我國精準(zhǔn)扶貧面臨的問題及對策

富吉祥

扶貧是我國一項長期的工作，截至目前雖已經(jīng)有了一定的成效，但仍存在諸多問題，長此以往難以促進(jìn)全面小康社會的實現(xiàn)，因此精準(zhǔn)扶貧有著重要的意義。精準(zhǔn)扶貧在實施的過程中，要從劃分政府職責(zé)、識別扶貧對象、確定幫扶措施、制定管理辦法、完善考核機(jī)制等方面來解決精準(zhǔn)扶貧所面臨的問題。

全面建成小康社會的關(guān)鍵是幫助貧困區(qū)域及群眾擺脫貧困。習(xí)近平總書記2013年11月到扶貧重點省份調(diào)研，重點提出要科學(xué)合理規(guī)劃全國各貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作，保證全國貧困人口到2020年能準(zhǔn)期脫貧，并提出扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”，各地區(qū)要綜合運用扶貧資源，實行精準(zhǔn)扶貧，保證扶貧到村到戶。

一、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵及現(xiàn)實意義

1.精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧是一種尋求準(zhǔn)確化和合理化的扶貧方法，它的基本內(nèi)容包含精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核。其中，精準(zhǔn)識別是指按照各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)實際發(fā)展?fàn)顩r及貧困狀態(tài)來確定扶貧標(biāo)準(zhǔn)，通過民主科學(xué)及透明的識別方法將貧困村、貧困戶及致貧主因識別出來。精準(zhǔn)幫扶是指在充分了解和考慮貧困村和貧困戶致貧主因的基礎(chǔ)上，利用政府和社會各界人士的力量有針對性地對每村每戶制定不同的幫扶計劃，讓貧困村、貧困戶真正擺脫貧困。精準(zhǔn)管理是指把所有的貧困村和貧困戶的相關(guān)資料信息錄入網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)，利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行管理和監(jiān)測，并提供相應(yīng)的調(diào)整和應(yīng)對方案。精準(zhǔn)考核是指政府等相關(guān)扶貧部門通過貧困人口信息系統(tǒng)，能夠及時了解掌握扶貧工作的進(jìn)展，了解扶貧資金是否及時使用并落實到貧困戶身上。

2.精準(zhǔn)扶貧是對建國以來扶貧工作經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)

精準(zhǔn)扶貧模式，是現(xiàn)階段解決特定貧困人口問題的最佳途徑，通過分類指導(dǎo)，建檔立卡，精準(zhǔn)施策，綜合解決增收難、行路難、住房難、飲水難、用電難、上學(xué)難等系列社會難題，使扶貧工作進(jìn)入一個新的平臺高度。

建國以來，我國扶貧工作由開始的主要解決人民的溫飽問題轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭毨У貐^(qū)人民群眾脫貧致富，可劃分為五個扶貧階段。第一階段：小規(guī)模的救濟(jì)式扶貧階段（1949-1978年）。這一時期主要進(jìn)行的是改善農(nóng)村的基本醫(yī)療衛(wèi)生、教育事業(yè)，初步建立“五?！敝贫群娃r(nóng)村特困人口救濟(jì)為主的基本社會保障體系。第二階段：體制改革推動下的發(fā)展型減貧階段（1978-1985年）。黨和政府出臺了家庭承包經(jīng)營制度，充分激發(fā)了農(nóng)民參與勞動的積極性，鼓勵并大力支持發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等政策出臺。第三階段：以貧困縣為重點的開發(fā)式扶貧階段（1986-1993年）。針對貧困人口主要散布在“老、少、邊、窮”地區(qū)的情況，在18個匯集連片的貧困帶劃定了國家的重點貧困縣，針對貧困縣采取專項資金、專門的優(yōu)惠政策、特色產(chǎn)業(yè)培育等方式對其進(jìn)行扶持，并在全國領(lǐng)域內(nèi)開展有組織、成規(guī)模的開發(fā)式扶貧。第四階段，以特殊困難區(qū)域為重點的攻堅扶貧階段（1994-2000年）。制定并發(fā)布了《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確具體的扶貧責(zé)任制，發(fā)動社會各方面的力量去協(xié)助中西部地區(qū)貧困人口解決溫飽問題。第五階段：以建設(shè)農(nóng)村小康社會為目標(biāo)的綜合性扶貧階段（2000年至今）。這時期扶貧開發(fā)的主要目的是加速貧困地區(qū)脫貧致富的速度，切實加強貧困村的整體發(fā)展能力，縮小地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，轉(zhuǎn)“粗放式”扶貧為“精準(zhǔn)式”扶貧。尤其是2013年以后，對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了整體的規(guī)劃，創(chuàng)新體制，加大投入，保證重點。

二、我國目前精準(zhǔn)扶貧所面臨的困境

1.貧困程度深，扶貧難度大

“十二五”期間我國貧困人口已經(jīng)減少了一億多，而“十三五”時期要完成七千多萬人脫貧的任務(wù)，它的難度主要體現(xiàn)在質(zhì)量上而不是數(shù)量上。如果要讓所有的農(nóng)村貧困人口到2020年完全擺脫貧困，使所有貧困縣摘掉貧困的帽子，每年的減貧人口必須要達(dá)到1000多萬。但這些人口貧困程度更深，長期貧困或代際貧困、生態(tài)型貧困所占的比例都很大，這導(dǎo)致扶貧開發(fā)的成本更高、難度更大。

2.扶貧資金籌措難

扶貧資金的有限是制約精準(zhǔn)扶貧工作能否順利進(jìn)行的重要因素，特別是對于中西部地區(qū)政府來講，要解決扶貧資金問題僅僅依賴于中央財政的專項扶貧資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要進(jìn)行融資，而目前我國能真正參與到扶貧工作中的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量少之又少。此外，國家的信貸技術(shù)系統(tǒng)不夠完善，金融機(jī)構(gòu)參與扶貧工作的政策體系還不健全也是原因。

3.農(nóng)戶傳統(tǒng)觀念制約

有兩種情況，一種是貧困戶覺得名聲不好，有損自己的個人面子。特別是新一輪的建檔立卡過程中，很多貧困戶變得特別敏感。另一種是不愿主動脫貧，占據(jù)扶貧資源。因為貧困戶可以享受很多優(yōu)惠政策，如領(lǐng)取危房改造補貼、子女上大學(xué)可申請補助、定期獲得物質(zhì)資源等這些福利資源，都讓貧苦戶不愿主動摘掉貧困的帽子。

4.教育基礎(chǔ)差

目前我國農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展還比較滯后，特別是貧困山區(qū)的孩子因教育資源缺乏及上不起學(xué)等原因，使得教育發(fā)展問題成為扶貧開發(fā)中難以解決的難題。

5.扶貧政策體制的不完善

我國從扶貧資金的計劃、審批、到最后的實施及監(jiān)管，仍然都處于各自脫離的狀態(tài)，不同部門處理扶貧資金都有不同制度、不同方法。現(xiàn)今的政績考核體系易使領(lǐng)導(dǎo)干部在分布扶貧資源時出現(xiàn)偏差，容易利用有限的資源打造工作示范點，顯示自己的政績，如此一來，起點較高、條件較好的地區(qū)就會成為示范村，而條件差的地區(qū)獲得的扶貧資源會相對更少。

三、精準(zhǔn)扶貧實踐困境存在的原因

1.農(nóng)民的流動性導(dǎo)致精準(zhǔn)統(tǒng)計較為困難

在精準(zhǔn)識別的過程中，需要農(nóng)民參與配合建立檔案卡，由于大部分的農(nóng)民外出打工，但真正參與的農(nóng)民卻不多。由于戶主不在家，也就無法參與識別活動。

2.駐村干部的兼職性導(dǎo)致管理工作不到位

駐村扶貧的干部是臨時調(diào)遣的，無法將自己原來的主職工作放到一邊不管，因此他們往往要兼顧好兩個職位的工作任務(wù)。而且由于駐村扶貧工作的短暫性，駐村干部也無法快速幫助農(nóng)民擺脫貧困，有些駐村干部只是做好表面的功夫，難以真正落實精準(zhǔn)扶貧。endprint

3.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善導(dǎo)致實際扶貧措施難以到位

由于農(nóng)村公路通暢率低，互聯(lián)互通不夠，安全保障設(shè)施不夠完善，制約了精準(zhǔn)扶貧的效果。

4.貧困家庭的結(jié)構(gòu)性問題導(dǎo)致扶貧難度加大

貧困人口不僅是經(jīng)濟(jì)層面的貧困，更是精神層面的貧困。由于沒有受過系統(tǒng)的學(xué)校教育，文化知識欠缺。此外，許多貧困戶既不是黨員，也不是村民代表，缺乏話語權(quán)，處于最底層的位置，這些都給扶貧工作帶來了難度。

5.資金監(jiān)管出現(xiàn)漏洞

因為缺乏有效的監(jiān)督，在資金的使用上常出現(xiàn)“黑幕”“暗箱操作”“關(guān)系戶”的現(xiàn)象。在2016年國家審計署向全國人大常委會作的審計報告中提到，審計發(fā)現(xiàn)被違規(guī)利用或冒領(lǐng)的扶貧專項資金竟達(dá)1.51億元，這之中有17個縣將2000萬元作為業(yè)務(wù)經(jīng)費不足時的彌補款項和福利發(fā)放用款，還有高達(dá)8.7億元的資金被閑置、浪費，有的閑置已經(jīng)超過了15年。審計署還發(fā)現(xiàn)，2015年云南尋甸縣按照正常流程建檔立卡、記錄入庫的貧困戶，拿到手的扶貧貸款僅有當(dāng)年發(fā)放的6560萬元的一半。

四、如何有效地精準(zhǔn)扶貧

1.精準(zhǔn)劃分各政府職責(zé)

中央、省級、市級、縣級到鄉(xiāng)級的黨委政府都要界定其扶貧職責(zé)，各司其職，各負(fù)其責(zé)。中央政府扶貧的主要職責(zé)是了解各省的經(jīng)濟(jì)狀況，解決各省間的發(fā)展不均衡問題；省級政府要落實好中央的扶貧政策，對貧困市的基礎(chǔ)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行扶持；市級政府要了解致貧的原因，制定縣級扶貧總體規(guī)劃；縣級政府要制定詳細(xì)的扶貧計劃，分布具體詳細(xì)任務(wù)到鄉(xiāng)政府，調(diào)配人才，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；鄉(xiāng)級政府是直接執(zhí)行者，應(yīng)合理分配上級撥下來的扶貧資金，進(jìn)行工作培訓(xùn)、專業(yè)指導(dǎo)以及對扶貧成果的驗收。

2.精準(zhǔn)識別扶貧對象

從實際出發(fā)來確定貧困標(biāo)準(zhǔn)，可以采用人均純收入與“一少一低一無”的標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，“一少”即是人均耕地少且土地貧瘠，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出主要用于自家消費；“一低”是指家里人大多數(shù)體弱多病，文化水平低，勞動素質(zhì)、技能低下；“一無”即是無人從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，家里人全部從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果人均純收入達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并且符合以上三個條件，就可被確認(rèn)為扶貧對象。對處于臨界點的農(nóng)戶，可進(jìn)行更深入的了解，比較后再由相關(guān)人員投票決定。

3.精準(zhǔn)確定幫扶措施

深入到鄉(xiāng)、到村、到戶，通過走訪展開深入調(diào)研，弄清楚扶貧對象的基本狀況、致貧主因、致富愿望和現(xiàn)實需要等問題，了解地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然條件，制定整體扶貧計劃和方案，再有針對性地制定“一戶一策”的幫扶計劃和方案。第一，改善扶貧對象的生活、生產(chǎn)條件。加大對農(nóng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。對不易耕種以及產(chǎn)出率較低的土地可以采取退耕還林還草的方法，讓貧困戶自己當(dāng)護(hù)林護(hù)草工作人員，使其獲得穩(wěn)定收入，為缺少生產(chǎn)資金的貧困戶解決貸款難的問題。第二，提高貧困戶的勞動力素質(zhì)；提供相關(guān)的勞動力技能培訓(xùn)，保證每戶至少有一人有一項勞動技能；為其子女上中學(xué)、大學(xué)提供資金補助。第三，完善并落實農(nóng)村社會保障體系。對于因病殘等致貧的，及時進(jìn)行醫(yī)療幫扶，對于因喪失勞動能力而致貧的，要發(fā)揮農(nóng)村社會保障體系的保底作用，為其提供基本的生活保障。

4.精準(zhǔn)制定管理辦法

第一，運用互聯(lián)網(wǎng)的大數(shù)據(jù)功能，加強農(nóng)戶信息管理，建檔立卡，及時更新，有進(jìn)有出，進(jìn)行動態(tài)管理。第二，創(chuàng)建精準(zhǔn)的監(jiān)測評估體系，增強對項目資金的監(jiān)測和評估，避免資金被貪污、挪用的現(xiàn)象發(fā)生。組織專業(yè)技術(shù)人員全程參與項目的設(shè)計、實施和驗收，保證項目質(zhì)量、資金安全和項目效益。第三，加強資金監(jiān)管機(jī)制，按照“項目隨著規(guī)劃走，資金隨著項目走，監(jiān)管隨著資金走”的原則，擬定并完善扶貧資金使用管理辦法，對扶貧資金實行專戶專存、?？顚Ｓ茫瑥脑搭^上杜絕扶貧資金被擠占、挪用、套取等現(xiàn)象的發(fā)生。

5.精準(zhǔn)完善考核機(jī)制

第一，領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核要與當(dāng)?shù)胤鲐毎l(fā)展規(guī)劃緊緊相連，前任領(lǐng)導(dǎo)干部依法制訂的扶貧規(guī)劃的執(zhí)行進(jìn)度不能因其任期滿而終棄，要納入到現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核內(nèi)容中。第二，完善扶貧績效考核主體，除政府部門外，還需要讓社會各界人員參與到扶貧績效的考核當(dāng)中，及時將扶貧工作的相關(guān)內(nèi)容，如扶貧的計劃、資金的多少、扶貧的有關(guān)制度等通過各種媒介向社會公開，做到扶貧工作透明化，避免考核單向化。同時也要充分發(fā)揮本級人大、政協(xié)的監(jiān)督?jīng)Q策作用。第三，完善扶貧考核結(jié)果的使用，把扶貧績效考核與干部問責(zé)制、干部的選拔任用聯(lián)系起來，避免扶貧績效考核結(jié)果在使用過程中的隨意性，調(diào)動基層干部扶貧工作的積極性。

參考文獻(xiàn)：

[1]魯春艷.實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)扶貧的難點與對策建議[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016（07）：36-36.

[2]陳少強，朱曉龍：扶貧要在精準(zhǔn)上下功夫[J].中國發(fā)展觀察，2015，（08）：27- 28.

[3]吳國寶.實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的挑戰(zhàn)及應(yīng)對[J].國家治理，2015（38）：30-32.

[4]唐麗霞，羅江月，李小云.精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實施的政策和實踐困境[J].貴州社會科學(xué)，2015（05）：151- 156.

見習(xí)編輯李曼莉責(zé)任編輯魏家堅endprint