浙江省小型水利工程建設(shè)管理體制改革現(xiàn)狀與對策

葛 路

(華北水利水電大學 水利學院，河南 鄭州 450046)

浙江省小型水利工程建設(shè)管理體制改革現(xiàn)狀與對策

葛 路

(華北水利水電大學 水利學院，河南 鄭州 450046)

小型水利工程是農(nóng)村水利和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，搞好小型水利工程的建設(shè)管理，對保障糧食安全、構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村等都具有重要的作用.相對大型水利工程建設(shè)管理，浙江省小型水利工程建設(shè)管理體制相對滯后，存在資金投入不足、工程老化失修、管理粗放、浪費嚴重和機構(gòu)臃腫等問題，改革小型水利工程建設(shè)管理制度勢在必行.浙江省要抓住水利工程標準化管理的機會，探求小型水利工程建設(shè)管理體制改革的新途徑，制定出完善的小型水利工程管理體制，促進農(nóng)村水利和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展.

小型水利工程；建設(shè)管理；體制改革

近年來，國家十分重視小型水利工程建設(shè)管理制度的改革，各部門相繼出臺有關(guān)文件[1].2007年，水利部印發(fā)“關(guān)于完善小型農(nóng)田水利民主議事制度的意見”(水農(nóng)[2007]406號).2010年，中央農(nóng)村工作會議重點研究了加快水利改革發(fā)展問題.2011年，中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》以農(nóng)村水利建設(shè)為主要內(nèi)容，著重強調(diào)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度和管理體制改革.2013年，水利部、財政部印發(fā)《關(guān)于深化小型農(nóng)田水利工程管理體制改革的指導意見》(水建管[2013]169號).2014年，水利部出臺《關(guān)于深化水利改革的指導意見》，要求深化農(nóng)田水利投入機制、建設(shè)機制和管理體制改革.2016年，發(fā)布實施《農(nóng)田水利條例》(國令第669號).

2007年以后，國家對農(nóng)田水利承擔了更多的事權(quán)，在加大工程建設(shè)投入的同時，積極推進改革，并補助農(nóng)田水利工程管護經(jīng)費，形成了建設(shè)和改革兩手抓的局面.浙江省積極響應(yīng)國家、水利部關(guān)于小型水利工程建設(shè)管理制度改革的相關(guān)政策，出臺了《中共浙江省委浙江省人民政府關(guān)于加快水利改革發(fā)展的實施意見》(浙委[2011]30號)等重要文件[2]，規(guī)范指導小型水利工程的建設(shè)和管理，基層服務(wù)體系得到逐漸完善.為了進一步深化小型水利工程建設(shè)管理體制的改革，需要對浙江省小型水利工程建設(shè)管理現(xiàn)狀進行分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題并總結(jié)成果經(jīng)驗，加快建設(shè)管理體制改革的步伐.

1 研究方法及過程

1.1 研究方法

現(xiàn)狀分析研究采用文案調(diào)研和實地調(diào)研相結(jié)合的方法.文案調(diào)研是收集、分析、整理與小型水利相關(guān)的基礎(chǔ)資料；實地調(diào)研是以典型縣為代表，采用現(xiàn)場查看、座談會等形式進行實地調(diào)研.

1.2 研究區(qū)域

典型地區(qū)的選擇依據(jù)是以行政分區(qū)為主，參照地形、地貌等自然情況因素.本研究將浙江省劃分為兩大區(qū)域，其中平原區(qū)選擇“德清縣”、“平湖縣”、“長興縣”為典型縣，山丘區(qū)選擇“開化縣”、“遂昌縣”、“景寧縣”、“龍泉縣”、“定海區(qū)”為典型縣.

1.3 研究過程

分析研究工作主要分為面上調(diào)查、典型調(diào)研、資料分析和成果提升4個部分.各部分之間相互關(guān)聯(lián)，逐步遞進，具體步驟如下：

(1)國內(nèi)外農(nóng)田水利建設(shè)和管理對比研究

查閱文獻，收集資料，研究國內(nèi)和國外(如美國、日本、印度等)小型水利工程建設(shè)和管理方法，結(jié)合浙江省現(xiàn)行建設(shè)管理制度，進行對比分析，指出存在的問題，總結(jié)典型成果經(jīng)驗?zāi)Ｊ?

(2)典型縣(區(qū))現(xiàn)行小型水利工程建設(shè)管理體制調(diào)研

對典型縣(區(qū))小型水利工程在組織及投入機制、建設(shè)管理、建后管護方面通過文獻查找、實地查看等方式進行調(diào)研.

(3)調(diào)研成果分析整理

研究國內(nèi)外先進小型水利建設(shè)和管理辦法，會同對典型縣(區(qū))小型水利工程建設(shè)管理體制調(diào)研資料的分析整理，以點帶面，分析“十二五”期間浙江省小型水利現(xiàn)行主要建設(shè)管理制度的優(yōu)缺點等.

(4)調(diào)研成果提升

在分析整理的基礎(chǔ)上，針對現(xiàn)行建設(shè)管理體制存在的問題，按照小型水利標準化管理的要求，研究提出應(yīng)對措施；借鑒國內(nèi)外典型成功經(jīng)驗，總結(jié)典型建設(shè)管理模式，結(jié)合浙江省地域特點，分析其推廣的可行性，制定推廣政策.

2 建設(shè)管理改革現(xiàn)狀分析

2.1 小型水利工程設(shè)施現(xiàn)狀

經(jīng)過多年建設(shè)，浙江省已初步形成以小山塘、小堰壩、小泵站為主的農(nóng)業(yè)灌溉小型水源工程，高效節(jié)水灌溉和小溝渠為浙江省主要的田間灌排工程和農(nóng)田灌溉設(shè)施體系.農(nóng)田灌排能力大大加強，有效地保障了浙江省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害的能力.

(1)高效節(jié)水灌溉工程

浙江省高效節(jié)水灌溉是在農(nóng)田水利建設(shè)的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來的.近年來，通過百萬畝噴微灌工程、中央財政小型水利重點縣等項目的實施，2014年浙江省新增節(jié)水灌溉面積65 333.33 ha，灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.58，著力破解農(nóng)業(yè)灌溉“最后一公里”問題，促進了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提升，提高了抵御自然災(zāi)害的能力.

(2)小型水源工程

浙江省灌區(qū)小型灌溉水源主要包括小山塘、小堰壩和小泵站.根據(jù)水利普查成果和《浙江水利統(tǒng)計資料》，結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)查成果，浙江省現(xiàn)狀共有山塘88 201處，其中容積1～10 萬m3山塘20 276處；共有堰壩53 867座，其中灌溉千畝以上的條數(shù)堰壩810座；泵站共有48 081座，其中規(guī)模以下泵站45 227座，規(guī)模以上(裝機流量1 m3/s以上或裝機功率50 kw以上)泵站2 854座；另有窖池9 559處，總?cè)莘e137.1 萬m3.浙江省各市工程數(shù)據(jù)(見表1,圖1).

(3)田間灌排渠系及配套建筑物

浙江省灌區(qū)田間灌排渠系工程承擔著灌區(qū)重要的輸配水和灌溉任務(wù)，灌區(qū)渠系分為灌溉渠道、灌排結(jié)合渠道和排水溝道三大類.

第一類:灌溉渠道

浙江省灌區(qū)現(xiàn)有設(shè)計流量大于0.2 m3/s的灌溉渠道19 063條，渠道長度13 950 km，襯砌長度9 714 km，渠系建筑物49 324處.

第二類:灌排結(jié)合渠道

浙江省灌區(qū)現(xiàn)有設(shè)計流量大于0.2 m3/s的灌排渠道13 932條，渠道長度12 978.9 km，襯砌長度5 648.5 km，渠系建筑物28 831處.

第三類:排水溝

通過對浙江省灌區(qū)內(nèi)排水溝道的統(tǒng)計調(diào)查，浙江省灌區(qū)現(xiàn)有設(shè)計流量大于0.6 m3/s的排水渠道8 120條，渠道長度5 471.7 km，渠系建筑物10 181處.

表1 浙江省各市小山塘數(shù)量、容積、灌溉面積情況統(tǒng)計表

圖1 浙江省各市小堰壩數(shù)量及引水流量情況

2.2 小型水利工程建管現(xiàn)狀

浙江省小型水利工程建設(shè)投入機制在國家相關(guān)政策的指導下，小型水利工程由國家、省政府和受益農(nóng)戶共同承擔的傳統(tǒng)模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉斦Y金為主導，鼓勵農(nóng)戶投工投勞，引導社會資金和金融資本參與投資的多元化資金投入的新模式[3].

(1)建設(shè)投入機制

隨著公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍越來越寬，政府對小型水利的投入力度明顯加大，在各類主體的支出份額中占據(jù)主體地位.與此同時，政府的投入的增加，極大地減輕了農(nóng)民建設(shè)農(nóng)田水利的負擔，緩解了小型水利工程資金投入不足的問題，有效的促進了浙江省小型水利工程的建設(shè).

(2)工程建設(shè)管理

浙江省推行相對集中與農(nóng)民自治相結(jié)合的建設(shè)管理模式.通過改革和創(chuàng)新，逐步建立了“規(guī)范管理、提高效能、尊重實際”的新型小型水利工程建設(shè)管理機制，有效緩解了小型水利建設(shè)管理粗放的問題.各地在小型水利工程建設(shè)項目上積極創(chuàng)新，充分調(diào)動了當?shù)厝罕妳⑴c小型水利建設(shè)和管理的積極性，例如創(chuàng)建縣級法人制、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“雙法人”制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法人制等.

(3)運行管護

浙江省大中型灌區(qū)積極開展以劃分單位類別、準確定性、嚴格定崗定編、落實管理人員經(jīng)費和工程維修養(yǎng)護經(jīng)費、深化單位內(nèi)部改革為核心的灌區(qū)管理體制改革工作，初步建立了“機構(gòu)合理、人員精干、運行高效、管理到位”的運行管理機制，這對小型水利工程的機構(gòu)臃腫、浪費嚴重等問題的解決具有積極意義[4].

3 建設(shè)管理改革存在問題

浙江省小型水利工程管理改革雖取得了一定的成效，但改革中仍然存在一些問題，說明小型水利工程管理體制改革需繼續(xù)深化，借鑒國外先進水利工程管理制度同時，根據(jù)國內(nèi)情況逐步形成了一套適合的管理體系.

(1)中國小型水利工程管理現(xiàn)狀不容樂觀

世界各國政府都很重視小型水利的發(fā)展，許多國家都建立了一套適應(yīng)本國國情的小型水利建設(shè)和管理體系，在水資源管理保護中實現(xiàn)自然資源的持續(xù)利用，充分發(fā)揮小型水利工程效益[5].與之對比，中國在小型水利工程建設(shè)管理則有所欠缺，基本還是以政府為主導.同時民間組織參與小型水利工程的維修養(yǎng)護與國外相比，單位力量不足，力量薄弱，管理力量缺少，存在的差距較大[6].

(2)浙江省小型水利工程管理體制仍存問題

投入機制方面，存在政府與受益農(nóng)戶投入責任劃分不明確，政府與市場的關(guān)系處理不夠科學等問題.建設(shè)管理方面，政府部門不只是投資主體，還是項目實施主體，受益農(nóng)戶在工程建設(shè)過程中(立項、建設(shè)、驗收等)的責任權(quán)利不明確，參與決策和監(jiān)督少；運行管理方面，小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革不夠深入，部門工程管護主體不明確，責任難以落實，管理經(jīng)費也只能依靠政府籌資，工程效益難以發(fā)揮.

4 建設(shè)管理改革的對策

針對浙江省小型水利工程建設(shè)管理體制存在的問題，提出幾點對策：

(1)加快水利工程確權(quán)和落實管護主體

各地按照相關(guān)文件精神，深化改革，遵循“誰投資、誰所有，誰受益、誰負擔”的原則界定各類農(nóng)村小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán).通過改革和創(chuàng)新，逐步建立“規(guī)范管理、提高效能、尊重實際”的新型小型水利工程建設(shè)管理機制.有條件、有選擇地鼓勵各地在小型水利工程建設(shè)項目在民主程序、實施方式、監(jiān)管形式等方面根據(jù)實際積極創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場機制作用，調(diào)動當?shù)厝罕妳⑴c小型水利工程建設(shè)管理的積極性.同時，可以對不同類型的小型水利工程在“四制”的基礎(chǔ)上，貫徹落實小型農(nóng)田水利工程建設(shè)中的相應(yīng)政策，創(chuàng)新建設(shè)管理模式，將責任落實到每個管理人員身上，增加工程效率[7].

(2)探索多種形式的小型水利工程管理方式

通過改革，改變小型水利工程管理模式，由集體統(tǒng)一管理(村、組或用水合作組織)模式逐漸擴展為聯(lián)戶管理、單戶管理等多種形式，鼓勵農(nóng)業(yè)用水合作組織、用水戶協(xié)會、農(nóng)民專業(yè)合作社等參與工程的管理[8].在工程建后的管護方面，在建立長效管護機制的基礎(chǔ)上，還需完善基層水利服務(wù)體系，嚴格執(zhí)行浙江省水利工程標準化運行管理，并引導農(nóng)民參與到日常管理維護之中[9].

(3)進一步探索多種形式的小型水利工程經(jīng)營機制

隨著國家連續(xù)多年聚焦水利，浙江省對小型水利工程建設(shè)管理和建后管護越來越重視，并出臺了一系列文件指導浙江省小型水利管理體制改革，各地勇于探索，逐漸涌現(xiàn)出一些適合本地區(qū)的管理模式，值得浙江省其它地區(qū)借鑒.投入機制方面，出現(xiàn)了德清小型水利設(shè)施流轉(zhuǎn)交易和抵押借貸融資機制等模式.建設(shè)管理方面，遂昌的項目建設(shè)管理一體化等，大大加強了小型水利建設(shè)質(zhì)量.建后管護方面，遂昌的政府績效考核為基本依據(jù)的獎懲辦法等.從不同方面全面加強了本地區(qū)小型水利工程的管理，解決資金投入不足、工程老化失修等問題，保障工程效益得到充分發(fā)揮.

總之，制定浙江省完善的、全面的小型水利工程管理體制，需要不斷探索，總結(jié)相關(guān)試點經(jīng)驗，逐漸將好的經(jīng)驗推廣實踐.同時還要加強宣傳，營造氛圍，提高廣大農(nóng)戶參與小型水利工程的積極性，將工程與直接受益者聯(lián)系在一起.浙江省要抓住水利工程標準化管理的機會，探求小型水利工程的建設(shè)管理體制改革新途徑，不斷總結(jié)自身經(jīng)驗，同時借鑒全國其它省份的成功經(jīng)驗，加快改革的步伐.

[1] 鮑紅艷.杭州市小型水利工程建設(shè)質(zhì)量管理現(xiàn)狀及建議[J].浙江水利水電學院學報,2014，26(1):39-42.

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[3] 蔣劍勇.水權(quán)交易第三方效應(yīng)的實證分析——基于東陽—義烏水權(quán)交易的案例[J].浙江水利水電學院學報,2015，27(3):43-46.

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[7] 呂天偉,蔣 屏,吳加寧,等.浙江省中央財政小型農(nóng)田水利工程建設(shè)項目的實踐與思考[J].浙江水利水電?？茖W校,2008,20(2):1-4.

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[9] 李冰玲.淺談小型農(nóng)田水利工程治理制度與治理模式[J].黑龍江科技信息,2015(20):205.

ManagementSystemReformofSmall-scaleHydraulicEngineeringinZhejiang

GE Lu

(College of Water Conservancy, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)

Small water conservancy project is the foundation of rural water conservancy and rural economic development. A good construction management on small water conservancy projects is beneficial to food safety and the construction of a harmonious society and socialist new countryside. Compared to the construction management of large water conservancy projects, the construction management system of small water conservancy projects in Zhejiang province is relatively lagging behind with the problems as under investment, serious disrepair, extensive management and terrible waste. The new approaches on management reform for small water conservancy projects are discussed to promote the development of rural economy and water conservancy.

small-scale hydraulic engineering; construction management; system reform

10.3969/j.issn.2095-7092.2017.04.009

TV512

B

1008-536X(2017)04-0046-05

2017-04-29

葛 路(1996-)，女，浙江諸暨人，研究方向為農(nóng)田水利.