(guó)內(nèi)社會(huì)組織和境外非政府組織的良好合作，對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)組織的職業(yè)化發(fā)展和國(guó)內(nèi)社會(huì)治理都將是有益的。

但和國(guó)際非政府組織不同，缺乏人力物力一直是民間環(huán)保組織的短板。

“有些社會(huì)組織的規(guī)模、體量很小，如果沒有資金支持，經(jīng)驗(yàn)得不到傳承積累，機(jī)構(gòu)留不住人才、不能保有下去?！壁w坤寧說(shuō)，政府希望民間組織參與到環(huán)境治理中，也是環(huán)保組織希望積極扮演的角色，他們不滿足于只是推動(dòng)，希望在有情懷的同時(shí)也有“肌肉”，對(duì)環(huán)境議題提供自己的解決方案。

社會(huì)組織也被稱為獨(dú)立于“第一部門”政府和“第二部門”企業(yè)外的“第三部門”?！暗谌块T缺錢物，需要向政府、企業(yè)去勸募。政府通過(guò)購(gòu)買‘第三部門的服務(wù)、企業(yè)通過(guò)捐贈(zèng)，就使第三部門擁有了提供社會(huì)服務(wù)的條件?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授徐家良進(jìn)一步解釋了政府、企業(yè)和社會(huì)組織三者的關(guān)系，“第三部門缺職能和空間，就需要政府把相關(guān)操作性的職能轉(zhuǎn)交給第三部門去行使，這樣可以減輕政府的行政管理壓力，提高行政效率?！?/p>

“第三部門”須 獨(dú)立于政府之外

其實(shí)，政府部門與社會(huì)組織的共治早已有之。但在趙坤寧訪談的草根環(huán)保組織中，真正受益政府采購(gòu)的項(xiàng)目也不多。

賈西津認(rèn)為，這與一些政府部門提高門檻，設(shè)立評(píng)級(jí)與其他資格限制有關(guān)，而門檻越多越不利于競(jìng)爭(zhēng)?！昂戏ǖ纳鐣?huì)組織應(yīng)該開放進(jìn)入，根據(jù)項(xiàng)目大小和優(yōu)勢(shì)來(lái)確定采購(gòu)資格?！?/p>

流程限制也是過(guò)去阻礙雙方合作的原因之一。一家曾中標(biāo)地方政府采購(gòu)的民間社會(huì)組織提到，“有時(shí)是今天發(fā)布公告，明天要求提交申請(qǐng)，下個(gè)月就要寫報(bào)告，流程設(shè)計(jì)太緊張，實(shí)際不太可能把項(xiàng)目做好?！?/p>

兩部委還鼓勵(lì)支持地方出臺(tái)有關(guān)環(huán)保社會(huì)組織的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。

地方性法規(guī)正對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。南方周末記者獲悉，山東省一份關(guān)于政府部門購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的意見有望在近期出臺(tái)。

在公共政策專家看來(lái)，地方性法規(guī)中還需要厘清政府采購(gòu)的基本要素，即向誰(shuí)采購(gòu)、采購(gòu)什么。

向誰(shuí)采購(gòu)需要保證社會(huì)組織的獨(dú)立性，避免以采購(gòu)之名行撥款之實(shí)?，F(xiàn)實(shí)中，有些部門把采購(gòu)事項(xiàng)交給其直屬的事業(yè)單位，或者相關(guān)的社會(huì)組織來(lái)做，“其實(shí)是左口袋的錢進(jìn)了右口袋?！辟Z西津說(shuō)。

采購(gòu)的內(nèi)容，則要注意哪些事項(xiàng)屬于公共事務(wù)，可以從社會(huì)組織采購(gòu)，避免濫用“政府采購(gòu)”的概念。

哪些事項(xiàng)屬于公共事務(wù)，哪些屬于政府本職？賈西津解釋說(shuō)，“要區(qū)分這些事項(xiàng)是為政府而服務(wù)，解決了編制緊張和人力不足，還是為公共財(cái)政覆蓋的內(nèi)容服務(wù)?！?/p>

楊團(tuán)給出的建議則是，涉及政府不可推卸的責(zé)任，就不能交給社會(huì)組織。“比如垃圾處理，許多地方廣泛從社會(huì)組織采購(gòu)服務(wù)，但是政府在垃圾分類立法上的缺位，使得垃圾處理一直成效不明顯?！?/p>

徐家良則提出，有必要將政府權(quán)力和活動(dòng)范圍“中等化”，放權(quán)于第三部門，改變第三部門是政府助手和發(fā)揮補(bǔ)充作用的狀況。

“在英美和一些西歐國(guó)家，社會(huì)治理的基礎(chǔ)是社會(huì)，很多治理工作由非政府組織來(lái)完成，政府則是幫助社會(huì)自治，進(jìn)行更宏觀的協(xié)調(diào)?！辟Z西津認(rèn)為，真正的第三部門須獨(dú)立于政府之外，“不是政研室，而是有獨(dú)立研究的智庫(kù)，很多公共政策對(duì)政府有益，政府作為資源匹配協(xié)調(diào)者，可以買這些智慧”。