中國(guó)跨界水資源沖突的網(wǎng)絡(luò)治理模式創(chuàng)新

王多梅

摘要：跨界水資源沖突問(wèn)題已經(jīng)成為中國(guó)區(qū)域間社會(huì)和經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的制約因素。首先提出中國(guó)跨界水資源沖突治理的難點(diǎn)主要有水資源的多維屬性引發(fā)的共享沖突具有復(fù)雜性、信息共享平臺(tái)缺乏、跨界主導(dǎo)權(quán)威機(jī)構(gòu)缺失、管理體制不完善、政策法規(guī)不協(xié)調(diào)及流域區(qū)域監(jiān)管碎片化；進(jìn)而提出多元主體參與是解決跨界沖突的重要關(guān)鍵點(diǎn)；最后，構(gòu)建多元主體參與的跨界水資源沖突網(wǎng)絡(luò)治理模式，包括網(wǎng)絡(luò)治理模式的層次框架、信任協(xié)調(diào)機(jī)制、任屆權(quán)威機(jī)制及維護(hù)保障機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：多元主體參與；跨界水資源；網(wǎng)絡(luò)治理

中圖分類(lèi)號(hào)：TV21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2017）19-3740-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.19.036

Abstract： The conflict of trans-boundary water resources has become a constraint for the harmonious development of regional society and economy in China. Firstly，it was pointed out that the main difficulties in governance of trans-boundary water resource conflict were the complexity of sharing conflict，lack of information sharing platform，lack of cross-border leading authorities， imperfect management system，discordance of policies and regulations and regulatory fragmentation of watershed area resulted from the multi-attribute of water resources. And then it was pointed out the participation of multivariate main body was an important key point to solve the trans-boundary conflict，and the necessity and feasibility of network governance mode introduced with participation of multivariate main body were presented. Finally， the network governance mode of trans-boundary water resource conflict based on the participation of multivariate main body was build from construction of the level framework，the trust coordination mechanism，the authority mechanism and guarantee mechanism of the network governance mode.

Key words： participation of multivariate main body； trans-boundary water resources； network governance

水資源是每個(gè)國(guó)家或地區(qū)維持人們生產(chǎn)生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須的，有著不可或缺和不可替代的特征。但多數(shù)水資源在國(guó)家和地域之間都呈現(xiàn)著跨界的分布。《聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署環(huán)境法教程》[1]將跨界水資源定義為：共享水資源，包括河流、湖泊及其大小支流，或者河流入口和出口（通常稱(chēng)為流域）以及處于兩國(guó)或更多國(guó)家管轄之內(nèi)的地下水系統(tǒng)?？缃缢Y源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用及其管理都涉及到生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政治等多種問(wèn)題，在國(guó)際上一直是個(gè)復(fù)雜敏感的問(wèn)題。2009年3月22日的“世界水日”，聯(lián)合國(guó)教科文組織將主題定為“跨界水——共享的水、共享的機(jī)遇”，呼吁跨界水資源的國(guó)家有責(zé)任進(jìn)行科學(xué)管理和共同合理開(kāi)發(fā)?？缃缢Y源沖突治理成為全球的熱點(diǎn)問(wèn)題。

中國(guó)以“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)、民族振興”為基本目標(biāo)，在過(guò)去幾十年追求以工業(yè)化實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)的高速發(fā)展帶來(lái)了最脆弱的生態(tài)環(huán)境和最空前的資源消耗。中國(guó)在面臨著歷史上最為突出的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)的同時(shí)，也面臨著嚴(yán)重的跨界水資源問(wèn)題?？缃缢Y源問(wèn)題的產(chǎn)生主要有以下原因：①七大流域流經(jīng)多個(gè)省級(jí)行政區(qū)，不同行政區(qū)域在水資源共享和開(kāi)發(fā)利用管理上必然存在差異性。②社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)對(duì)各種資源的擴(kuò)大需求，尤其是水資源的需求進(jìn)一步擴(kuò)大，共享同一流域水資源的不同區(qū)域必然存在需求矛盾，陷入跨界水資源開(kāi)發(fā)的困局。③流域的整體性特征與區(qū)域的轄區(qū)分割性之間必然存在治理的主動(dòng)性問(wèn)題，因而跨界水污染外部不經(jīng)濟(jì)性更是增加了跨界水資源治理問(wèn)題的難度。中國(guó)跨界水資源問(wèn)題隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來(lái)越突出，影響著區(qū)域間人們的生產(chǎn)生活，影響著社會(huì)的和諧和可持續(xù)發(fā)展。

1 中國(guó)跨界水資源沖突治理的難點(diǎn)

為了實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)統(tǒng)一管理和行政區(qū)分塊管理的共同作用，中國(guó)自2002年就對(duì)水資源管理實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。但這種流域統(tǒng)一和行政區(qū)分塊的集成管理模式并沒(méi)有取得預(yù)想的效果。2004年淮河流域污染爆發(fā)，2005年松花江發(fā)生重大跨行政區(qū)水污染事故，短短1年時(shí)間，中國(guó)共發(fā)生130多起與水有關(guān)的污染事故[2]。中國(guó)目前的流域水資源管理模式無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)的需要，現(xiàn)有的跨界水資源管理存在很大缺陷，迫切需要改革。但改革還需在認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上著手，跨界水資源的沖突問(wèn)題是流域區(qū)和行政區(qū)的雙向難題，具有復(fù)雜性和敏感性。

1.1 水資源的多維屬性引發(fā)的共享沖突具有復(fù)雜性

水資源的多維屬性即水資源具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)的多用途，這些屬性之間存在著復(fù)雜的、必然的矛盾。這些屬性導(dǎo)致的流域區(qū)、行政區(qū)之間水資源共享的矛盾是跨界水資源沖突的根本。水資源的共享沖突涉及到不同的經(jīng)濟(jì)利益主體。由多維屬性引發(fā)的共享沖突大致分為三類(lèi)：第一類(lèi)是共享資源沖突。因?yàn)樗Y源天然的區(qū)域分布和固有的流動(dòng)性，使得上下游區(qū)域在取水用水時(shí)存在存量和質(zhì)量的差別，因此引發(fā)的區(qū)域間取水不公、下游水污染歸責(zé)上游的矛盾沖突。資源共享的沖突因資源的固有存在就必然會(huì)產(chǎn)生，但這種沖突是由流域間用水過(guò)程中的外部性帶來(lái)的，不直接涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。第二類(lèi)是共享經(jīng)濟(jì)沖突。這類(lèi)沖突是行政區(qū)內(nèi)各行業(yè)部門(mén)的利益主體都為追求自身利益的最大化而產(chǎn)生的水資源配置的共享沖突。共享沖突中的利益主體追求在水資源配置中的效率、交易成本引發(fā)復(fù)雜的部門(mén)沖突。第三類(lèi)是共享責(zé)任沖突。這類(lèi)沖突是在跨界水資源出現(xiàn)污染、突發(fā)事件等需要維護(hù)、防治時(shí)出現(xiàn)的，不論流域區(qū)還是行政區(qū)的利益主體都本能地出現(xiàn)責(zé)任逃避，或盡可能地減少自己的責(zé)任成本。這也是由于水資源使用過(guò)程的外部性導(dǎo)致的責(zé)任外部性，這種責(zé)任共享的沖突解決較難。

水資源的多維屬性涉及到多方利益主體，使其相對(duì)于其他公共資源管理起來(lái)復(fù)雜性更高，而目前中國(guó)傳統(tǒng)的單一政府為決策主體的管理體制難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的跨界水資源沖突問(wèn)題，迫切需要多元主體的參與。

1.2 跨界水資源信息共享平臺(tái)缺乏

水資源問(wèn)題已然是社會(huì)和民眾關(guān)注的重點(diǎn)，跨界水資源沖突問(wèn)題在水資源問(wèn)題中的比重也日益增強(qiáng)。在水資源這樣的公共資源治理中，信息的傳播交流起著非常關(guān)鍵的作用。但是在跨界水資源管理中，水資源治理相關(guān)知識(shí)信息存在著嚴(yán)重的不對(duì)稱(chēng)、不充分的問(wèn)題，流域區(qū)、行政區(qū)之間信息交流也存在鴻溝，社會(huì)公眾缺乏一個(gè)統(tǒng)一的獲取水資源信息的平臺(tái)。尤其在跨界水資源沖突問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，各行政區(qū)的利益主體為了保護(hù)自己的利益，故意設(shè)置信息獲取的屏障，加大其他利益主體或社會(huì)公眾獲取信息的成本。這些限制在解決跨界水資源沖突問(wèn)題時(shí)影響利益相關(guān)者的認(rèn)同程度，使雙方的矛盾進(jìn)一步加深，增加了治理跨界水資源沖突的成本，大大降低了治理效率，影響沖突解決和區(qū)域環(huán)境的穩(wěn)定。

1.3 跨界水資源主導(dǎo)權(quán)威機(jī)構(gòu)缺失

中國(guó)實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的雙重管理體制，七大流域都設(shè)置了國(guó)家水利部的派出機(jī)構(gòu)，并有國(guó)家環(huán)保局指導(dǎo)的流域水資源保護(hù)局。流域水利委員會(huì)實(shí)質(zhì)上更像一個(gè)從環(huán)保系統(tǒng)劃分了一定職能的水利系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)[2]。它的所有人員編制和行政隸屬都屬于水利部，但擁有水利部和環(huán)保局的雙重授權(quán)，因而環(huán)保局在管理中對(duì)它僅僅是有限的制約力。作為一個(gè)水利系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)，流域水利委員會(huì)的權(quán)力來(lái)源和職責(zé)不匹配造成其與上、下級(jí)職能對(duì)口不協(xié)調(diào)。當(dāng)出現(xiàn)跨界水資源沖突時(shí)，這種機(jī)制導(dǎo)致其在協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系上先天權(quán)威不足，協(xié)調(diào)層級(jí)關(guān)系上先天能力不足，協(xié)調(diào)部門(mén)關(guān)系上固有權(quán)責(zé)錯(cuò)位。流域委員會(huì)的權(quán)威性缺失使其無(wú)法在跨界水資源治理中起到協(xié)調(diào)作用，無(wú)法有效執(zhí)行職能。

因此，流域水資源管理機(jī)構(gòu)接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的狀況，導(dǎo)致其在解決水資源沖突問(wèn)題時(shí)要兼顧兩頭決策，很難實(shí)現(xiàn)治理的高效最優(yōu)。流域水資源管理機(jī)構(gòu)與省級(jí)行政部門(mén)之間處于同一層級(jí)，相互之間沒(méi)有權(quán)威約束，一個(gè)明確的權(quán)威主導(dǎo)機(jī)構(gòu)是決策需求，更是實(shí)現(xiàn)良治的需要。

1.4 管理體制不完善，政策法規(guī)不協(xié)調(diào)

在國(guó)家確定雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)上，七大流域通過(guò)建立符合自身情況的規(guī)章制度，形成了有流域特色的管理體制（表1）?？缃缢Y源沖突問(wèn)題的跨區(qū)域性、跨行政性決定了有效的管理體制必須有完善的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。由表1可見(jiàn)，流域的管理多以水利部或環(huán)保部一方牽頭，這必然在流域治理中產(chǎn)生水資源開(kāi)發(fā)利用和水資源保護(hù)間的矛盾，由于牽頭部門(mén)存在管理偏好，容易導(dǎo)致部門(mén)間實(shí)際協(xié)調(diào)機(jī)制缺失。

七大流域的協(xié)調(diào)機(jī)制也存在不合理的地方，如長(zhǎng)江和黃河為國(guó)內(nèi)最大的兩個(gè)流域，跨行政區(qū)主體數(shù)量最多，地區(qū)間的協(xié)調(diào)問(wèn)題最為復(fù)雜，卻只建立了流域論壇的協(xié)調(diào)機(jī)制。這種流域論壇只是一個(gè)行業(yè)交流的平臺(tái)，注重的是學(xué)術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，并不能協(xié)調(diào)部門(mén)間的關(guān)系，也無(wú)法使先進(jìn)的水資源管理經(jīng)驗(yàn)被區(qū)域決策者采納。

針對(duì)流域法規(guī)的建立，從表1可以看出，只有松遼和淮河流域制定了流域法規(guī)。這使得在流域內(nèi)出現(xiàn)跨界水資源沖突問(wèn)題時(shí)，沒(méi)有符合自身流域?qū)嶋H情況、合理有效的流域法規(guī)參考。而目前的其他政策法規(guī)仍有不協(xié)調(diào)處，如處于同一層級(jí)的《水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)水法》這兩項(xiàng)法規(guī)，沒(méi)有明確制定污染防治規(guī)劃和保護(hù)規(guī)劃的協(xié)調(diào)措施，這會(huì)造成跨界水資源沖突治理低效、治理困難。

1.5 流域區(qū)域監(jiān)管碎片化

流域區(qū)域的監(jiān)管對(duì)跨界水資源沖突的防治起著重要作用。而在實(shí)際流域治理中，行政區(qū)的地方政府主要有以下原因?qū)λY源的監(jiān)管呈現(xiàn)碎片化的傾向：一是基于數(shù)字政績(jī)觀的地方政府呈現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)人”的行為。由于中央政府對(duì)地方政府官員的考核主要還是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度為重要指標(biāo)，導(dǎo)致地方政府更多地關(guān)心區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在政策決策時(shí)偏向是否有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在水資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)治理方面，也更加偏向于開(kāi)發(fā)利用，而忽視環(huán)保。在流域治理中表現(xiàn)出約束軟化和激勵(lì)缺失，導(dǎo)致“公共悖論”，即作為公共利益代表的地方政府和官員恣意追求個(gè)人利益最大化，在環(huán)境監(jiān)管中出現(xiàn)“虛位”、“缺位”和“錯(cuò)位”的現(xiàn)象[3]。二是考核存在難度和困境，主要表現(xiàn)在水資源的多維屬性很難用簡(jiǎn)單的指標(biāo)進(jìn)行量化，水資源治理的績(jī)效顯示度低，且績(jī)效的歸屬難以衡量。

2 多元主體參與的跨界水資源沖突網(wǎng)絡(luò)治理的必然性

2.1 多元主體參與的內(nèi)涵

水資源作為一種公共資源涉及到多方利益主體，多元主體參與是跨界水資源沖突面臨的最主要的管理要求。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的利益一元格局已不適應(yīng)現(xiàn)在水資源管理中的利益多元化的需求，推動(dòng)政府、非營(yíng)利性組織、非政府組織、私營(yíng)部門(mén)和公眾多元主體共同參與的環(huán)境治理模式勢(shì)在必行。

1）跨界水資源流經(jīng)多個(gè)區(qū)域，涉及不同省市行政區(qū)，參與跨界水資源沖突治理有關(guān)的行政體系內(nèi)部的不同利益主體之間必然會(huì)產(chǎn)生矛盾。這主要因?yàn)橹袊?guó)的水資源管理行政體制——單一制政府和等級(jí)遞階的科層結(jié)構(gòu)。因此這種行政體系的創(chuàng)新必須兼顧到不同利益主體，均衡各方主體的利益。

2）多元主體參與要更加突出公眾參與的廣度和深度。國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳在推動(dòng)公眾參與環(huán)保方面不遺余力，他認(rèn)為世界環(huán)保事業(yè)的最初推動(dòng)力量來(lái)自于公眾，沒(méi)有公眾參與，環(huán)保事業(yè)就變成了少數(shù)人的事而最終一事無(wú)成。公眾是流域水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的直接參與主體，但在實(shí)踐過(guò)程中往往忽視了公眾的權(quán)益。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了公眾參與意識(shí)的覺(jué)醒，而民主的進(jìn)程則要求來(lái)自公眾的決策參與成為最核心的要素[4]。無(wú)論在水資源的前期綜合利用開(kāi)發(fā)，還是后期的生態(tài)保護(hù)以及整個(gè)過(guò)程的監(jiān)管都需要公眾的廣泛參與，把公眾的權(quán)益納入決策的制定當(dāng)中[5]。

因此，多元主體參與是解決水資源沖突問(wèn)題的重要因素，也是對(duì)跨界水資源管理現(xiàn)狀進(jìn)行改善的關(guān)鍵突破點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)治理能夠滿足多元主體參與的需求，且網(wǎng)絡(luò)治理更是以多元參與為主體的治理模式[6]。

2.2 利益相關(guān)者的廣泛參與是實(shí)現(xiàn)跨界水資源沖突治理的基礎(chǔ)

中國(guó)現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)的流域水資源管理體制并不能很好地解決跨界水資源沖突的問(wèn)題，這種管理體制最基本的錯(cuò)誤在于它主要關(guān)注的是流域區(qū)政府的核心利益，規(guī)劃決策及后期污染沖突治理都由政府主導(dǎo)解決。這樣就出現(xiàn)了以下問(wèn)題：一是初期規(guī)劃不合理引起沖突；二是決策不科學(xué)引起沖突；三是后期治理政府負(fù)擔(dān)重引起沖突。跨界水資源沖突涉及的利益主體多元化需要沖突治理主體多元化，要從以水資源行政單位為惟一決策主體向政府、市場(chǎng)、企業(yè)、非政府組織及公眾多元主體共同參與決策轉(zhuǎn)變。

2.3 市場(chǎng)化、政府治理模式的失靈需要網(wǎng)絡(luò)治理的引入

市場(chǎng)作為一雙“看不見(jiàn)的手”在資源配置中起著不可或缺的作用，很多學(xué)者認(rèn)為市場(chǎng)化治理是目前資源配置問(wèn)題的最有效手段，也推崇市場(chǎng)治理作為許多環(huán)境問(wèn)題的解決思路。但是市場(chǎng)治理在解決跨界水資源沖突問(wèn)題上也有很多假設(shè)限制，這些限制體現(xiàn)在充分的信息共享、完善的市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)體系、無(wú)限制的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、合理的價(jià)值價(jià)格體系等。而水資源作為非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品需要考慮的因素多而復(fù)雜，很難實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)跨界水資源價(jià)格也很難僅以價(jià)值為導(dǎo)向。當(dāng)前市場(chǎng)化發(fā)展還不完善，以市場(chǎng)機(jī)制去應(yīng)對(duì)跨界水資源的問(wèn)題還難以起效。

政府治理模式主要是基于層級(jí)結(jié)構(gòu)建立的，在跨界水資源治理中受到行政體制的鉗制，傳統(tǒng)的行政體制的分割性、行政效率低下、官本位思想束縛、行政區(qū)域間的溝通不暢及協(xié)調(diào)困難等都使政府治理并不能有效地彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，從而會(huì)導(dǎo)致跨界資源沖突加劇和處理低效。

市場(chǎng)化、政府治理模式在解決跨界水資源沖突失靈時(shí)，就需要引入網(wǎng)絡(luò)治理。不同于市場(chǎng)化和政府治理模式，網(wǎng)絡(luò)治理模式的內(nèi)外機(jī)制的建立能夠架構(gòu)跨界水資源行政區(qū)域間的橋梁，培育流域內(nèi)行政機(jī)構(gòu)橫向和縱向的信任關(guān)系，促進(jìn)多元主體的有效溝通與合作，能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)化和政府治理模式的不足，有效解決跨界水資源的沖突問(wèn)題。

2.4 “共同目標(biāo)”的認(rèn)同是解決共享沖突的關(guān)鍵

隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的發(fā)展，跨界流域水資源的地方政府的行政決策權(quán)和資源支配權(quán)越來(lái)越大，但基于“經(jīng)濟(jì)人”的角色假設(shè)，各地方政府官員在權(quán)力的行使過(guò)程中追求的是個(gè)人及地方利益的最大化，公共利益都被放在第二位置。無(wú)論在流域水資源的開(kāi)發(fā)、沖突的出現(xiàn)、解決及后期的防治責(zé)任，各地方主體都是在追逐個(gè)體利益時(shí)沖撞集體利益，矛盾更難有效解決。所以“集體利益”共同目標(biāo)的認(rèn)同是解決共享沖突的重點(diǎn)也是難點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)治理是一個(gè)有著共同價(jià)值訴求的自組織系統(tǒng)，各主體之間共同目標(biāo)的樹(shù)立是模式運(yùn)用的價(jià)值基礎(chǔ)。

3 多元主體參與的跨界水資源沖突網(wǎng)絡(luò)治理的構(gòu)建

3.1 多元主體參與的跨界水資源沖突網(wǎng)絡(luò)治理的層次框架

跨界水資源作為準(zhǔn)公共物品、跨行政、跨流域的共享資源，多元主體參與是跨界水資源沖突問(wèn)題解決之路的必然選擇?；诙嘣黧w參與的必然性及水資源的多維屬性界定，本研究構(gòu)建了跨界水資源沖突的網(wǎng)絡(luò)治理框架，主要分為三個(gè)層次選擇的框架（圖1）。

第一層次是基于水資源經(jīng)濟(jì)屬性的個(gè)體層次。這種基于經(jīng)濟(jì)交易關(guān)系的利益相關(guān)者追求的是個(gè)體從水資源中取得利益最大化。當(dāng)發(fā)生跨界水資源沖突時(shí)，就要引入市場(chǎng)采用經(jīng)濟(jì)手段，分析沖突相關(guān)主體之間的利益得失，采用水權(quán)交易、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)手段使沖突主體的利益達(dá)到平衡。

第二個(gè)層次是基于水資源社會(huì)屬性的組織層次。這種涉及不同行政區(qū)域的組織或部門(mén)產(chǎn)生的利益相關(guān)者追求的是所屬組織或部門(mén)的公眾利益的最大化。當(dāng)發(fā)生這種表現(xiàn)為不同組織部門(mén)沖突的跨界水資源問(wèn)題時(shí)，就要引入政府治理，采用行政手段。由上一級(jí)權(quán)威的行政組織在不同的組織部門(mén)之間平衡利益關(guān)系，作出合理的行政決策以解決矛盾。

第三個(gè)層次是基于水資源生態(tài)屬性的跨界層次。這種基于水資源的生態(tài)功能涉及的利益相關(guān)者所包含的是個(gè)體、組織部門(mén)及不同流域等，追求的是區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展及整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)在跨界層次發(fā)生水資源沖突時(shí)，不同的利益相關(guān)者之間的關(guān)系及與水資源的關(guān)系趨于復(fù)雜化，單一的關(guān)系已經(jīng)不能描繪這種狀態(tài)。這時(shí)涉及的多主體多區(qū)域的跨界矛盾需要引入網(wǎng)絡(luò)治理。

3.2 構(gòu)建跨界水資源沖突治理的共同目標(biāo)

跨界水資源治理中多元利益多樣分散，即個(gè)人效用和目標(biāo)不一致，要想使引入的多元主體在治理中發(fā)揮作用，就必須樹(shù)立共同目標(biāo)，將多元主體參與者塑造為有共同價(jià)值訴求的自組織體[7]。在跨界水資源沖突中要樹(shù)立“共同治理，全面協(xié)作，可持續(xù)發(fā)展”的共同目標(biāo)，在網(wǎng)絡(luò)治理多元主體參與前提下，要實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)必須解決4個(gè)問(wèn)題。一是構(gòu)建成本。治理目標(biāo)從制定到實(shí)現(xiàn)是一次集體行動(dòng)的付出，需要組織和協(xié)調(diào)，另外體制設(shè)計(jì)、平臺(tái)構(gòu)建的成本都需要區(qū)域間共同協(xié)調(diào)。構(gòu)建成本直接影響到區(qū)域間的緊密程度，影響共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是構(gòu)建信息交流平臺(tái)。信息不共享、不對(duì)稱(chēng)，知識(shí)分布不全面、不均勻，是跨界水資源沖突發(fā)生的重要因素?？缃缢Y源沖突中的區(qū)域共同知識(shí)在縱向上來(lái)源于地方政府的傳遞，垂直傳遞的本身就存在信息的遺漏失真等問(wèn)題，橫向上區(qū)域間信息知識(shí)的共享則缺乏，這種單向性的信息傳遞影響沖突治理中群體決策的選擇。所以在橫向上應(yīng)加大區(qū)域間信息知識(shí)的傳遞，讓利益相關(guān)者認(rèn)識(shí)到水資源的不同屬性對(duì)其個(gè)人效用的影響，構(gòu)建信息交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息知識(shí)溝通的零障礙。三是推動(dòng)公眾參與。在跨界水資源沖突治理中應(yīng)廣泛引入公眾參與決策。公眾是多元主體參與中最大的利益訴求群體，對(duì)公眾利益訴求的重視能推進(jìn)治理決策的實(shí)施，有利于形成公眾認(rèn)可的共同價(jià)值觀。四是目標(biāo)一致性。沖突治理中目標(biāo)一致性程度直接影響到治理結(jié)構(gòu)和組織規(guī)模的選擇。在網(wǎng)絡(luò)治理中，要大力促進(jìn)共同認(rèn)知和目標(biāo)一致性的實(shí)現(xiàn)[8]。

3.3 構(gòu)建跨界水資源沖突網(wǎng)絡(luò)治理的信任協(xié)調(diào)機(jī)制

在促進(jìn)行政區(qū)域達(dá)成跨界水資源問(wèn)題治理的共同目標(biāo)的基礎(chǔ)上，網(wǎng)絡(luò)治理的構(gòu)建還需要各種機(jī)制之間相融互補(bǔ)。信任機(jī)制是區(qū)域間合作的催化劑，彼此信任有利于提高區(qū)域相互間的貼合程度，而有效推動(dòng)治理過(guò)程實(shí)現(xiàn)的保障是協(xié)調(diào)機(jī)制。構(gòu)建區(qū)域間的信任協(xié)調(diào)機(jī)制要讓網(wǎng)絡(luò)治理中的多元主體充分進(jìn)行良性互動(dòng)，構(gòu)建主體間的利益協(xié)調(diào)一致關(guān)系，消除行政區(qū)域之間的利益競(jìng)爭(zhēng)和責(zé)任推脫現(xiàn)象，消除地方環(huán)保部與企業(yè)之間的敵對(duì)關(guān)系，加強(qiáng)中央政府與地方政府、政府與企業(yè)、政府與非營(yíng)利組織、政府與公眾之間的信息交流。在開(kāi)放透明的信息交流平臺(tái)上，努力構(gòu)建多元主體間的信任合作伙伴關(guān)系。

3.4 構(gòu)建跨界水資源沖突網(wǎng)絡(luò)治理的任屆權(quán)威機(jī)制

在解決跨界水資源沖突問(wèn)題時(shí)，目前的機(jī)制存在協(xié)調(diào)區(qū)域間關(guān)系的先天權(quán)威不足。網(wǎng)絡(luò)治理中，在行政區(qū)域的環(huán)保部門(mén)和水利部門(mén)之間實(shí)行時(shí)限任屆權(quán)威機(jī)制，而流域水利委員會(huì)在中間起著監(jiān)督、溝通及協(xié)調(diào)作用。當(dāng)發(fā)生跨界水資源沖突時(shí)，由時(shí)任權(quán)威部門(mén)在經(jīng)過(guò)同其他部門(mén)商討、行業(yè)專(zhuān)家評(píng)估、民意傾向測(cè)試后做出最后決策，出現(xiàn)緊急沖突問(wèn)題時(shí)由任屆部門(mén)做出臨時(shí)行動(dòng)決策。這樣避免沖突出現(xiàn)上傳下達(dá)時(shí)信息紕漏，沖突治理不及時(shí)、不科學(xué)、不民主。但在任屆權(quán)威機(jī)制下，必須要配備完善的監(jiān)督機(jī)制和信息公開(kāi)機(jī)制。

3.5 構(gòu)建跨界水資源沖突網(wǎng)絡(luò)治理的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)治理的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制就是在橫向和縱向的聯(lián)合管理系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)區(qū)域、行業(yè)雙向責(zé)任擔(dān)保，將環(huán)境污染治理責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體擴(kuò)大化，在區(qū)域、行業(yè)間對(duì)環(huán)境管理保護(hù)形成合力，推動(dòng)信息交流和府際協(xié)作。

在環(huán)境管理的整體系統(tǒng)中，通過(guò)不同區(qū)域之間、同一區(qū)域的不同行業(yè)之間，就本區(qū)域或行業(yè)內(nèi)將要開(kāi)展的存在環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、企業(yè)和工程等，對(duì)涉及周邊多方區(qū)域或本區(qū)域系統(tǒng)內(nèi)其他行業(yè)的，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小簽訂不同程度的責(zé)任擔(dān)保書(shū)，確保涉及到的區(qū)域系統(tǒng)和行業(yè)系統(tǒng)愿意在本系統(tǒng)進(jìn)行這類(lèi)工程項(xiàng)目的實(shí)施。一旦實(shí)施之后，日后所產(chǎn)生的環(huán)境污染問(wèn)題將對(duì)責(zé)任擔(dān)保書(shū)上所有主體進(jìn)行不同程度的責(zé)任分擔(dān)。（風(fēng)險(xiǎn)涉及的范圍信息必須有區(qū)域及行業(yè)專(zhuān)家參與，并實(shí)現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)的區(qū)域行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)公開(kāi)，爭(zhēng)取民眾的意愿。）

3.6 構(gòu)建跨界水資源沖突網(wǎng)絡(luò)治理的維護(hù)保障機(jī)制

跨界水資源沖突網(wǎng)絡(luò)治理過(guò)程中，由于水資源的多維屬性及參與主體的多元化，使得網(wǎng)絡(luò)治理的環(huán)境變得更加復(fù)雜和具有不確定性，參與主體之間的組織關(guān)系不穩(wěn)定，這都容易讓網(wǎng)絡(luò)治理陷入整體性的混亂當(dāng)中。構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理的維護(hù)保障機(jī)制目的是讓網(wǎng)絡(luò)治理過(guò)程中的環(huán)境和主體間的組織關(guān)系趨向穩(wěn)定狀態(tài)，增強(qiáng)多元參與主體之間的信任，降低信息的不對(duì)稱(chēng)性，達(dá)成集體行動(dòng)的共識(shí)和認(rèn)可，減少不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和交易中的機(jī)會(huì)主義[9]。

綜合以上分析，網(wǎng)絡(luò)治理在解決跨界水資源沖突時(shí)，要重視水資源的多重屬性，引入多元主體參與，提高公眾參與程度，樹(shù)立共同目標(biāo)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理的層次框架和各項(xiàng)融合互補(bǔ)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨界水資源的良性治理，對(duì)沖突問(wèn)題的解決實(shí)現(xiàn)由個(gè)性理性向集體理性的轉(zhuǎn)變。

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