王軍論田野文物保護的“硬傷”

2017年9月9日，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步加強文物安全工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）?！秾嵤┮庖姟飞羁剃U述了文物安全工作的基礎性、重要性，以及當前存在的主要問題和工作目標，圍繞解決問題和制度安排，提出了5部分共12條具有針對性的政策措施。近日，筆者圍繞貫徹落實《實施意見》，對田野文物安全保護工作進行了專題調研，現就當前田野文物安全保護工作存在的問題、癥結談幾點自己的認識。

存在的問題

田野文物是我國優(yōu)秀歷史文化遺產的重要組成部分。據第三次全國不可移動文物普查顯示，我國不可移動文物76.67萬處，83.3%散落在縣（區(qū)）以下的農村地區(qū)或廣袤的鄉(xiāng)野間。近年來，由于受分布范圍廣、數量規(guī)模大、監(jiān)管能見度低等客觀因素制約，全國鄉(xiāng)野文物失管、失防、失竊案件頻發(fā)，對鄉(xiāng)野文物安全工作提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

一是力不從心。據國家文物局統(tǒng)計，截至目前，全國2853個縣（區(qū)）政府中單設文物局的很少，大部分為文廣新、文廣旅或文廣體局，由一位副局長兼管文物工作，還有近1/3的縣（區(qū)）政府既沒有編制機構，也沒有專人負責文物管理工作。有一部分縣甚至連一個文管所都沒有，基層一線管理近乎空白。田野文物保護單位數量多、分布廣與編制機構缺、文管人員力量弱的矛盾顯而易見。

二是財不濟事?！段奈锉Ｗo法》要求：縣級以上人民政府應當將文物保護事業(yè)納入本級國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經費列入本級財政預算。近年來，隨著文物保護“四有”、“五納入”工作的推進，政府、社會對文物事業(yè)重視、關心程度不斷提升，文物保護經費有所增加，但增加幅度、額度較小，與文物保護需求差距較大。有的地區(qū)財政預算文物保護經費人為設限，分攤到市、縣級文保單位后，往往成了“杯水車薪”，遠遠無法滿足田野文物保護管理的需要。

三是人不配位。當前田野文物安全保護工作，除了文管隊伍配備數量嚴重不足和技防網絡體系缺失外，一個主要矛盾是縣以下單位的文管人員中，“半路出家”的較多，基層一線老齡化嚴重。由于工資待遇低、工作條件差，散落于田野的文物單位，幾乎是“一個老人一條狗”的傳統(tǒng)看護模式，根本無法實現對田野文物的有效保護。據有關數據顯示，目前全國文管從業(yè)人員為15萬余人左右，多數人員集中在省市文物部門、文保事業(yè)單位和博物館，而基層文管所專業(yè)人員比例很低。

四是法不長牙。當前田野文物犯罪猖獗，主要有兩個方面突出的矛盾。一方面，由于文物系統(tǒng)內部未編設專門的執(zhí)法隊伍，加之自身執(zhí)法權限有限，遇有情況常需請求公安、工商等多部門配合執(zhí)法。另一方面，現行的《文物保護法》、《刑法》、《治安條例》等有關法律對盜竊、損壞田野文物等行為的，在處罰上尤其在刑罰上缺乏適用的依據，達不到應有的懲戒和震懾力。因而，要有效遏制田野文物安全亂象，也須讓文物保護法像現在的《環(huán)保法》一樣“長牙”。

五是責不罰失?！段奈锉Ｗo法》明文規(guī)定，地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內的文物工作，各級文物行政主管部門對本行政區(qū)域內的文物保護實施監(jiān)督管理?？h、鄉(xiāng)政府要切實擔負起本行政區(qū)域內文物保護的職責，逐級簽定文物安全責任書。但現實工作中，部分縣（區(qū)）尚未將文物安全工作納入政府績效考核，賦予文物安全“一票否決權”和嚴格的問責權，因而導致田野文物保護工作弱化、軟化、邊緣化。

六是名不符實。依據相關的法律法規(guī)，凡涉及文物保護單位本體或未核定為文物保護單位的不可移動文物、地下文物、文物保護單位保護范圍和建設控制地帶等建設行為都應在事前征求文物部門意見。但現實中，文物行政部門顯得地位低缺少話語權，對其提出相關意見建議和保護措施置之不理，有時甚至還要背“黑鍋”，受冤枉氣。

問題的癥結

梳理分析存在以上矛盾和問題不難發(fā)現，當前我國田野文物安全保護工作雖然有很多客觀上因素，但不可否認地是，我們在主觀認識上、自覺擔當上和主動作為上仍有很大差距。

一是認識高度不夠。習近平總書記歷來都十分重視文物保護工作，他在不同的場合都反復說：“文物保護不好，就是罪人，就會愧對后人”、“保護好文物就是保存歷史”、“讓文物說話、把歷史智慧告訴人們，激發(fā)我們的民族自豪感和自信心，堅定全體人民振興中華、實現中國夢的信心和決心”。然而，個別地區(qū)開展文物保護工作站立點不高，在正確處理眼前利益與長遠利益的關系、處理經濟建設與遺產保護的關系、處理社會效益與經濟效益的關系上，往往是“厚此薄彼”、“輕重不分”。

二是法治意識不強。習近平總書記擔任福州市委書記針對文物保護現狀，開創(chuàng)性地探索形成了“四個一”（一個局、一個隊、一顆印、一百萬元）治理模式，即設立文物管理局、成立一個考古隊、城建項目立項時需要征求文物部門的意見，加蓋市文物局的印章、財政每年撥款一百萬元作為文物保護專項資金?！案Ｖ萁涷灐本疚覀儯镆拔奈锇踩Ｗo工作離不開法治思維、法治方式，各級黨委政府切實擔負起文物保護主體責任，對歷史文化遺產心存敬畏，樹立保護文物也是政績的科學理念。

三是隊伍建設滯后。由于受編制體制制約，目前各地區(qū)有限的文保人員主要集中在國保單位，分配用于守護古遺址、古墓葬、石窟寺、石刻群等田野文物的人數占比率低，人員比例分布上嚴重不平衡。此外，伴隨著城市化進程加快，農村人口加速流動，一些農村地區(qū)青壯年外出打工，只有老人、婦女和兒童留守，加之基層文物保護員工作生活保障機制不健全，田野文物保護員的來源也成為現實問題。

四是技防基礎薄弱。與博物館安防技術手段相比，我國田野文物安全技防工作近年來才進入實施階段，由于田野文物分布面廣、占多線長、位置偏遠、經費不足、技術受限，省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級監(jiān)管網絡不通，現有的技術防范手段安全監(jiān)管能見度很低，造成大量案件不能及時發(fā)現，或時過境遷缺乏偵查條件。endprint

五是制度機制乏力。當前工作中，一些地方政府尚未將文物安全擺到應有的位置，缺乏系統(tǒng)謀劃和整體規(guī)劃。尤其是區(qū)縣一級缺乏相適應的目標考證體系和責任制考核制度，尚未建立文物安全工作與文物保護項目、經費安排、評比獎勵活動相掛鉤的機制，現有的制度措施單一，考核手段有限。此外，公眾參與文保的法律保障和有效機制尚未形成，公眾參與的權益缺乏認可和保護，一系列的制度性障礙也亟待克服。

六是開發(fā)利用受限。田野文物與館藏文物一樣，有著同等或更高的歷史、藝術、科學價值。由于田野文物分布廣、數量多，具有不可隨意移動的特性，通常遵循在原址保護的原則，因而在保護性開發(fā)利用工作難度大。不少地區(qū)在發(fā)展鄉(xiāng)村文化旅游項目時，往往選擇交通便利、綜合環(huán)境較好的田野文物單位進行開發(fā)利用，對位置偏僻的文物單位關注度不高，保護性開發(fā)利用率低，這也是當前田野文物安全保護工作面臨的一個“硬傷”。

解決之道

筆者認為，解決以上矛盾和問題，最根本最有效的辦法是，認真學習領會習近平總書記關于加強文物保護工作的重要論述，全面貫徹黨中央、國務院關于文物安全工作作出的一系列決策部署，按照《國務院關于進一步加強文物工作的指導意見》、《關于進一步加強文物安全工作的實施意見》等措施辦法，把田野文物安全工作作為一個系統(tǒng)工程來籌劃運作，從健全機構編制、建立安全網絡、防范體系、工作機制、管理措施等方面入手，進行全面而有重點的設防布控。

一是強責任，讓法律法規(guī)真正通上“高壓電”。文物安全是文物保護的紅線、底線和生命線。各地政府要充分認識田野文物安全工作面臨嚴峻形勢，自覺地以《文物保護法》和《實施意見》為準繩，將文物安全工作納入地方政府年度考核評價體系，細化市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)到行政村的各級文物安全責任清單，嚴格落實“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”制度。要借鑒環(huán)境治理“河長制”模式，逐處明確不可移動文物的法定安全責任人，與之簽訂文物安全責任狀，著力解決相關法律法規(guī)“不通電”、“電壓低”等問題。

二是壯隊伍，充實基層文物安全工作力量。機構不健全、人員少，是當前文物工作面臨的普遍性問題。要解決田野文物安全問題，必須深入推動文化體制改革，配齊配強編制人員。市、縣兩級文物行政部門要設立專門的科室負責文物安全工作；對暫時沒有條件設立專門機構的田野文物保護單位，要全部設置文物保護員；對未公布為文物保護單位的不可移動的田野文物，要逐處指定專人負責；要推動群眾義務守護與志愿參與方式，向政府給予適當報酬或者補貼的有償勞動，或政府買單的“公益性崗位”轉變；切實構建起“橫向到邊、縱向到底”的人防體系。

三是抓保障，加大田野文物保護經費投入。要牢固確立文物安全無上限的理念。目前，按照屬地管理分級負責的文物經費保障體制，縣（區(qū)）田野文物數量多、狀況差、經費少，不少貧困地區(qū)普遍存在文物保護經費缺的共性問題，這也是導致田野文物失管、失修、失竊的重要因素之一。因此，各地政府要切實按照“五個納入”要求，編制田野文物保護規(guī)劃，切實將文物保護經費列入年度財政預算，逐年增加文物保護經費投入，確保文物部門和文保單位有目標、有計劃、有措施、分步驟地實施田野文物保護。

四是上手段，深入推進“文物平安工程”。當前，不少地方田野文物地處人跡罕至的偏遠山野，物雖然落實了專門看守人員，但很難做到24小時駐守看護。各級政府在重視人防、物防的同時，加強智能化、信息化等技術手段的運用，深入推進“文物平安工程”建設，努力改變人防為主、防不勝防的現狀。各地要將文物安全工程納入公安部門天網工程、治安雪亮工程建設同步規(guī)劃，爭取縣級以上田野文物保護單位基本建立視頻監(jiān)控和適用的入侵探測、自動報警及巡更系統(tǒng)，不斷提升田野文物安全的可見度。

五是出重拳，嚴厲打擊文物違法犯罪行為。近年來，一些不法分子針對田野文物保護力量弱、隱蔽性強、看護死角點多等特點，趁此而入、借機大肆偷盜、販賣田野文物，給文物保護工作造成了嚴重破壞。各地政府要加大打擊防范文物犯罪的威懾力，發(fā)揮文物安全工作聯席會議制度的作用，統(tǒng)籌工商、公安、文化文物等部門和各方力量，定期開展安全巡檢、市場整頓和打擊犯罪專項行動，對犯罪行為惡劣、情節(jié)特別嚴重、負面影響大的，要敢于出重拳、下狠心，從重從嚴查處，始終保持打擊防范文物犯罪的高壓態(tài)勢。

田野文物保護工作是一項全面且長期的國家工程，既需要地方黨委政府有敢于擔當勇氣與智慧，更需要各地各部門的密切協同與探索；既需要不斷健全完善政策法規(guī)與措施，更需要全社會的共同關注和參與。否則，田野文物保護依然難以擺脫“游擊戰(zhàn)”和“突擊戰(zhàn)”的怪圈，最后在廣袤田野上留下一道道抹不去的傷痕??！endprint