我國省級人大常委會會次和會期制度研究
——基于北京市的分析*

我國省級人大常委會會次和會期制度研究
——基于北京市的分析*

黃小鈁

人大常委會；會次；會期；會議制度

會次和會期制度是人大常委會會議制度的重要內(nèi)容，涉及會議召開的次數(shù)、會議舉行的日期、會議持續(xù)的時間以及開會的間隔時間等內(nèi)容。會次和會期制度作為一項程序性制度，其完善與否直接關(guān)系到地方人大常委會會議的質(zhì)量和實效，進而影響地方國家權(quán)力機關(guān)法定職權(quán)的正常行使。為此，需要正確認識、把握會次和會期制度的民主價值，加強會次和會期制度的法律制度建設(shè)，逐步推進人大常委會組成人員專職化，不斷提升人大常委會會議工作的法治化水平，保證地方國家權(quán)力機關(guān)充分履行職責。

眾所周知，人大常委會會議是人大常委會依法行使權(quán)力的基本形式。通過舉行會議，人大常委會的作用才能充分發(fā)揮。因此，會議制度是否完善，直接影響人大常委會履職的效能。在會議制度中，會次和會期制度是重要的組成部分。會次的含義比較好理解，是指人大常委會在屆期內(nèi)舉行會議的次數(shù)(包括正式會議或者臨時召開的會議)。對于會期的含義，則存在些許分歧。有的認為，會期制度是指“立法機關(guān)在一定時期內(nèi)開會的間隔及每次開會的時間的制度”，[1](P354)它“通常由兩部分組成：一是立法機關(guān)在每個立法年度的集會間隔；二是立法機關(guān)在一個立法年度集會的時間長短?！盵2]還有的認為，會期制度“主要包括兩個方面：一是召開會議的時間是否確定；二是每次會議舉行的時間長短。”[3]據(jù)此看來，會期制度至少應(yīng)涉及三個方面的內(nèi)容，即召開會議的日期、舉行會議的間隔時間以及每次會議的時間長短。除此之外，還包括會議閉幕的日期、會議的議程及日程等內(nèi)容。從表面上看，會次和會期制度是屬于形式層面的東西，但實際上，它們是具有實質(zhì)的內(nèi)容：即是衡量人大常委會在政治生活中的實際地位的標志。因此，“地方各級人大常委會的會期制度絕不是無關(guān)緊要的，而是關(guān)乎人大常委會能否依法履行職權(quán)的大問題?！盵4]但從檢索的情況來看，絕大多數(shù)都是探討人民代表大會會次和會期制度，對人大常委會會次和會期制度的研究尚不多?；诖耍疚臄M以北京市第七屆至十三屆人大常委會歷次會議為例，對此問題作初步的考察和分析。

一、會次與會期制度的歷史沿革與發(fā)展特征

會次和會期制度作為人大及其常委會會議制度的一項程序性制度，具有十分重要的地位，直接影響地方國家權(quán)力機關(guān)職能作用的發(fā)揮。在1979年地方人大設(shè)立常委會作為常設(shè)機關(guān)的時候，很多地方人大工作人員不知道如何舉行常委會會議，只能借鑒全國人大常委會形成的做法和經(jīng)驗。據(jù)悉，北京市人大常委會第一次開會時，究竟怎么開會不清楚，為此，還專門派工作人員到全國人大常委會辦公廳秘書局了解全國人大常委會開會的程序。而黑龍江人大常委會一成立，同樣安排了人大工作人員同全國人大常委會辦公廳的同志舉行座談，以便了解全國人大常委會怎樣開展工作。[5]也就是說，地方人大常委會開展會議工作，基本上是以全國人大常委會作為參照對象。因此，梳理全國人大常委會會次和會期制度的歷史沿革與變遷，是了解地方人大常委會會次和會期制度的前提和基礎(chǔ)。

依據(jù)1954年憲法的規(guī)定，全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機關(guān)，在全國人大閉會期間代行全國人大的部分職權(quán)。同全國人大履行職權(quán)的方式一樣，全國人大常委會也主要是以舉行會議的方式行使職權(quán)。為保證全國人大常委會履行職責的連續(xù)性，1954年《全國人民代表大會組織法》第二十條規(guī)定：“常務(wù)委員會會議由委員長召集，每月兩次，在必要的時候可以增加或者減少?！盵6](P233)此條款明確了會議召集的主體、會議召開的次數(shù)，但沒有對會議召開的日期、會議召開時間的長短等內(nèi)容作出規(guī)定，使得全國人大常委會會議召開的日期和持續(xù)時間比較隨意，甚至出現(xiàn)延期召開的問題*據(jù)悉，一屆、二屆全國人大常委會時，每月召開會議的次數(shù)很不固定，多的開六七次，最多的開13次；少的開一兩次，有時一兩個月不開會；那時，過于拘泥于每次常委會的會期就開一天，有多次是開兩次常委會會議聽一個工作報告，還有過上午開一次、下午開一次一天開兩次常委會會議的情況?！龑萌珖舜蟪Ｎ瘯?964年12月建立到1966年7月，一年半僅開了33次會議，這以后就再也沒開過會，而且到1975年3月，全國人大常委會有8年既沒有換屆也沒有開會。1975年4月，四屆全國人大常委會建立，當年僅開了3次會議，1976年僅開了一次會議，換屆前的1977年，一年沒開會。參見陳寒楓：《論完善人大常委會的會期制度》，《人大研究》,2007年第8期。。到了1982年討論憲法修改時，全國人大及其常委會的會次和會期制度不僅受到普通公民和專家學(xué)者們的關(guān)注，提出了“人民代表大會應(yīng)切實做到按期召開，解決實際問題”[7](P362)、“每次開會會期要放長一些，要能真正討論問題和實行其他職權(quán)”[7](P364)、“全國人大每年舉行兩次會議。每次會議時間不得少于1個月”[7](P376)等建議，而且也一度引起憲法修改委員們的熱烈討論，如榮毅仁指出：“開會沒有固定日期，只說每年舉行一次，看起來主動，實際上很被動?！▊€時間，可以促使早定計劃，對工作有好處。建議人大會議在每年4月或5月召開?！盵7](P408)耿飚也認為：“有了固定開會日期，人大常委會委員也好安排工作和視察、參觀?！盵7](P408)不過，這些建議最后都沒有被采納，即“有人提議全國人民代表大會每年開會的時間要固定。這個意見很好。但實行起來有困難，要在實踐中努力去做到，可以不寫入憲法”。[7](P419)1982年，新實施的《全國人民代表大會組織法》首次提出了會期的概念，規(guī)定委員長會議“決定常務(wù)委員會每次會議的會期，擬定會議議程草案”，要求常委會會議召開的次數(shù)“一般兩個月舉行一次”。[6](P264)1987年，《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》細化了相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定“全國人民代表大會常務(wù)委員會會議一般每兩個月舉行一次；有特殊需要的時候，可以臨時召集?！盵6](P337)1989年的《全國人民代表大會議事規(guī)則》則首次明確了全國人大會議舉行的時間——即“每年第一季度舉行”。而全國人大常委會會議的召開日期則沒有規(guī)定，只是在不斷的實踐中形成了雙月下旬召開會議的慣例。

1979年，各省級人大按照《地方組織法》的規(guī)定相繼設(shè)立了常委會作為常設(shè)機關(guān)，在人大閉會期間代替其行使部分職權(quán)。不過，1979年的《地方組織法》關(guān)于常委會會議的法律規(guī)定較為簡單，僅第二十九條規(guī)定了“常務(wù)委員會會議由主任召集，每兩個月至少舉行一次。常務(wù)委員會的決議，由常務(wù)委員會以全體組成人員的過半數(shù)通過”。[6](P255)因此，地方人大常委會舉行會議基本上沒有什么法律規(guī)定可遵循的。當時，因為沒有對各地設(shè)立常委會的起止時間進行嚴格的限定，造成各省級人大設(shè)立常委會的時間不一，從1979年8月一直持續(xù)到1980年7月才完成此項工作。具體而言，西藏自治區(qū)和青海省在1979年8月先后召開人民代表大會會議，選舉產(chǎn)生了本級人大常委會；新疆、河南、江蘇等20個省級人大緊隨其后；安徽、云南等7個省級人大常委會則產(chǎn)生于1980年。[8](P25)在常委會設(shè)立之后，各省人大常委會便陸續(xù)召開了第一次常委會會議，討論如何開展人大常委會工作。其中，西藏自治區(qū)人大常委會和青海省人大常委會分別于1979年8月15日和1979年8月29日召開了第一次常委會會議，成為全國最早召開常委會會議的兩個省級人大常委會。1979年12月24日下午，北京市第七屆人大常委會舉行了第一次常委會會議，專門討論了常委會如何開展工作和辦事機構(gòu)的設(shè)立等議題，通過了《關(guān)于北京市人民代表大會常務(wù)委員會工作的意見》，要求“市人大常委會按照民主集中制的原則進行工作，每兩個月至少舉行一次全體會議，集體討論決定本市的重大事項”。[9](P5)也就是說，地方人大常委會從一開始就意識到了按期召開常委會會議的重要性。1980年2月29日，北京市第七屆人大常委會舉行第二次常委會會議，再次強調(diào)要“按期開好市人大常委會會議，認真討論本市工作中的若干重大事項”。[9](P8)盡管如此，查閱北京市人大常委會文獻資料匯編可知，北京市第七屆人大常委會還是出現(xiàn)了超過“每兩個月”才舉行會議的情況：即北京市第七屆人大常委會第七次會議(1980年8月25日)和第八次會議(1980年11月19—21日)、第十二次(1981年3月30日)和十三次會議(1981年6月11—13日)，兩次會議的間隔時間都是3個月。但需要指出的是：在地方人大常委會成立之初，這是一種比較普遍的現(xiàn)象。

到了20世紀80年代后期，隨著地方人大常委會工作的逐步開展，建立健全常委會的組織制度、會議制度和工作制度就成為人大常委會制度建設(shè)的重要任務(wù)。為此，各省級人大常委會開始以全國人大常委會議事規(guī)則為模板制定了本地的議事規(guī)則，提高了會次和會期制度的規(guī)范化水平。1988年5月14日，北京市第九屆人大常委會第二次會議通過了《北京市人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》，重申了“每兩個月至少舉行一次”常委會會議的規(guī)定，明確了開會日期須由主任會議決定，并要求提前把會議召開的日期通知常委會組成人員，但對于會議舉行的日期、會議的時間長短等內(nèi)容，則沒有作出規(guī)定。盡管如此，從1979年縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會以來，地方人大常委會的各項制度已經(jīng)逐步得到建立和健全，包括組織制度、會議制度和工作制度等內(nèi)容基本定型，這為其履行法定職權(quán)提供了制度保障。而作為會議制度的組成部分，會次和會期制度的建設(shè)也取得了較大的成效，能夠適應(yīng)地方國家權(quán)力機關(guān)開展工作的需要。

第一，地方人大常委會舉行會議的次數(shù)符合法律規(guī)定。按照《地方組織法》關(guān)于“每兩個月至少舉行一次”會議的規(guī)定，各省級人大常委會在一年之內(nèi)至少要舉行6次會議，一屆五年就是至少要舉行30次。北京市人大常委會除了第七屆未滿五年外，第八屆至十三屆都滿了五年，每年至少舉行了7次會議以上，一屆五年的總次數(shù)也均超過了30次，因而是符合現(xiàn)行法律規(guī)定的。不過，目前每屆舉行的會議次數(shù)尚未固定，出現(xiàn)了時多時少的現(xiàn)象。其中，北京市第八屆、十屆人大常委會分別舉行了42次會議，年均8.4次，屬于會次最多的兩屆；第十三屆舉行了37次會議，年均7.4次，屬于會次最少的一屆(參見表1)。

表1北京市第七屆至十三屆人大常委會歷次會議的會次情況

續(xù)前表

屆數(shù)次數(shù)年均次數(shù)第九屆(1988—1993年1月)39次7．8第十屆(1993—1997年12月)42次8．4第十一屆(1998—2002年12月)39次7．8第十二屆(2003—2007年12月)41次8．2第十三屆(2008—2012年12月)37次7．4總計266次7．8

注：表中數(shù)據(jù)采集于北京市歷屆人大常委會文獻資料匯編。

第二，地方人大常委會舉行會議的日期趨于固定。在地方人大常委會設(shè)立之初，舉行會議的日期不固定，從1月到12月之間的每個月份都可能舉行會議，甚至還出現(xiàn)過一個月內(nèi)召開兩次會議的現(xiàn)象。查閱北京市第七屆至十三屆人大常委會歷次會議的召開時間可知，雖然每逢單雙月都會召開會議，但相對而言，單月召開的次數(shù)相對較多，雙月召開的少一些，且雙月召開的會議基本上集中在2月和12月兩個月份，這是因為一年一次的人民代表大會會議主要安排在一月或二月舉行，會議召開的前后一般會臨時加開一次常委會會議。具體而言，單月召開的會議有151次，占57%，其中，單月上旬36次、單月中旬47次、單月下旬68次；雙月召開的有115次，占43%，其中，雙月上旬29次，雙月中旬40次，雙月下旬46次。(參見表2)。

表2北京市第七屆至十三屆人大常委會歷次會議召開的日期

注：表中數(shù)據(jù)采集于北京市歷屆人大常委會文獻資料匯編。

第三，地方人大常委會每次會議的持續(xù)時間趨于穩(wěn)定。一次會議究竟需要多長時間，取決于每次會議需要審議的議題有多少。如果會議審議的議題比較多，所需的時間也就多；如果會議審議的議題比較少，所需的時間自然也就少。從北京市第七屆至十三屆人大常委會舉行的歷次會議來看，每次會議的持續(xù)時間長短不一，最短的有半天，最長的多達7天，但絕大多數(shù)是安排在1天至3天之間，共占會議次數(shù)總數(shù)的85%(參見表3)。其中，會期為0.5天的會議共有7次，會期為1天的會議共有60次(約23%)，會期為2天的會議共有82次(約31%)，會期為3天的會議共有83次(約31%)，會期為4天以上的會議共有27次，會期為5天的6次，會期為7天的1次。一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是：北京市第十三屆人大常委會歷次會議的持續(xù)時間已經(jīng)縮短到1天至2天，最長的是3天，4天以上的基本沒有。

表3北京市第七屆至十三屆人大常委會歷次會議持續(xù)時間的情況

注：表中數(shù)據(jù)采集于北京市歷屆人大常委會文獻資料匯編。

二、會次和會期制度的法律缺失及其影響

自縣級以上地方各級人大常委會設(shè)立以來，其自身的工作制度、組織制度、會議制度等一直處在不斷建設(shè)完善之中，為保障地方人大常委會依法履行職權(quán)提供了保障。而會次和會期作為會議制度的重要方面，它們也逐步地走向規(guī)范化、制度化和程序化。不過，同全國人大常委會會次和會期制度相比，地方人大常委會會次和會期制度在法律規(guī)范方面還存在諸多缺失，影響了地方人大常委會會議工作的法治化水平。

首先，對常委會會議的間隔時間缺乏準確的界定，影響了會議工作的制度化和規(guī)范化水平?，F(xiàn)行地方組織法只是籠統(tǒng)地規(guī)定“每兩個月”至少舉行一次常委會會議，但對于“每兩個月”的含義沒有進行明確的界定，因而存在不同的理解。第一種觀點認為，“每兩個月”的含義是指兩次會議所間隔的實際天數(shù)(60天)必須在兩個月之內(nèi)；第二種觀點則認為，只要隔一個月召開會議就行，即便間隔的實際天數(shù)超過兩個月也沒有關(guān)系。而從實際工作來看，絕大多數(shù)都是持第二種觀點，就是對兩次常委會會議之間的間隔時間是否超過了兩個月60天，并不太在意。例如，A省人大常委會在5月1日召開了一次常委會會議，然后下一次常委會會議安排在7月31日，雖然兩次會議間隔超過了60天，但也是合乎法律規(guī)定的。當然，這種情況現(xiàn)在很少發(fā)生，只是在換屆時才會偶爾出現(xiàn)，且不會超過太長的時間。例如，2002年12月19日，北京市第十一屆人大常委會舉行了本屆最后一次會議(第39次會議)，2003年2月27日，北京市第十二屆人大常委會召開第一次會議，兩次會議之間的間隔時間為68天，已經(jīng)超過了兩個月60天的數(shù)量。因此，從法律規(guī)定的嚴密性來看，仍然需要界定“每兩個月”的含義。除此之外，“每兩個月”是從開幕日那天還是閉幕日那天開始計算，現(xiàn)行法律也沒有明確規(guī)定。例如，1989年8月29日至9月3日，廣東省第七屆人大常委會舉行了第九次會議，并在11月1日至3日舉行了第十次會議，[10](P667)那么，這兩次會議的間隔時間是否屬于每兩個月的范圍？假如是以開幕日開始計算，顯然是違反了“每兩個月”的規(guī)定；如果以閉幕日作為計算標準，則是符合“每兩個月”的規(guī)定。

實際上，從立法的旨意來看，《地方組織法》關(guān)于人大常委會會議“每兩個月至少舉行一次”的規(guī)定，主要是強調(diào)每兩個月必須召開一次，以保證地方國家權(quán)力機關(guān)工作的連續(xù)性，并不是指地方人大常委會會議每兩個月只能舉行一次。如果有其他重大事項需要決定，也能臨時加開常委會會議，加開的次數(shù)沒有上限，可以是一次、兩次或者三次甚至更多。如果兩個月一次都不召開，那就是違反了法律規(guī)定。通過查閱有關(guān)文獻資料可知，地方人大常委會設(shè)立初期曾出現(xiàn)過超過兩個月甚至三個月才舉行一次常委會會議的情形。據(jù)統(tǒng)計，西藏、青海、山東等8個省級人大常委會在召開第一次會議之后，并沒有按照“每兩個月至少舉行一次”的規(guī)定舉行第二次常委會會議，而是間隔了三個月甚至四個月才舉行第二次會議。其中，青海、山東等6個省級人大常委會是在間隔三個月之后召開第二次會議；西藏和寧夏兩個自治區(qū)人大常委會則是在間隔四個月之后才召開第二次會議(參見表4)。即使有的省級人大常委會第一次和第二次會議之間的間隔時間符合法律規(guī)定，后來也出現(xiàn)過超過兩個月才舉行一次常委會會議的現(xiàn)象。例如，河南省第五屆人大常委會第五、六、七次會議分別于1980年4月21日、7月25日和10月5日舉行，它們之間的間隔時間都是三個月；第八、九次會議分別于1980年11月9日和1981年3月16日舉行，間隔的時間則超過了四個月。[11](P83-85)而一旦沒有在兩個月內(nèi)舉行一次會議，就可能造成一年召開的常委會會議的總次數(shù)低于6次，這同樣不符合法律規(guī)定。例如，新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會在1980年和1982年全年就只召開了五次常委會會議；吉林省人大常委會在1981年和1982年全年也只召開了五次常委會會議。[10](P471-472)甚至到了80年代后期，仍然有少數(shù)幾個省級人大常委會連續(xù)召開的常委會會議超過了“每兩個月”的間隔時間。例如，山西省第六屆人大常委會分別于1985年4月27日和7月16日舉行了第十二、十三次會議，就是間隔了三個月。[10](P426)直到90年代以后，各個省級人大常委會在實際工作中才做到了“每兩個月至少舉行一次”會議的要求。

表4省級人大常委會成立后舉行的第一、二次會議的間隔時間超過2個月的省份

注：表中數(shù)據(jù)源于全國人大常委會辦公廳研究室編：《紀念地方人大設(shè)立常委會30周年文集》(上)，中國法制出版社，2010年。

其次，對地方人大常委會會議的召開日期沒有進行規(guī)定，影響了常委會組成人員的出席率和列席人員的列席率。眾所周知，由于人民代表大會會議一年只舉行一次，而人大常委會會議一年要舉行多次，因此，《地方組織法》只規(guī)定了地方人民代表大會會議召開的日期——即第一季度召開人代會會議，而沒有對人大常委會會議的舉行日期作出規(guī)定。查閱各地制定的人大常委會議事規(guī)則可知，很多也只是簡單規(guī)定“常務(wù)委員會會議的開會日期由主任會議決定”、“常務(wù)委員會舉行會議，應(yīng)當于會議舉行7日前，將開會日期、建議會議討論的主要事項通知常務(wù)委員會組成人員，并將準備審議的主要文件同時送達；臨時召集的會議，可以臨時通知?！盵12](P1862)但實際情況是：即使提前7天通知常委會組成人員，仍然還有很多人員出席會議。據(jù)報道，2008年，北京市第十三屆人大常委會僅有12名常委會組成人員全勤參加了常委會會議，占列入統(tǒng)計的59名常委會組成人員的20%，出席率達到80%以上的人員占57.64%，出勤率在50%以下的組成人員有8人，其中包括3位出勤率為30%以下的組成人員。[13]究其原因，就在于我國實行的是人大代表兼職制度，而常委會組成人員又是從代表中選舉產(chǎn)生，因此，絕大多數(shù)的人大常委會組成人員也是兼職的身份，即除了人大常委會工作之外，還有自己的本職工作，且很多還兼任行政職務(wù)。一旦遇到本職工作同常委會會議的召開時間相沖突，極有可能以本職工作為重，從而請假缺席會議，尤其是那些臨時召集的會議，缺勤率更高。除此之外，還會影響常委會會議的列席率。目前，雖然很多省級人大常委會議事規(guī)則都規(guī)定：在常委會會議舉行前，要把開會日期、建議會議討論的事項等通知列席人員，但是，仍然還有少數(shù)省級人大常委會議事規(guī)則缺少相關(guān)的規(guī)定，造成列席人員難以按時參加常委會會議，影響了會議審議的質(zhì)量。

最后，對地方人大常委會會議的持續(xù)時間沒有作出規(guī)定，影響了常委會的法律地位和常委會組成人員的審議質(zhì)量。開好地方人大常委會會議，首要的前提是必須保證出席常委會會議的委員們有充分的發(fā)言權(quán)，能夠?qū)徸h的議題進行深入討論，這樣才能提高會議的質(zhì)量和效果。因此，不管議題是多是少，保證一定的開會時間既是必要的也是合理的，這既是顯示地方人大常委會生命和活力的標志，也是維護其法律和政治地位的重要條件。如果會議的持續(xù)時間過短，那么，地方人大常委會就不能充分履行職責，難以充分彰顯地方人大常委會在地方政治生活中的權(quán)威性。因此，“從一定意義上講，開會時間的多少，反映著立法機關(guān)在立法過程中的地位和態(tài)度。議事時間過短，議員們來不及認真細致地研究、討論法案，以致匆匆表決通過或否定，往往只能表明立法機關(guān)在充當橡皮圖章的角色，它們的立法只是在走過場而已?！盵1](P356)更為重要的是，如果沒有足夠的時間，地方人大常委會組成人員在審議有關(guān)事項時，就不能充分發(fā)表意見，使得地方人大常委會通過的決議、作出的決定缺乏民意基礎(chǔ)，影響決議、決定的貫徹落實?？梢姡瑫h的時間長短至關(guān)重要，它在“一定意義上甚至可以認為，有多少立法時間，就有多少民主；沒有足夠的時間保障，就不會有真正民主(或者充分民主)的立法?！盵2]根據(jù)統(tǒng)計，北京市第七屆至十三屆人大常委會歷次會議的持續(xù)時間已經(jīng)穩(wěn)定在2天左右，但是，一屆中總的會次和會期卻呈下降趨勢，從最多的124天減少到了69天，少了53天；相應(yīng)的會議次數(shù)僅少了2次，以至于北京市第十三屆人大常委會歷次會議的會期還不到2天(只有1.86天)?？陀^而言，2天的會期相對于常委會組成人員的規(guī)模(60人)以及需要審議的議題而言，即使目前地方人大常委會會議在審議時普遍采取了分組審議的形式，仍然顯得有點短，造成常委會組成人員在審議時難以進行充分和深入地討論，只能不著邊際地發(fā)表意見和主張，缺乏針對性和可操作性，不能發(fā)揮常委會組成人員的主體作用，進而影響常委會會議的質(zhì)量。

三、完善會次和會期制度的若干思考

會次和會期制度作為會議制度的重要內(nèi)容，既是一個理論問題，也是一個實踐問題。在近現(xiàn)代議會的早期發(fā)展階段，議會是附屬于王權(quán)的一個咨詢機構(gòu)，舉行會議的次數(shù)、時間和方式等，基本上是由代表王權(quán)的國王決定，即“議會通過國王的命令或信件定期召集，……作為國王的特權(quán)之一，除了國王之外的任何個人或團體，包括議會本身，都無權(quán)擅自召集議會開會?！盵14](P171)而后，在議會主權(quán)原則的影響下，議會確立了其作為國家最高立法機關(guān)的法律性質(zhì)和地位，由此使議會的會次和會期問題成為政治思想家們關(guān)注的內(nèi)容。不言而喻，作為立法機關(guān)的議會，其主要任務(wù)就是制定法律，因此，洛克認為：“立法機關(guān)沒有經(jīng)常存在的必要，而且經(jīng)常存在也是不方便的，……因為并不經(jīng)常需要制定新的法律?！盵15](P94)對此，盧梭表達了不同的意見，強調(diào)人民“必須有固定的、按期的、絕對不能取消或延期的集會，從而到了規(guī)定的日期人民便能合法地根據(jù)法律召開會議，而不需要任何其他形式的召集手續(xù)。……至于合法集會次數(shù)的多少，則取決于多方面的考慮，……一般地說，政府愈是有力量，則主權(quán)者就愈應(yīng)該經(jīng)常地表現(xiàn)他自己?！盵16](P115-116)在他看來，立法權(quán)是國家的心臟，只有時刻保持活動，才能維系國家的存續(xù)，即“國會的頻繁召開和國會議員的不斷更新，維護了共和國的存在?！盵17](P34)當然，考慮到國會經(jīng)常開會，它的會期也不必過長，即“國會既然經(jīng)常召開，每一次國會的會期就用不著太長；如果是審議一般的國事，我覺得六個月就夠了?！盵17](P42)也就是說，議會經(jīng)常開會的目的就是監(jiān)督政府，避免立法權(quán)被行政權(quán)壓制或篡奪。從這個意義上講，盧梭已經(jīng)“觸摸到了代議會期的基本原理”。[18]

此后，伴隨著議會地位的上升及其職權(quán)的擴展，議會的工作已經(jīng)不再限于制定法律，它還擔負著代表民意、監(jiān)督政府等職責，即“代議制議會的適當職能……是監(jiān)督和控制政府：把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解，譴責那些該受責備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權(quán)，或者履行責任的方式同國民的明顯輿論相沖突，那將他們撤職，并明白地或事實上任命其后繼人”。[19](P80)而要履行好監(jiān)督和控制政府的職能，必然要求議會經(jīng)常存在，它存在的方式或者說標志就是開會。正如薩孟武所說：“議會的職權(quán)如果限于立法，則不必全年開會，因為立法不是全年都有的。但是自內(nèi)閣制發(fā)達之后，議會的職權(quán)已由立法而移于監(jiān)督政府，政府要不斷的活動，所以議會也要不斷的監(jiān)督；議會要不斷的監(jiān)督，當然需要不斷的開會?！盵20](P165)*美濃部達吉也指出：“議會不僅是立法的機關(guān)，而且有批判及監(jiān)督政府設(shè)施的任務(wù)，在近年以來，后者的方面，差不多成了主要的職務(wù)。因為政府的設(shè)施是繼續(xù)的，議會也就一定要不絕的開會；所以各國的議會，在一年當中，除了夏期的停會和各期的停會以外，都是常常開會的很多?！眳⒁娒罎獠窟_吉：《議會制度論》，第345頁，中國政法大學(xué)出版社,2005年。源于此，很多國家都在憲法中對會期進行了規(guī)定。據(jù)悉，“當代182個國家的憲法中，有68個國家的憲法明確拋棄了代議會期傳統(tǒng)理論，規(guī)定了長代議會期。其中甚至還有7個國家的憲法規(guī)定代議會期永續(xù)?！盵18]還有的國家規(guī)定議會會期不能少于多少天，如比利時憲法第七十條就規(guī)定“兩院在每年十一月第二個星期二自行集會；……兩院每年至少要開會四十天”。[21](P350)總體而言，許多國家都確立了較長的會期制度甚至全年會期制度，以此保證它能充分行使各項職權(quán)。

全國人大及其常委會作為我國的立法機關(guān)，其會次和會期制度具有鮮明的特點，即全國人民代表大會實行少會次、短會期制度，即每年至少舉行一次，每次會議時間一般為10天左右；全國人大常委會則實行多會次、長會期制度，即一年至少舉行6次，每次會議時間一般為5天至7天。我國省級人大及其常委會也基本上仿照全國人大及其常委會的做法，即每年至少舉行一次人代會會議，每次會議時間一般6天左右；每年至少舉行6次常委會會議，每次會議時間一般為2天至3天。我國人大常委會之所以采取多會次、長會期的做法，根本目的就在于解決因人大代表規(guī)模大而不能長期開會的困境，這也是設(shè)立常委會制度的初衷所在。正如胡喬木在解釋1982年憲法修改草案討論稿時指出：“人民代表大會人數(shù)多，開會時間短，不可能有充分的時間來考慮立法以及其他許多問題的困難”，[22](P533)而“人大常委會可以比較經(jīng)常的開會。這樣，它就起了一個國會的作用，跟一個經(jīng)常工作的國會差不多的作用”。[22](P536)顯然，“經(jīng)常的開會”意味著會次要增多和會期要延長，這樣才能起到國會的作用。然而，從具體的實踐來看，各級人大常委會的會期還是比較短，這與其在現(xiàn)實政治生活中的法律地位是不匹配的，不利于地方國家權(quán)力機關(guān)作用的發(fā)揮。因此，不管是理論研究者還是實際工作部門的同志，都主張適時增加人大常委會會議舉行的次數(shù)、延長人大常委會會議的時間，以便人大常委會組成人員能夠充分討論和審議相關(guān)報告，提升人大常委會會議的質(zhì)量和實效性。除此之外，筆者認為，加強地方人大常委會會次和會期制度建設(shè)，提高常委會會議工作的規(guī)范化、制度化和程序化水平，還要做好以下三個方面的工作：

首先，正確認識和把握會次和會期制度的民主價值，處理好會次和會期與會議審議質(zhì)量的關(guān)系。民主包括程序民主和實質(zhì)民主，前者體現(xiàn)了民主的工具理性訴求，后者體現(xiàn)的是民主的價值理性訴求，兩者是有機統(tǒng)一的整體。會次和會期是程序民主的內(nèi)容，它能否實現(xiàn)，直接影響到會議審議(即實質(zhì)民主)的質(zhì)量。因為人大常委會開會審議議題的過程，實際上就是一個反映和表達民意的過程，這就要求安排充分的討論時間，保證通過的決定、作出的決議能夠體現(xiàn)多數(shù)人的意愿。誠如彭真同志在北京市第一屆人民代表大會第一次會議上所說：“這次會議開了一個星期，開得很好。也許有的同志感覺開得稍微長了一點。我看不長?！裰魇且獣r間的?！瓡r間短了，就不能充分發(fā)揚民主。民主不是形式的，是實質(zhì)的問題?！?，多開兩天是必要的?！盵23](P289)從上文可知，一些省級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)在制度設(shè)立之初就意識到了會次和會期的重要性，但卻沒有很好落實到人大實踐工作中。究其原因，主要有兩方面的因素：一是人大常委會作為一個新生事物，很多人大工作人員對于人大常委會的性質(zhì)、職權(quán)和任務(wù)等內(nèi)容都不甚了解，在開展工作時缺乏可借鑒和學(xué)習(xí)的做法經(jīng)驗，即“市人大常委會如何開展工作，是一個新的問題，我們還沒有經(jīng)驗”。[9](P8)二是改革開放之初，整個社會包括人大工作人員的法律觀念和程序意識比較淡薄，并沒有認識到超過“每兩個月”召開常委會會議是一種違反法律的行為，因而才會有多達8個省級人大常委會未按規(guī)定依法召開常委會會議。如果說在人大常委會制度設(shè)立之初，減少會次和壓縮會期的做法還可以理解，因為那時的議題相對較少。但是，近年來，減少會次和壓縮會期的現(xiàn)象在各地開始出現(xiàn)且呈增加趨勢，一些媒體還以新聞?wù)鎴蟮赖男问竭M行廣泛的宣稱和推廣，認為壓縮會期不僅不會影響會議質(zhì)量，而且還能在經(jīng)濟上節(jié)省會務(wù)開支和在政治上體現(xiàn)崇尚簡樸的會風(fēng)。顯然，這樣一種認識是比較膚淺的，忽視了該制度所蘊含的程序價值。因此，加強會議制度建設(shè)，首先要解決思想認識問題，就是要高度重視會次和會期制度的民主價值，逐步實現(xiàn)按期開會、增加會次、延長會期的目標。

其次，進一步健全會次和會期的法律制度建設(shè)，推進會議工作的法治化。目前，《地方組織法》關(guān)于地方人大常委會會次和會期制度的規(guī)定之所以比較簡單，是因為“地方組織法是實體法，……只能主要規(guī)定其機構(gòu)和職權(quán)等實體內(nèi)容。會期制度是程序性的制度，地方組織法只能規(guī)定一些基本原則，不可能詳細規(guī)定。”[4]這就意味著：會次和會期制度只能依靠各地出臺的人大常委會議事規(guī)則進行規(guī)范。不過，查閱一些省級人大常委出臺的議事規(guī)則可知，它們關(guān)于會次和會期制度的規(guī)定同《地方組織法》的有關(guān)內(nèi)容大同小異，僅細化了兩個方面的內(nèi)容。一是在重申常委會會議須每兩個月至少舉行一次的同時，還規(guī)定“如有特殊需要，可以臨時召集”，[24]這為增加常委會會議的次數(shù)提供了法律依據(jù)；二是規(guī)定主任會議決定常委會會議的日期，并提前把開會的日期告知常委會組成人員。也就是說，即使是專門用于規(guī)范地方人大常委會會議的議事規(guī)則，也沒有較為詳細的規(guī)定。因此，亟須修改和完善相關(guān)的法規(guī)，讓地方人大機關(guān)工作人員開展常委會會務(wù)工作時有章可循、有據(jù)可依。具體而言，一是對常委會例會的時間進行規(guī)定。為避免與全國人大常委會會議召開的時間發(fā)生沖突，建議在議事規(guī)則中明確規(guī)定常委會會議在單月的下旬召開，從而固定常委會會議的日期，便于常委會組成人員提前安排工作，保證會議的出席率。對此，《湖南省人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》第六條明確規(guī)定：“常務(wù)委員會會議一般在每個單月的下旬召開?！盵25]二是對每次會議的持續(xù)時間在下限方面進行規(guī)定，即全年舉行會議的時間至少不應(yīng)低于多少天，避免會議時間無故被壓縮，即“為了提高立法質(zhì)量，確保立法機關(guān)的政治地位不被削弱，會期的天數(shù)不可太少。在立法上，可規(guī)定最低(少)天數(shù)，即‘至少’在若干天以上”。[1](P358)三是對常委會會議延期舉行作出規(guī)定，包括延期舉行的原因、延期舉行的程序等等。

最后，逐步推進常委會組成人員的專職化，提升地方人大常委會的履職效能。人大常委會組成人員是人大常委會的主體，他們的履職意識和能力決定了人大常委會的履職質(zhì)量。然而，自人大常委會設(shè)立以來，常委會組成人員的結(jié)構(gòu)就普遍存在“兼職的多、專職的少”的現(xiàn)象，難以全身心地投入到人大常委會履職工作，常常缺席人大常委會組織的調(diào)研、視察等活動，制約了人大常委會的履職質(zhì)量。為此，黨的十三大報告特別提出：“要加強全國人大特別是它的常委會的組織建設(shè)，在逐步實現(xiàn)委員比較年輕化的同時，逐步實現(xiàn)委員的專職化?！盵26](P44)不過，直到20世紀90年代以后，有的地方人大常委會才開展了一些試點工作。其中，上海市第十一屆人大常委會于1998年首次選舉原華東政法學(xué)院孫潮教授為專職委員，2000年增加到2名，2003年新一屆人大常委會中已經(jīng)有5名專職委員；2002年，北京市海淀區(qū)第十二屆五次人代會補選了2名人大常委會組成人員作為專職委員，2004年換屆后，海淀區(qū)第十三屆人大常委會設(shè)了5名專職委員，占常委會組成人員總數(shù)的17%。[27]與此同時，全國人大常委會也于2003年開展了委員專職化的實踐工作，首次選舉了19名專職委員，包括9位學(xué)界的知識精英和10位實際工作部門的領(lǐng)導(dǎo)同志，為提高全國人大常委會的履職質(zhì)量發(fā)揮了重要的作用。但是，不管是全國層面還是地方層面，人大常委會組成人員專職化的工作仍然沒有太大的進展。所以，黨的十八報告再次強調(diào)：“健全國家權(quán)力機關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強依法履職能力?！盵28](P26)這表明，常委會組成人員專職化仍然是地方國家權(quán)力機關(guān)未來改革和發(fā)展的方向?？偠灾?，加強地方人大常委會會議制度建設(shè)，不能僅僅局限于會次和會期制度自身，還需要健全和完善其他配套的制度，這樣才能充分發(fā)揮地方國家權(quán)力機關(guān)的制度優(yōu)勢。

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AStudyontheStandingCommitteeSessionSystemoftheProvincial-LevelPeople’sCongressinChina

HuangXiaofang

(Department of Political Science, CPC Beijing Municipal Party School, Beijing 100044)

Standing Committee of the National People’s Congress; conference frequency; conference duration; conference system

The system of conference frequency and duration is an important part of the NPC Standing Committee system, which involves the number of confereces, the date of conferences, the duration of conferences and the interval of conferences. As a procedural system, whether conference frequency and duration system is perfect or not is directly related to the quality and effectiveness of the conference of the Standing Committee of the Local People’s Congress, thus affecting the normal exercise of the statutory functions and powers of the local organs of state power. Therefore, we should correctly understand and grasp the frequency and duration of system of democratic values, strengthen the legal system construction, gradually advance the full-time member system of the NPC Standing Committee, constantly improve the ability of the rule of law of the people’s Congress work, and ensure that the local organs of state power fully perform their duties.

* 本文系國家社科基金青年項目“西方政治代表理論研究及其啟示”(項目號：13CZZ011)、“北京高校中國特色社會主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心(北京工業(yè)大學(xué))”的階段性成果。

黃小鈁，北京市委黨校政治學(xué)教研部副教授，政治學(xué)博士(北京 100044)。

[責任編輯李文苓]