論“司法強(qiáng)制搬遷”取代“行政強(qiáng)拆”

賈成

[摘要]近年來，隨著我國城市化發(fā)展的不斷推進(jìn)，頻頻發(fā)生因暴力強(qiáng)拆而引發(fā)的各種社會(huì)問題，為了解決這一社會(huì)矛盾，2011年1月21日國務(wù)院頒布實(shí)施了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。條例規(guī)定我國國有土地房屋征收從以前的由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行與申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行并行的雙軌模式到單一化的司法強(qiáng)制執(zhí)行模式。房屋作為公民的私有財(cái)產(chǎn)最重要的組成部分，國家必須很好的予以保護(hù)，而此次《條例》的頒布實(shí)施是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步保護(hù)，是憲法基本權(quán)利中國家保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步發(fā)展。但是在司法強(qiáng)制搬遷中存在一些問題，需要對(duì)其進(jìn)行完善。

[關(guān)鍵詞]司法強(qiáng)制搬遷；行政強(qiáng)制搬遷；國有土地

一、司法強(qiáng)制搬遷取代行政強(qiáng)制執(zhí)行

國務(wù)院于2011年1月21日發(fā)布實(shí)施的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第28條規(guī)定了被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟在一定期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。該條款規(guī)定了城市房屋征收補(bǔ)償決定的強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)由政府申請(qǐng)法院執(zhí)行，此為《條例》的一大亮點(diǎn)。

1.行政強(qiáng)制執(zhí)行

現(xiàn)已廢止的2001年頒布實(shí)施的《房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷?！?/p>

&明安教授認(rèn)為，行政強(qiáng)制執(zhí)行指在行政法律關(guān)系中，作為義務(wù)主體的行政相對(duì)人不履行其應(yīng)履行的義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)或者人民法院依法采取行政強(qiáng)制措施，迫使其履行義務(wù)或者達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的活動(dòng)。胡建教授認(rèn)為，行政強(qiáng)制執(zhí)行指行政機(jī)關(guān)和人民法院在當(dāng)事人拒不履行已經(jīng)生效的具體行政行為，依法對(duì)負(fù)有履行義務(wù)的當(dāng)事人采取相關(guān)強(qiáng)制手段迫使其履行義務(wù)或者達(dá)到履行義務(wù)相同狀態(tài)的行為。

而在我國原來的城市房屋拆遷補(bǔ)償制度中，政府的主要職責(zé)是行政許可、居間裁決等管理行為，拆遷人則負(fù)責(zé)對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償。正是拆遷人和政府在拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系中的角色錯(cuò)位，行政機(jī)關(guān)對(duì)于“管理城市”和“經(jīng)營城市”的角色錯(cuò)位，造成了大量的問題，這也是人們對(duì)于《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》最大的（病之處。我國《J法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》都規(guī)定，對(duì)于土地征收和補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)是國家。而《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》則第22條規(guī)定“拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定，對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償”，可見《條例》的規(guī)定與其上位諸多法律甚至與J法都發(fā)生了沖突，其正當(dāng)性值得懷疑。

2、司法強(qiáng)制搬遷

司法強(qiáng)制搬遷屬于人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的一種，是指被征收人在法定期限內(nèi)既不尋求救濟(jì)也拒不履行生效法律文書確定的搬遷義務(wù)時(shí)，人民法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，對(duì)相關(guān)具體行政行為進(jìn)行合法性審查，并采取強(qiáng)制措施促使被申請(qǐng)人履行搬遷義務(wù)的活動(dòng)。

行政強(qiáng)制執(zhí)行與司法強(qiáng)制搬遷概念是完全不同的，兩者主要區(qū)別在于：

一是性質(zhì)不同。行政強(qiáng)制拆遷的執(zhí)行主體是政府，動(dòng)用的是政府的行政力量，是政府在行使行政職權(quán)，拆遷的法律責(zé)任由政府承擔(dān)。司法強(qiáng)制拆遷的執(zhí)行主體是法院，動(dòng)用的是司法力量，拆遷的法律責(zé)任由法院承擔(dān)。

二是社會(huì)公信度不同。行政強(qiáng)制拆遷由作出裁決的房地局直接向政府申請(qǐng)執(zhí)行，政府其他部門很難進(jìn)行有效監(jiān)督。被執(zhí)行人若認(rèn)為裁決或者執(zhí)行裁決的強(qiáng)遷不當(dāng)，因無阻止行政強(qiáng)制拆遷的法律救濟(jì)渠道，以致行政強(qiáng)制拆遷過程中被執(zhí)行人與政府的對(duì)立和沖突時(shí)有發(fā)生。行政裁決進(jìn)入申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的司法程序，系行政裁決主動(dòng)接受司法監(jiān)督的程序，相對(duì)于行政強(qiáng)制拆遷而言，其強(qiáng)制執(zhí)行的社會(huì)公信度亦就更高。

3、司法強(qiáng)制搬遷取代行政強(qiáng)拆的意義

原拆遷條例規(guī)定，不履行拆遷行政裁決的強(qiáng)制措施分行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆遷和政府申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆遷兩類。與原拆遷條例相比較而言，《條例》第28條取消了行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆遷的規(guī)定，限定了政府申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的前提條件。關(guān)于“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！边€包含了強(qiáng)制執(zhí)行以補(bǔ)償決定為前提；對(duì)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的條件予以了嚴(yán)格規(guī)定；申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的主體是作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府?！靶姓?qiáng)拆”所確立的制度架構(gòu)是：行政機(jī)關(guān)自己作出拆遷決定，自己對(duì)拆遷決定的爭(zhēng)議進(jìn)行裁決，自己對(duì)不履行裁決的當(dāng)事人予以強(qiáng)制執(zhí)行，違反了“自己不做自己法官”的正當(dāng)法律程序，違反了法治的最基本原則。新征收條例取消和廢除這種非正義的制度是特別值得肯定的。

“司法強(qiáng)制搬遷”取代“行政強(qiáng)拆”這是一個(gè)變法的過程，同時(shí)也是重要的法律教育過程，同時(shí)又是社會(huì)公眾取得法治主義共識(shí)的過程。一元化的司法強(qiáng)制搬遷寄托了立法者與公民對(duì)法院角色和功能的想象和期待。法院可以此種社會(huì)共識(shí)和心里期待為社會(huì)資源，強(qiáng)化其的公眾角色并提升自身的社會(huì)權(quán)威。此外，對(duì)于司法強(qiáng)制搬遷的設(shè)計(jì)，有利于強(qiáng)化司法的整體權(quán)威行與政策性的優(yōu)勢(shì)，有效抑制行政權(quán)的濫用，從而對(duì)依法行政產(chǎn)生一種“倒）”效應(yīng)。這樣的一元化司法強(qiáng)制搬遷代表了一種法治主義的進(jìn)步。

二、司法強(qiáng)制搬遷現(xiàn)實(shí)中存在的缺陷

1、司法強(qiáng)制搬遷缺乏獨(dú)立性

“司法強(qiáng)制搬遷”取代“行政強(qiáng)拆”被認(rèn)為是一大進(jìn)步，但這樣的進(jìn)步是假定在司法獨(dú)立的基礎(chǔ)上得來的，完全不受地方行政和其他權(quán)利的干預(yù)，法院獨(dú)立的作出公正公平的判決。但如今受到社會(huì)現(xiàn)實(shí)的制約，法院也有可能因?yàn)榛诋?dāng)?shù)卣块T的壓力，使得行政部門申請(qǐng)強(qiáng)拆變成一種過場(chǎng)形式。在這種情況下，那在強(qiáng)制征收國有土地時(shí)仍然會(huì)出現(xiàn)之前行政強(qiáng)拆時(shí)的問題，缺乏獨(dú)立性的司法強(qiáng)制搬遷很難有效地應(yīng)對(duì)拆遷糾紛。

2、同法強(qiáng)制搬遷缺乏民眾參與

拆遷問題涉及到地方政府和被拆遷居民的重大利益，理應(yīng)讓被拆遷民眾參與到拆遷過程中，避免一些信息的不實(shí)傳播而造成不必要的不信任和抵觸情緒。但目前，拆遷案件屬于非訴案件，而地方政府也會(huì)不自覺地將民眾排除在具體拆遷過程之外，這樣即使司法強(qiáng)制搬遷取代了行政強(qiáng)拆，但卻沒有真真正正的解決被拆遷者最關(guān)心的安置與補(bǔ)償問題，而恰恰是這些核心問題最容易誘發(fā)民眾采取極端行為抵制的因素，如果政府在強(qiáng)拆申請(qǐng)錢不解決被拆遷戶的有效參與問題，極易導(dǎo)致司法強(qiáng)制搬遷過程中采取了不當(dāng)措施，同時(shí)很可能會(huì)損害法院公正公平的司法形象。endprint

3、同法強(qiáng)制搬遷法院力不從心

《條例》未實(shí)施前，有學(xué)者對(duì)于法院對(duì)于房屋強(qiáng)制拆遷的執(zhí)行效果做過研究，發(fā)現(xiàn)法院在進(jìn)行司法強(qiáng)制搬遷時(shí)執(zhí)行難度非常大，受理后往往要做10次調(diào)研工作，甚至有個(gè)別案件達(dá)到20次的協(xié)調(diào)工作量。強(qiáng)拆過程中需要花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，而這樣的大的需求量對(duì)于法院來說的確有其為難之處，在實(shí)施強(qiáng)拆過程中必須依靠實(shí)施主體的專業(yè)性，而這樣的專業(yè)性對(duì)于法院來說在其能力范圍之外，因?yàn)楹芏鄷r(shí)候會(huì)變成，花費(fèi)了大量人力、物力、財(cái)力卻得不到好的效果，反而將法院也成為了拆遷矛盾中的一份子。因此，對(duì)于在強(qiáng)拆中每個(gè)主體的職責(zé)問題的不夠明確就會(huì)使得所有的壓力都落到法院身上，這樣既影響了司法強(qiáng)制搬遷的執(zhí)行效果，同時(shí)也削弱了法院審查監(jiān)督職能以及公信力。

三、對(duì)于司法強(qiáng)制搬遷的完善建議

1、適當(dāng)在審理中啟用人民d審員制度

雖然拆遷案件為非訴案件，但是審判就如同普通百姓日常生活一樣，不讓其親眼見證，不讓他參與其中，難免會(huì)產(chǎn)生懷疑。雖然d審員與法官同是司法裁決者，但由于人民d審員不必以“法官”的頭銜來限定自己，因而完全可以按照自己的本色來審判案件，這樣就具有更多的審判自由以及非職業(yè)化的色彩。而人民d審員又有其隨機(jī)性的特點(diǎn)，因此d審人員不會(huì)成為司法的?？?，也就沒有了固定的司法思維模式和審判慣例，可以使審判的結(jié)果體現(xiàn)出更多的案件的個(gè)性。

2、善于聽取對(duì)方意見

聽證的本質(zhì)在于給行政當(dāng)事人提供一陳述意見的機(jī)會(huì)，這種機(jī)會(huì)實(shí)質(zhì)上是當(dāng)事人享有的、與行政權(quán)力相對(duì)應(yīng)的一種自衛(wèi)權(quán)利。其作為一種私權(quán)，就必須借助于公開，為法律所承認(rèn)的程序形成保障，這樣才能發(fā)揮實(shí)際的效果。

3.完善強(qiáng)拆救濟(jì)途徑

《行政強(qiáng)制法》第8條規(guī)定，公民、法人或其他組織因行政機(jī)關(guān)事實(shí)行政強(qiáng)制或者法院違法執(zhí)行、擴(kuò)大執(zhí)行而受損害的，有權(quán)依法要求賠償。雖然法條中規(guī)定了有事后救濟(jì)這一問題，但卻沒有具體規(guī)定賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)以及期限問題，這些問題又成為了完全自由。量的問題，往往在救濟(jì)過程中，被拆遷者已經(jīng)有了抵觸與沖突的情緒，很難在沒有具體規(guī)定的情況下覺得賠償是合理的，這系列問題需要立法予以進(jìn)一步完善。

4、裁決者中立，確保公平公正

裁決者不中立難以制止紛爭(zhēng)。要確保公平公正，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：首先，要重視主審法官的作用。然后，要提高法官的業(yè)務(wù)水平。最后，判決結(jié)果要公開，審判依據(jù)更要公開。endprint