京津冀住房保障體系協(xié)同構(gòu)建研究

王麗艷+楊楠+張新洲+王振坡

摘要：從區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建銜接城市群內(nèi)各城市的住房保障體系對于適應(yīng)人口跨區(qū)域流動、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與區(qū)域協(xié)同發(fā)展具有重要意義。從經(jīng)濟(jì)、社會、空間三個維度探討京津冀三地住房保障體系，從三個著力點即區(qū)域住房保障體系目標(biāo)、可支付住房供應(yīng)體系、政策協(xié)同組合構(gòu)建住房保障體系總體框架；以可支付性銜接三地住房保障、包容性實現(xiàn)居民住房權(quán)利、可持續(xù)性推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展，以土地供應(yīng)政策、住房保障融資政策、住房保障立法組成政策協(xié)同組合為區(qū)域一體化發(fā)展下城市住房保障體系護(hù)航。最后，從達(dá)成集體行動共識、創(chuàng)建集體行動平臺、落實制度性集體行動、實現(xiàn)區(qū)域性伙伴關(guān)系四個層面建立區(qū)域一體化發(fā)展下城市住房保障體系協(xié)同實現(xiàn)機制。

關(guān)鍵詞：區(qū)域一體化發(fā)展，住房保障體系，協(xié)同構(gòu)建，京津冀

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2017）09-0052-59

1 引言

以城市群為主體形態(tài)的區(qū)域一體化發(fā)展將是我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要模式，也是未來參與全球競爭的主體單元。隨著非首都功能疏解、產(chǎn)業(yè)和人口疏散，從市場驅(qū)動到產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、要素流動，更需要制度聯(lián)動，特別是住房保障制度聯(lián)動，推動區(qū)域一體化發(fā)展。然而，京津冀地區(qū)人口持續(xù)流入，加之原本住房供應(yīng)彈性不足及住房投資屬性高，房價持續(xù)上漲高居不下，給城市中低收入群體及新市民帶來沉重的負(fù)擔(dān)。到目前為止，我國已形成市場化住房和保障性住房兩大供給體系，京津冀三地也確定了各自住房保障體系的基本內(nèi)容，但三地間體系相互分割，各自為政，未形成區(qū)域?qū)用娴淖》勘Ｕ蠀f(xié)同效應(yīng)，阻礙了區(qū)域間勞動力要素自由流動與優(yōu)化配置、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

因此，重新思考城市住房保障體系的未來走向，從京津冀住房保障體系現(xiàn)存問題入手，在保障居民住房權(quán)利、銜接三地保障體系、推動區(qū)域一體化發(fā)展的原則指導(dǎo)下，以系統(tǒng)性、整體性思維突破制度性障礙，從區(qū)域?qū)用婧侠順?gòu)建住房保障協(xié)同發(fā)展框架與機制，促進(jìn)跨行政區(qū)資源整合和功能協(xié)作，構(gòu)建具有共生關(guān)系的城市群落。

2 區(qū)域一體化發(fā)展下城市住房保障體系協(xié)同構(gòu)建的迫切性

2.1 經(jīng)濟(jì)維度：住房經(jīng)濟(jì)功能

2.1.1 城市居民住房可支付能力面臨新考驗

住房保障標(biāo)準(zhǔn)界定需考量各階層居民家庭住房可支付能力，而家庭收入和房價則是影響住房可支付能力的重要因素。2016年，我國一二線城市住房價格再次經(jīng)歷了暴漲，“兩極分化”更加明顯。并且，京津冀區(qū)域尤其是北京、天津人口持續(xù)流入，加之住房供給彈性不足且住房資本屬性強，原有戶籍中低收入群體、青年群體等“夾心層”的住房支付能力急劇惡化，住房保障的覆蓋范圍需繼續(xù)擴(kuò)大。如何使城市居民能夠“住有所居”？問題的核心聚焦于住房“可支付性”上。因此，需重新考量各階層家庭的住房可支付能力，構(gòu)建新的住房保障體系，其中包括租、售在內(nèi)的可支付住房多元供應(yīng)體系，保障范圍覆蓋“夾心層”，實現(xiàn)從保障到市場兩個體系的無縫銜接。

2.1.2 保障性住房融資渠道需要拓寬

在現(xiàn)有政策框架下，保障性住房融資的主要方式有土地出讓金提取的建設(shè)資金、高成本的信托融資、銀行貸款以及各地融資平臺等。為有效實現(xiàn)居民“住有所居”，中央及地方政府都加大了財政支持力度。以天津市為例，2015年住房保障支出46.82億元，較2014年增長2倍；2016年住房保障支出66.75億元，增長31.9%（數(shù)據(jù)來源：2016年天津市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。）。一方面，在保障房的籌措方式上，新建能更好地完成數(shù)量指標(biāo)，成為地方政府首選。保障性住房建設(shè)有資金需求量大、回收期長等特點，使得簡單化的供給方補貼對其他公共支出容易產(chǎn)生擠出效應(yīng)，且可能轉(zhuǎn)嫁到納稅人身上。雖然已基本形成以財政資金為基礎(chǔ)的多渠道供給體系，其中包括抵押貸款證券化等工具，但依然有社會資本不愿進(jìn)入、建設(shè)資金供應(yīng)不穩(wěn)定等現(xiàn)象。另一方面，各地土地出讓收益的逐漸減少直接影響到住房保障資金的投入力度。從財政收益最大化出發(fā)，郊區(qū)土地成本低、開發(fā)強度小引致保障房過度聚集。再者，租賃型保障住房與貨幣補貼將是未來住房保障的主攻方向，需要與之相匹配的財政支持方式與融資渠道。

2.2 社會維度：居民住房權(quán)利與發(fā)展

2.2.1 城市居民對住房空間正義的訴求

住房的不可移動性使其社會屬性具有空間唯一性，同時嵌套了生活方式以及諸多福利，呈現(xiàn)“區(qū)域社會性”特質(zhì)。在過去十幾年發(fā)展模式的積淀下，住房逐漸成為居民獲得城市各種機會的“門票”，歸根結(jié)底爭奪的是生存選擇權(quán)：時間+空間自由。并且，區(qū)位空間價值的差異性，使得“購買住房的各階層”形成空間正義非平衡性的結(jié)果。這一輪房價熱潮背后的推手，已不僅僅是土地、貨幣或政策，而是城市中具有優(yōu)勢區(qū)位的住房本身具備的資本增長性和價格剛性，“買漲不買跌”的心態(tài)充斥著整個樓市。因此，急需通過完善住房保障體系，并使之標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，保障居民住房權(quán)利。

2.2.2 公平與效率下居民住房權(quán)利保障缺位

住房保障是對住房市場經(jīng)濟(jì)運行及資源配置的糾偏，公平與效率應(yīng)作為考量基準(zhǔn)。當(dāng)前住房保障體系存在的問題大致包括幾點：（1）覆蓋對象不全，包括處于租賃型保障房、經(jīng)適房及普通商品房之間的“夾心層”和農(nóng)村的低收入群體，以及京津冀地區(qū)尤其北京、天津的農(nóng)民工、青年群體等。部分城市已有的覆蓋外來人口的保障產(chǎn)品（例如北京公租房、天津的藍(lán)白領(lǐng)公寓）僅是針對特殊群體，準(zhǔn)入條件過高。（2）由于難以有效識別公共服務(wù)的付費人，為避免保障房福利化，保障人群呈現(xiàn)“戶籍型”偏向。如經(jīng)適房、廉租房等，均覆蓋擁有城市戶籍的住房困難家庭，針對外來人口的產(chǎn)品較少。并且已有的集資建房、合作建房及限價房等產(chǎn)品覆蓋群體相對固定，門檻相對較高。（3）保障利益的“懸崖效應(yīng)”。享受住房保障福利差異較大，尤其對于北京、天津的產(chǎn)權(quán)式保障住房，價格“雙軌制”存在明顯的套利空間，容易發(fā)生房產(chǎn)交易的違規(guī)行為，導(dǎo)致福利泄露于體制外。（4）管理機制尚未完善。一方面，目前產(chǎn)權(quán)式保障房的管理處于靜態(tài)化，未形成有效的循環(huán)體系；另一方面，家庭收入和財產(chǎn)登記制度尚未完全建立，通過審核收入等指標(biāo)劃定受保對象很難取得應(yīng)有效果。（5）從區(qū)位來看，保障房選址多位于郊區(qū)，使得包容效果欠佳。例如，現(xiàn)有北京保障房絕大部分位于五環(huán)外，天津保障房則大都在外環(huán)線以外。endprint

2.3 空間維度：區(qū)域一體化發(fā)展

2.3.1 跨域住房保障助推區(qū)域一體化發(fā)展

在城市群區(qū)域系統(tǒng)演進(jìn)中，需要通過建立協(xié)同機制，使發(fā)展要素和資源在彼此之間自由流動和優(yōu)化配置。人口作為重要的生產(chǎn)要素，在市場的作用下跨行政區(qū)流動能夠有效促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。人口流向受到就業(yè)、收入、社會保障、生活成本等多重因素的綜合影響，其中就業(yè)和收入水平的影響最為直接。在人口結(jié)構(gòu)老齡化的發(fā)展趨勢下，住房作為高價值、高負(fù)擔(dān)剛性消費品、具有社會階層符號等特征對低收入勞動力的擠出效應(yīng)會間接影響區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與聚集，特別是以制造業(yè)為主的城市。因此，跨域住房保障通過降低勞動力居住成本，增加有效工資，吸引勞動力在城市群內(nèi)聚集以及推動其在區(qū)域內(nèi)自由流動，并引導(dǎo)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)適應(yīng)區(qū)域發(fā)展。

2.3.2 城市群內(nèi)各城市住房保障未產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)

京津冀城市間的勞動力跨域流動逐步加深，尤其隨著雄安新區(qū)設(shè)立，但當(dāng)前三地住房保障體系相互分割，難以產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。首先，從空間角度看當(dāng)前三地住房保障領(lǐng)域無相應(yīng)協(xié)調(diào)機構(gòu)，政策不統(tǒng)一、不銜接；保障體系中涉及到的責(zé)任主體眾多，工作重疊交叉，導(dǎo)致保障房政策面臨下達(dá)難、執(zhí)行難和問責(zé)難的困境。目前，北京住房保障相關(guān)機構(gòu)形成了以市政府為領(lǐng)導(dǎo)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、保障性住房投資中心、規(guī)劃和國土資源管理委員會、民政局為一級組織機構(gòu)，各區(qū)縣國土資源分局、各區(qū)縣街道辦事處為二級機構(gòu)的組織構(gòu)架；相較而言，天津市相關(guān)機構(gòu)存在差異的為城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、國土資源和房屋管理局（其中下設(shè)住房保障處及住房保障管理辦公室、公共租賃住房管理中心、社會保障住房管理服務(wù)中心、保障住房建設(shè)投資有限公司等局屬單位）。

其次，三地基本構(gòu)建了分層次的住房保障體系，但涵蓋的保障性住房種類、準(zhǔn)入門檻等差別使得三地難以銜接。例如，北京有區(qū)別于津冀的自住型商品房，僅覆蓋戶籍家庭；天津的限價商品房面向群體為市內(nèi)六區(qū)、環(huán)城四區(qū)及濱海新區(qū)范圍內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶籍低收入家庭。目前三地部分保障性住房將外來人口納入保障范圍，但供給少、準(zhǔn)入門檻等導(dǎo)致效果并不理想。當(dāng)然，地方政府也投入建設(shè)了專門覆蓋特定人群的保障房，例如天津的藍(lán)白領(lǐng)公寓。

3 城市住房保障體系總體框架協(xié)同構(gòu)建

為推動區(qū)域一體化發(fā)展，必須從制度聯(lián)動出發(fā)，構(gòu)建包括權(quán)威的制度保障、平等互補的公私伙伴關(guān)系、良好的縱向和橫向政府間關(guān)系的多中心合作網(wǎng)絡(luò)，形成保障覆蓋范圍擴(kuò)大、住房供給機制協(xié)同、管理機制動態(tài)化的可支付住房協(xié)同供應(yīng)體系，以及土地、金融、立法等在內(nèi)的整體性政策配套體系。

3.1 住房保障體系協(xié)同構(gòu)建的基本原則

3.1.1 可支付性銜接三地住房保障

當(dāng)前傳統(tǒng)住房供給的“二分體系”已不能很好解決社會成員“住有所居”之需，因此，需重新定義“住房保障體系”，構(gòu)建可應(yīng)對新形勢下挑戰(zhàn)及發(fā)展需要的保障性住房供應(yīng)轉(zhuǎn)型框架——“可支付性”框架。涵蓋范圍擴(kuò)大，將中低收入群體、夾心階層（如新就業(yè)青年群體等）及城市新市民等納入覆蓋范圍，并且符合受保群體的需求。另一方面，區(qū)域性住房保障體系需實現(xiàn)空間層面的協(xié)同，應(yīng)對區(qū)域一體化發(fā)展下人口跨區(qū)流動帶來的住房保障問題。

3.1.2 包容性住房保障實現(xiàn)居民住房權(quán)利

從公平與效率角度構(gòu)建全新的系統(tǒng)型住房保障體系，體現(xiàn)包容性。一方面要講究公平，即滿足城市住房困難群體的基本居住需求，即“有房住”；同時，住房保障還應(yīng)給所有受保群體提供上升通道，尤其是對于剛工作的青年群體，減小與擁有住房群體的財富差距，從根本上體現(xiàn)保障體系的“包容性”。另一方面要講究效率，穩(wěn)定住房供給，促進(jìn)保障住房和其他公共服務(wù)與就業(yè)（五險一金）掛鉤，實現(xiàn)資源有效配置。

3.1.3 可持續(xù)住房保障推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展

住房保障體系的可持續(xù)性體現(xiàn)在兩個層面。一方面，對住房保障體系自身來說，應(yīng)具備有序運行的建設(shè)和管理機制，避免政策變遷過于頻繁，并且需與市場化商品住房體系在動態(tài)中協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，區(qū)域一體化發(fā)展下的城市住房保障體系不僅需結(jié)合城市整體發(fā)展還要納入?yún)^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，在人口、土地、資金、行政資源的配置上需綜合協(xié)調(diào)，選址需考慮與交通有效銜接，避免昂貴、長距離通勤費用給保障群體造成負(fù)擔(dān)。通過系統(tǒng)整合并升級住房保障體系，使其成為推動區(qū)域一體化發(fā)展的“基礎(chǔ)性制度”之一。

3.2 可支付住房協(xié)同供應(yīng)體系

住房保障供應(yīng)以“可支付性”為指導(dǎo)，轉(zhuǎn)向租賃補貼為主，共有產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)式住房為補充，構(gòu)建多層次、多渠道區(qū)域住房保障體系（見圖1）。

3.2.1 保障覆蓋范圍擴(kuò)大

住房保障范圍應(yīng)涵蓋所有中等偏低以下及部分中等收入的住房困難群體，同時，擴(kuò)大至非戶籍群體，包括“城市夾心層（如新就業(yè)青年群體等）”與非本地戶籍人群（農(nóng)民工、城漂族）等，建立與就業(yè)掛鉤機制，實現(xiàn)公平與效率。此外，考慮失業(yè)者、老年人等社會弱勢群體，輔以救濟(jì)性住房滿足其居住需求。并且隨著經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，創(chuàng)新型人才對于城市及區(qū)域發(fā)展具有重要作用，故將符合條件的人才納入住房保障體系。

3.2.2 住房供給體系協(xié)同

協(xié)同構(gòu)建區(qū)域住房供應(yīng)體系：（1）保障性住房可分為兩類，一類是租賃型保障性住房，即公共租賃住房；另一類是產(chǎn)權(quán)型保障性住房，包括共有產(chǎn)權(quán)住房與拆遷安置房。且三種產(chǎn)品間設(shè)有“轉(zhuǎn)化通道”，可根據(jù)受保群體的總需求量及微觀層面的家庭住房偏好適時轉(zhuǎn)化。例如，租賃型保障房以“先租后售”方式向產(chǎn)權(quán)型住房轉(zhuǎn)化。同時，公有產(chǎn)權(quán)住房需將房價的可支付性與資產(chǎn)的有限升值結(jié)合起來，構(gòu)建全封閉的運作模式，防止整體福利損失。（2）住房保障的方式可分為貨幣補貼和實物保障。補貼政策以需求方補貼為主（包括公租房租賃補貼和經(jīng)濟(jì)租賃補貼），補貼標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)實際收入水平等綜合考量，輔以供給方補貼，構(gòu)建差異化、分層次體系。（3）鼓勵供給主體多元化，由原來的政府作為主要供應(yīng)主體擴(kuò)大到公共部門及社會機構(gòu)。緊密結(jié)合住宅市場，綜合考慮已有的保障性住房及市場存量住房，多渠道、多方式籌集房源，在具體操作過程中，可推廣PPP等公私合作模式。（4）住房市場已進(jìn)入存量時代，探索將資本型土地市場和保障型土地市場相分離的混合型空間供給方式和建設(shè)管理模式；各城市需協(xié)同確定保障住房空間布局規(guī)劃，使之符合區(qū)域發(fā)展。endprint

3.2.3 管理機制動態(tài)化

區(qū)域一體化發(fā)展下城市住房保障管理機制主要包括組織體系構(gòu)建、房源統(tǒng)籌平衡與準(zhǔn)入退出等方面。（1）組織體系構(gòu)建。首先，從區(qū)域?qū)用娼⒙毮芙y(tǒng)一整合的住房主管部門，負(fù)責(zé)政策制定，實現(xiàn)保障性住房的分配、運營、維修等統(tǒng)一管理，嚴(yán)格對入住者的“進(jìn)與退”進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管。其次，建立各級政府權(quán)責(zé)分明、多部門協(xié)同合作的組織框架。一方面從政府體制上著手，推進(jìn)跨部門機構(gòu)整合；另一方面從運行機制上著手，調(diào)整內(nèi)部運行規(guī)則，解決責(zé)任不明確、職責(zé)交叉、部門間配合協(xié)作不暢通等問題。在此過程中，還應(yīng)強調(diào)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、利益相關(guān)者和基礎(chǔ)設(shè)施提供者在住房政策制定與實施中的早期參與。（2）從區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌房源。通過轉(zhuǎn)化機制平衡各類保障性住房資源；搭建交換服務(wù)平臺，規(guī)范保障性住房租賃、出售管理。（3）準(zhǔn)入退出機制。在區(qū)域統(tǒng)一的框架下，根據(jù)人口流入和流出的規(guī)模，因地制宜地制定準(zhǔn)入退出標(biāo)準(zhǔn)，建立隨收入增加而提高住房支付量的動態(tài)機制及輪候制度。同時加快推進(jìn)社會綜合征信體系建設(shè)，規(guī)范保障房退出機制。

3.3 住房保障政策協(xié)同組合

3.3.1 土地供應(yīng)政策

土地供應(yīng)政策的制定，要充分考慮市場的供應(yīng)機制、競爭機制和價格機制等與保障的互動影響。（1）區(qū)分資本市場和商品市場兩類供給渠道，建立相應(yīng)平衡機制，不斷減少資本型市場的供地比例，逐漸向保障型傾斜。（2）在總體框架上尋求區(qū)域內(nèi)各城市形式統(tǒng)一，共有產(chǎn)權(quán)住房、政府為投資主體的公共租賃房所用土地獲取方式為行政劃撥，動遷安置房為定向掛牌方式出讓，而由社會機構(gòu)投資建設(shè)的共有產(chǎn)權(quán)房、公共租賃房等為協(xié)議出讓方式。（3）保障性住房的土地供應(yīng)時序及空間結(jié)構(gòu)需與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合，建立長期、中期、年度計劃結(jié)合的保障性用地規(guī)劃機制，確定合理的保障性住房供給類別和結(jié)構(gòu)，并充分考慮住房保障對象對醫(yī)療、交通、教育等生活配套的需求。建設(shè)選址應(yīng)體現(xiàn)包容性，防止空間失配造成福利損失?？刹扇』旌祥_發(fā)模式，分區(qū)塊運作，同時控制用地規(guī)模，防止形成如北京回龍觀、天通苑等大規(guī)模經(jīng)濟(jì)適用房住區(qū)。

3.3.2 住房保障融資政策

通過政策性金融、商業(yè)性金融和財政資金的組合，探索多元化融資模式。（1）整合現(xiàn)有的政策性住房金融資源，構(gòu)建區(qū)域?qū)用娴恼咝宰》拷鹑隗w系，并在省市縣各級分別設(shè)立分支機構(gòu)。其主要功能是間接激勵功能為主、直接支持功能為輔，業(yè)務(wù)模式定位為綜合性住房金融運營平臺。（2）各地政府可根據(jù)各自發(fā)展特點需要設(shè)立專門的住房金融機構(gòu)，在一級和二級市場支持政府與社會資本參與保障性住房建設(shè)提供貸款擔(dān)保，發(fā)行住房抵押債劵等相關(guān)服務(wù)，以及為住房困難群體提供貸款、按揭擔(dān)保等。（3）中央財政對于住房保障的資金投入應(yīng)根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，比如綜合考量地區(qū)住房保障工作，建立相應(yīng)的稅收返還機制，為推進(jìn)保障住房和就業(yè)掛鉤提供源動力。（4）通過相關(guān)機構(gòu)部門發(fā)行地方債券等方式吸引社會資本參與投資建設(shè)。

3.3.3 住房保障立法

區(qū)域性住房保障體系需要統(tǒng)一、完善的法律制度作為保障，為政府職能部門出臺具體政策提供法律依據(jù)和指導(dǎo)。（1）確定住房保障從注重供應(yīng)數(shù)量和保障范圍目標(biāo)單一向住房可支付性、包容性、可持續(xù)性等具有綜合目標(biāo)的區(qū)域性住房保障體系轉(zhuǎn)型。（2）在立法環(huán)節(jié)確定區(qū)域住房主管部門及各地政府的共同責(zé)任，對其在住房保障的職責(zé)和權(quán)限做出規(guī)定，確認(rèn)其宏觀調(diào)控職能，注重發(fā)揮市場機制和非公共部門的作用。（3）在完善現(xiàn)有保障性住房法律制度的基礎(chǔ)上，從區(qū)域?qū)用嫱七M(jìn)住房保障覆蓋群體、準(zhǔn)入條件、管理機制、保障房建設(shè)融資及管理等制度化，保證公平性與高效率。同時實現(xiàn)上學(xué)、就醫(yī)、社保、養(yǎng)老等公共服務(wù)與保障性住房的有機結(jié)合。（4）建立考核問責(zé)制度、公眾全過程監(jiān)督機制，使相關(guān)建設(shè)及管理過程更加透明化，并且及時公開規(guī)劃、建設(shè)、分配結(jié)果等信息。

4 城市住房保障協(xié)同實現(xiàn)機制建立

從集體觀念態(tài)度、組織架構(gòu)、制度設(shè)計和操作策略等層面環(huán)環(huán)相扣，以長效機制保證住房保障體系協(xié)同構(gòu)建，推動區(qū)域一體化發(fā)展（見圖2）。

4.1 初始條件：達(dá)成集體行動共識

區(qū)域一體化發(fā)展下城市住房保障體系構(gòu)建基礎(chǔ)在于達(dá)成集體行動共識。首先，中央政府應(yīng)積極引導(dǎo)各行政主體在關(guān)于區(qū)域住房保障的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展路徑等問題上形成統(tǒng)一認(rèn)識，強化政府間聯(lián)系與交流，以及政府、企業(yè)和社會部門之間民主協(xié)作。其次，充分抓住城市群在地理空間上的連續(xù)性、資金和人口的集中性、社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性以及地緣和文化特征的相近性等條件，從區(qū)域?qū)用媲逦⑼晟谱》勘Ｕ象w系整體設(shè)計的實施策略。最后，以“自下而上”為處理思路，理順中央和地方政府的財政關(guān)系，明確劃分財權(quán)和事權(quán)，以及三地政府在住房保障工作中的職責(zé)。

4.2 組織架構(gòu)：創(chuàng)建集體行動平臺

構(gòu)建跨行政區(qū)的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)及整體運行機制。首先，建立跨區(qū)域住房保障協(xié)調(diào)機構(gòu)，通過區(qū)域協(xié)商論壇、協(xié)調(diào)聯(lián)席會議等方式為區(qū)域合作提供統(tǒng)籌集體行動的權(quán)威平臺；確保該機構(gòu)擁有高于區(qū)域行政主體的絕對權(quán)力，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)住房保障相關(guān)職能部門完成規(guī)劃、政策制度等頂層設(shè)計，參與協(xié)調(diào)解決項目實施中的重大困難和問題。其次，區(qū)域住房保障的集體行動需分解為各地政府行動來具體實施，通過權(quán)利邊界劃定或權(quán)利讓渡等機制協(xié)調(diào)利益共享框架下整體與局部的利益關(guān)系。注重構(gòu)建并發(fā)揮區(qū)域內(nèi)利益共享機制，在此基礎(chǔ)上推動集體共同行動。

4.3 制度設(shè)計：落實制度性集體行動

住房保障體系構(gòu)建應(yīng)注重區(qū)域合作的制度保障，以強制力和約束力的形式，將保障房從生產(chǎn)到分配都在法治與監(jiān)督框架之下，突出整體性、協(xié)同性和聯(lián)動性。首先，立足整體性，界定跨區(qū)域住房保障聯(lián)動過程中各主體間的權(quán)責(zé)劃分、法律責(zé)任等，使建立的利益分享與調(diào)節(jié)機制，減緩特大城市對于其他城市的“虹吸效應(yīng)”。其次，立足協(xié)同性，從區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建發(fā)展共同體，實現(xiàn)從各自分割的城市公共政策到區(qū)域公共政策的轉(zhuǎn)變，完善地方政府的利益表達(dá)機制。最后，立足聯(lián)動性，加強和完善合作過程中涉及地方政府之間、政府與企業(yè)、社會組織之間的利益分享、利益補償和沖突調(diào)解的制度化建設(shè)，實現(xiàn)對區(qū)域集體行動指揮和協(xié)調(diào)的權(quán)威性。endprint

4.4 實施策略：實現(xiàn)區(qū)域性伙伴關(guān)系

在區(qū)域住房保障過程中，需要建立一系列規(guī)劃、信息、協(xié)商等合作政策體系，并采取多種政策工具支撐運行流程，實現(xiàn)區(qū)域性伙伴關(guān)系。首先，區(qū)域性住房保障應(yīng)尋找各地定位與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的契合點，處理好區(qū)域住房保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源利用、社會服務(wù)等方面的關(guān)系，協(xié)調(diào)好住房保障對象、數(shù)量、方式等內(nèi)容。其次，按照人口和行政區(qū)面積建立的區(qū)域利益補償機制，以橫向轉(zhuǎn)移支付的方式減小地方政府間用于住房保障的財政差異。再者，在已有的集體行動平臺基礎(chǔ)上，構(gòu)建多維協(xié)商機制。包括縱向協(xié)商，從下至上由地方、區(qū)域到中央；橫向協(xié)商國土局、民政局、財政局等住房保障相關(guān)部門；內(nèi)部市場機制依靠市場力量協(xié)調(diào)。

參考文獻(xiàn)：

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5.賈康等著.中國住房制度與房地產(chǎn)稅改革.企業(yè)管理出版社.2017

Study on Coordinated Construction of Urban

Affordable Housing System

——a case of the Beijing-Tianjin-Hebei region

Wang Liyan，Yang Nan，Zhang Xinzhou，Wang Zhenpo

Abstract：It is of great significance to construct affordable housing system linking the cities from the regional level，in order to adapt to the inter regional flow of the population，promote regional economic integration and regional coordinated development.This paper discusses the current affordable housing system of the Beijing-Tianjin-Hebei region from three dimensions of economic， social，spatial，and construct affordable housing system frame，focusing on the objectives of regional affordable housing system，affordable housing supply system，affordable housing policy.The affordable housing system is built through affordability linking the affordable housing，inclusive system to protect the housing rights of residents，sustainable housing guarantee to promote regional coordinated development；The land supply policy，the housing guarantee financing policy and affordable housing legislation guarantee the coordinated policy combination.At last，the paper establishes coordinated development mechanism of affordable housing system from the four levels of reaching collective action consensus，creating collective action platform，implementing institutional collective action and realizing regional partnership.

Keywords：Regional integration development，Affordable housing system，Coordinated construction，Beijing-Tianjin-Hebei regionendprint