征地留用地政策的實(shí)踐與思考

林勝+陳娟

摘要：在征地中，為最大程度保障被征地農(nóng)民利益，福清市積極探索實(shí)行留用地政策，但由于制度上的不成熟，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問題，由此引發(fā)了新的矛盾。為更好地推動(dòng)征地工作開展，對(duì)現(xiàn)行留用地政策存在問題和原因進(jìn)行剖析，提出完善制度的建議與措施，制定符合本地實(shí)際的留用地政策，為實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民多元保障機(jī)制提供現(xiàn)實(shí)案例。

關(guān)鍵詞：福清市，征地，留用地

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2017）09-0029-36 收稿日期：2017-08-01

作為沿海經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的縣級(jí)市，福清市大力推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)。近年來，該市縣域經(jīng)濟(jì)競爭力始終位居全國百強(qiáng)前列。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012-2016年期間，福清市共完成征收建設(shè)項(xiàng)目用地452宗，征地面積2087hm2，共發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)114635萬元，征地面積位居該省縣（市、區(qū)）級(jí)前列。為積極穩(wěn)妥地開展征地工作，最大程度維護(hù)被征地村和農(nóng)民利益，參照其他地區(qū)做法，福清市推行留用地政策，積極探索和諧征遷之路。

留用地是指國家征收農(nóng)村集體土地后，按實(shí)際征收土地面積的一定比例安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地。留用地政策是一項(xiàng)在征地過程中將經(jīng)濟(jì)利益向被征地村和農(nóng)民傾斜的惠農(nóng)政策，它既能壯大被征地村的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為村集體發(fā)展提供更廣闊的空間，又增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入；既能調(diào)動(dòng)農(nóng)民征地交地的積極性，又能促使建設(shè)項(xiàng)目盡快落地，進(jìn)而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。據(jù)了解，廣東、江蘇、浙江、福建、上海、河北等多個(gè)省市實(shí)行留用地制度，但由于在國家層面至今沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定，各地的留用地政策有所不同。

1 基本情況

1.1 福清市留用地政策演變

1.1.1 出臺(tái)留用地政策

2007年12月19日，福清市出臺(tái)了《福清市征收農(nóng)村集體土地留用地使用管理暫行辦法》，規(guī)定2004年10月21日之后，城區(qū)7個(gè)街道（玉屏、龍山、龍江、音西、宏路、石竹、陽下）征收農(nóng)村集體土地時(shí)，按被征收農(nóng)用地面積10%的比例確定留用地。集體留用地主要用于興建農(nóng)民公寓、農(nóng)村住宅小區(qū)或委托政府公開出讓。通過留用地政策，解決被征地農(nóng)民的基本生活保障、就業(yè)安置、發(fā)展生產(chǎn)和公益事業(yè)。

1.1.2 第一次修訂留用地政策

2012年4月28日，福清市對(duì)留用地使用管理辦法進(jìn)行修訂完善，出臺(tái)了《福清市征收農(nóng)民集體土地留用地使用管理暫行辦法》，把留用地政策適用對(duì)象從城區(qū)7個(gè)街道擴(kuò)大到全市24個(gè)鎮(zhèn)（街），推行留用地貨幣補(bǔ)償政策，提出了留用地五種兌現(xiàn)方式供被征地村和農(nóng)民選擇，并規(guī)范留用地貨幣補(bǔ)償款的使用辦法。通過留用地政策，解決被征地農(nóng)民的基本生活保障、就業(yè)安置、發(fā)展生產(chǎn)和公益事業(yè)，切實(shí)保障被征收人的長遠(yuǎn)生計(jì)。

留用地貨幣補(bǔ)償款按照留用地面積乘以不同區(qū)域留用地貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。福清市留用地貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：7個(gè)街道城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)3000萬元/公頃，城市規(guī)劃區(qū)范圍外1500萬元/公頃；龍?zhí)?、高山、漁溪3個(gè)小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)1200萬元/公頃，建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外750萬元/公頃；除龍?zhí)?、高山、漁溪鎮(zhèn)外的14個(gè)鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)900萬元/公頃，建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外450萬元/公頃。

1.1.3 第二次完善留用地政策

為規(guī)范留用地管理，進(jìn)一步完善留用地政策，2015年8月17日，福清市出臺(tái)了《福清市留用地使用管理補(bǔ)充規(guī)定》，要求在規(guī)劃新用地項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)同時(shí)劃定留用地項(xiàng)目用地紅線。新用地項(xiàng)目與留用地項(xiàng)目要做到“四同步”，即同步選址、同步報(bào)批、同步征地、同步供地；簡化留用地兌現(xiàn)方式為劃定留用地和實(shí)行貨幣補(bǔ)償兩種；進(jìn)一步明確劃定留用地處置辦法和留用地貨幣補(bǔ)償款兌現(xiàn)辦法；要求加快建立留用地信息管理平臺(tái)等。通過完善留用地政策，進(jìn)一步推動(dòng)征地工作。

1.2 留用地兌現(xiàn)情況

經(jīng)福清市7個(gè)街道及市直相關(guān)部門核實(shí)，截至目前，福清市留用地兌現(xiàn)情況如下：

（1）全市需安排留用地指標(biāo)217.53hm2。

（2）已兌現(xiàn)留用地指標(biāo)52.07hm2，其中已劃定留用地23.20hm2、已兌現(xiàn)留用地貨幣補(bǔ)償款88646萬元（折算留用地指標(biāo)28.87hm2）。

（3）已經(jīng)市政府確定但未兌現(xiàn)的留用地指標(biāo)92.06hm2，其中選擇劃定留用地44.73hm2、選擇貨幣補(bǔ)償140682萬元（折算留用地指標(biāo)47.33hm2）。

（4）未經(jīng)市政府確認(rèn)安排的留用地指標(biāo)87.33hm2。

2 存在問題

2.1 留用地政策不統(tǒng)一

一是留地標(biāo)準(zhǔn)各不相同。留用地政策屬于地方性政策，由地方政府自行制定，因此留地標(biāo)準(zhǔn)各不相同。有的按征地面積，有的按農(nóng)用地面積，有的按耕地面積，有的按被征地農(nóng)民人口基數(shù)；即使都是按農(nóng)用地面積，福清市留地比例為10%，而有的地方比例低于10%，有的超過10%。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》，農(nóng)用地包括耕地、園地、林地、草地等，但各個(gè)地方適用范圍不盡相同。比如，同樣以農(nóng)用地面積為基數(shù)，杭州留用地指標(biāo)不包括林地面積，福州市包括林地面積。

二是城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)范圍不明確。在制定福清市留用地貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，規(guī)劃區(qū)（建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)）內(nèi)、外標(biāo)準(zhǔn)不一樣。但在具體實(shí)施過程中，規(guī)劃部門或鎮(zhèn)（街）為減少麻煩，均未明確界定被征地項(xiàng)目屬于規(guī)劃區(qū)內(nèi)或規(guī)劃區(qū)外，造成被征地鎮(zhèn)（街）、村都將被征收的土地歸入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)或鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，這樣可以得到更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。而福州市四城區(qū)實(shí)行統(tǒng)一的留用地貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不分規(guī)劃區(qū)內(nèi)外。

三是注重眼前利益。留用地政策本來是為了解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益而制定的，但目前過多考慮農(nóng)民既得利益。深圳、杭州等地只兌現(xiàn)到村集體經(jīng)濟(jì)組織；福州等地早期是兌現(xiàn)給被征地村集體和農(nóng)民，現(xiàn)在也只兌現(xiàn)給村集體經(jīng)濟(jì)組織。福清市不僅兌現(xiàn)到村集體和農(nóng)民，而且留用地貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于省會(huì)城市福州。由于區(qū)域間不平衡，造成利益紛爭，不僅不能促進(jìn)交地，反而影響征地的進(jìn)度。endprint

2.2 政策執(zhí)行有偏差

一是留用地貨幣補(bǔ)償兌現(xiàn)比例不統(tǒng)一。選擇留用地貨幣補(bǔ)償方式的，由于被征地村有一定的自主權(quán)，有的被征地村兌現(xiàn)給農(nóng)民的比例較高，有的被征地村兌現(xiàn)給農(nóng)民的比例較低。主要是因?yàn)椴糠纸ㄔO(shè)用地征地難度大，鎮(zhèn)（街）、村為了盡快完成任務(wù)或者遷就農(nóng)民，隨意提高兌現(xiàn)比例，造成各個(gè)村的兌現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，產(chǎn)生攀比現(xiàn)象，增加征地工作難度。

二是劃定留用地與貨幣補(bǔ)償兩者所得利益相差較多。城區(qū)有的村每征一畝地農(nóng)民能夠獲得每畝10多萬元的貨幣補(bǔ)償。而有的村選擇劃定留用地后，再委托政府拍賣，最終發(fā)放給村民的貨幣補(bǔ)償款每畝達(dá)到20-30萬元。因各種原因，部分留用地未能盡快出讓，不僅不能實(shí)現(xiàn)貨幣化，還會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民不配合新的征地工作。

三是產(chǎn)生“小產(chǎn)權(quán)房”問題。部分村集體利用劃定留用地建設(shè)農(nóng)民公寓，被征地農(nóng)民將分得的住宅面積指標(biāo)私下拿去市場交易。由于留用地仍為村集體所有，建成后的住宅仍屬集體產(chǎn)權(quán)，按相關(guān)政策規(guī)定，非本村村民購得的住宅產(chǎn)權(quán)無法辦理變更，形成了事實(shí)上的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象，給國土資源管理工作造成混亂。

2.3 留用地貨幣補(bǔ)償兌現(xiàn)難

一是留用地貨幣補(bǔ)償資金量大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2004年10月21日至今，福清市區(qū)征收農(nóng)用地面積約為2175公頃，需實(shí)行留用地安置的面積約在217.5公頃，目前已兌現(xiàn)的留用地指標(biāo)僅為25%左右，歷史遺留的未兌現(xiàn)留用地指標(biāo)較多。2012年5月1日之前實(shí)行劃定留用地補(bǔ)償，留用地委托政府出讓后才兌現(xiàn)貨幣補(bǔ)償。由于留用地委托政府出讓周期長，扣除相關(guān)成本及稅費(fèi)后兌現(xiàn)金額不確定，故絕大多數(shù)的被征地村和農(nóng)民要求直接采取留用地貨幣補(bǔ)償，財(cái)政需要墊付的資金量很大，一時(shí)無法滿足被征地村和農(nóng)民要求。同時(shí)，新增征地項(xiàng)目的留用地指標(biāo)絕大多數(shù)被征地村選擇貨幣補(bǔ)償，否則拒絕配合征地，因此資金需求量大，短時(shí)間內(nèi)無法兌現(xiàn)。

二是地方財(cái)政收入增速減緩。近年來，由于全球經(jīng)濟(jì)下行、企業(yè)不景氣等原因，造成財(cái)政收入減少，財(cái)政資金周轉(zhuǎn)困難。

三是融資成本加大。中央加強(qiáng)宏觀調(diào)控，地方政府以地融資難度加大，融資成本提高，融資的資金數(shù)量受限，影響了財(cái)政資金的周轉(zhuǎn)。

四是工業(yè)用地成本倒掛。以城區(qū)工業(yè)用地為例，報(bào)批及征地費(fèi)用每畝達(dá)30多萬元，而2016年5月調(diào)整后的工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)為23萬元，工業(yè)用地收取的土地出讓金低于用地成本，出現(xiàn)成本倒掛。若工業(yè)用地?cái)?shù)量多，財(cái)政補(bǔ)貼壓力更大。

2.4 劃地補(bǔ)償難

一是留用地缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。早期安排留用地時(shí)，基本上是以行政村為單位進(jìn)行，根據(jù)在該村落地項(xiàng)目情況來劃定留用地，沒有統(tǒng)籌規(guī)劃留用地。隨著城市的發(fā)展，部分被征地村已經(jīng)沒有可規(guī)劃的留用地。

二是留用地區(qū)位差異明顯。被征地村和農(nóng)民要求將留用地安排在城市中心地段或交通便利處，不僅便于開發(fā)，而且土地出讓價(jià)格高，這樣所返還的留用地貨幣補(bǔ)償款也高。根據(jù)城市總體規(guī)劃，地方政府不可能將所有好的地段全部作為留用地項(xiàng)目，雙方就產(chǎn)生新的矛盾。

三是留用地零散開發(fā)問題。由于以行政村為單位進(jìn)行留用地選址方式較單一，部分留用地出現(xiàn)面積小，形狀不規(guī)則，零星分布。部分留用地面積過小，存在著規(guī)劃難、開發(fā)難的現(xiàn)象，因而無法獲得預(yù)期收益。

四是異地安排留用地難。由于農(nóng)民都有戀土情結(jié)，若將留用地安排到其他村，被征地農(nóng)民總會(huì)有抵觸心理。同時(shí)，其他村也有排斥外村人員“入侵”之心理。

2.5 留用地管理難度大

一是留用地補(bǔ)償主體不明確。根據(jù)各地情況，留用地貨幣補(bǔ)償一般會(huì)補(bǔ)償?shù)酱寮w經(jīng)濟(jì)組織、村民小組或村民個(gè)人，且各地做法均不一致。由于直接補(bǔ)償給村民小組或個(gè)人容易產(chǎn)生新的問題，部分地方已經(jīng)不再補(bǔ)償給村民小組或個(gè)人，但地方政府若中止實(shí)行留用地政策，又將影響農(nóng)民既得利益，產(chǎn)生新的矛盾。留用地政策的初衷是保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)，若直接發(fā)放給農(nóng)民，有變相提高征地補(bǔ)償費(fèi)的問題，容易產(chǎn)生攀比現(xiàn)象，增加征地難度問題等。

二是資金管理難度大。部分被征地村的土地征收較多，村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得大量的留用地貨幣補(bǔ)償款。這些資金如果管理不善，存在資金安全問題，同時(shí)如何使資金保值增值也是大問題。

三是留用地兌現(xiàn)程序繁瑣。由于留用地政策涉及重大利益，設(shè)計(jì)的兌現(xiàn)程序繁瑣，一村一策，部分鎮(zhèn)（街）、村干部知難而退，留用地指標(biāo)拖延多年無法落實(shí)，致使被征地村和村民無法受益，好政策沒有起到應(yīng)有的作用。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)中，留用地報(bào)批、征地、出讓、返還程序較多，所費(fèi)時(shí)間較長，客觀上增加了被征地村兌現(xiàn)難度。

四是留用地開發(fā)難度大。部分村干部想作為但難以作為，比如某村建設(shè)農(nóng)民公寓，村集體先后舉債600多萬元，后來因后續(xù)資金不足，影響小區(qū)正常施工，擬出售安置后剩余的套房以回收資金繼續(xù)開發(fā)，但因?qū)儆凇靶‘a(chǎn)權(quán)房”，出售困難，造成工程停滯。

五是留用地指標(biāo)管理系統(tǒng)未建立。目前，鎮(zhèn)（街）及部門間各自為政，無法形成統(tǒng)一的留用地管理系統(tǒng)，如相關(guān)鎮(zhèn)（街）、村負(fù)責(zé)申請(qǐng)使用留用地指標(biāo)，規(guī)劃局負(fù)責(zé)留用地項(xiàng)目規(guī)劃，土地發(fā)展中心作為業(yè)主單位負(fù)責(zé)經(jīng)營性留用地項(xiàng)目收儲(chǔ)報(bào)批，國土局負(fù)責(zé)各行政村留用地面積核定、留用地項(xiàng)目報(bào)批及出讓，財(cái)政部門負(fù)責(zé)兌現(xiàn)留用地貨幣補(bǔ)償?shù)?，相關(guān)部門之間缺乏有效的銜接，造成部分被征地村留用地指標(biāo)超額兌現(xiàn)。

3 原因分析

3.1 缺乏頂層制度設(shè)計(jì)

留用地政策是征地制度改革的一項(xiàng)有益探索。目前施行的《中華人民共和國土地管理法》對(duì)留用地政策沒有作出規(guī)定。十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)公報(bào)雖然提出了“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，但未明確具體內(nèi)容。2013年12月3日，福建省人民政府下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目征地交地工作的意見》（閩政〔2013〕50號(hào)）中提出，各地要“探索建立合理、規(guī)范、多元安置方式”“城市周邊或城郊結(jié)合部可實(shí)行留物業(yè)（地）安置。城市周邊或城郊結(jié)合部采取留物業(yè)（地）安置方式的，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)制定管理辦法，明確留物業(yè)（地）面積或比例、開發(fā)要求和收益分配等。鼓勵(lì)留地安置貨幣化，留地安置貨幣化的標(biāo)準(zhǔn)由各地自行確定，原則上用于發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)或購買物業(yè)”。福建省對(duì)留地安置提出了一些原則性意見，但未上升到法律、法規(guī)的高度。因此，需要在新修訂的《中華人民共和國土地管理法》或擬出臺(tái)的《集體土地征收條例》中對(duì)留用地政策予以明確，做到有法可依。endprint

3.2 現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

據(jù)調(diào)查，自2017年3月起，福清市實(shí)行新的征地區(qū)片綜合地價(jià)，其中城區(qū)7個(gè)街道為64.5萬元/公頃（含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)），17個(gè)鎮(zhèn)區(qū)片為56.625萬元/公頃（含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)），較低的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。但由于我國仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，大力發(fā)展生產(chǎn)力仍是主流。當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)低迷、企業(yè)生存困難，若大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將增加企業(yè)生產(chǎn)成本，加劇企業(yè)經(jīng)營壓力，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。反之，較低的征地補(bǔ)償使得征地工作難度加大，加劇征地矛盾。而留用地政策彌補(bǔ)了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低之問題，能有效提高被征地農(nóng)民收益，因此受到群眾歡迎。

3.3 社會(huì)保障體系不完善

據(jù)調(diào)查，2009年1月，福清市開始建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。2015年7月起，福清市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金調(diào)整至200元，養(yǎng)老補(bǔ)助金調(diào)整至245元。但由于制度建立時(shí)間短，整個(gè)社會(huì)保障體系不健全、養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，難以適應(yīng)失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生產(chǎn)生活的需求。而留用地政策更多地保障了被征地村和農(nóng)民的利益，同時(shí)被征地村集體使用留用地補(bǔ)償款購買長期穩(wěn)定收益的不動(dòng)產(chǎn)，若經(jīng)營得當(dāng)，有可能實(shí)現(xiàn)多元保障功能。

4 建議

4.1 完善留用地政策

一是減化兌現(xiàn)方式。經(jīng)過多年實(shí)踐，絕大部分被征地村選擇劃定留用地和實(shí)行留用地貨幣補(bǔ)償這兩種兌現(xiàn)方式。在劃定留用地方式中，個(gè)別城區(qū)被征地村曾經(jīng)采用自主開發(fā)模式，建設(shè)農(nóng)民公寓，由于存在“小產(chǎn)權(quán)房”的問題，建議不采用。在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下，17個(gè)鎮(zhèn)可將留用地指標(biāo)用于村民住宅小區(qū)用地，但要堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)。

二是明確城市規(guī)劃區(qū)范圍。根據(jù)福清市城鎮(zhèn)規(guī)劃情況，城市規(guī)劃區(qū)范圍以2007年確定的范圍為準(zhǔn)，17個(gè)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍由各鎮(zhèn)結(jié)合鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定，具體由規(guī)劃部門確認(rèn)。相關(guān)職能部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，確保政策執(zhí)行不偏差。

三是明確留用地指標(biāo)認(rèn)定范圍。根據(jù)實(shí)踐，征收自行開發(fā)形成的農(nóng)用地，不計(jì)算留用地指標(biāo)。被征地村進(jìn)行村民住宅小區(qū)、村級(jí)文化活動(dòng)中心、公園等公益事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)使用土地的，不計(jì)算留用地指標(biāo)。已經(jīng)確定為留用地的項(xiàng)目不再重復(fù)計(jì)算留用地指標(biāo)。

四是規(guī)范留用地兌現(xiàn)工作流程。各鎮(zhèn)（街）、村在申請(qǐng)留用地兌現(xiàn)方式時(shí)，應(yīng)填報(bào)福清市留用地使用管理申報(bào)審批表，市規(guī)劃、國土、財(cái)政、市土地發(fā)展中心等職能部門要根據(jù)各自的職責(zé)進(jìn)行審核把關(guān)，最后上報(bào)市政府審批。

五是明確留用地兌現(xiàn)的獎(jiǎng)懲措施。建設(shè)項(xiàng)目全部完成征地交地后，方可兌現(xiàn)留用地指標(biāo)。交地時(shí)間以市國土局、街（街）、項(xiàng)目業(yè)主提供的交地確認(rèn)書為準(zhǔn)。凡是按時(shí)征交地的，給予優(yōu)先兌現(xiàn)。凡是兌現(xiàn)過程中有爭議的，或者不按時(shí)交地的，暫緩兌現(xiàn)。

4.2 嚴(yán)格執(zhí)行政策

一是補(bǔ)償結(jié)果要相當(dāng)。要確保選擇劃地補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償兩種留用地兌現(xiàn)方式所獲利益基本相當(dāng)，不能相差太大，否則會(huì)誤導(dǎo)被征地農(nóng)民要么全部選擇劃定留用地補(bǔ)償，要么全部選擇貨幣補(bǔ)償兩個(gè)極端，增加政府留用地規(guī)劃難度或補(bǔ)償資金兌現(xiàn)壓力。

二是執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一。按福清市相關(guān)規(guī)定，留用地貨幣補(bǔ)償中村集體至少留30%，確保村集體有足夠資金發(fā)展生產(chǎn)；村民至多領(lǐng)取70%。各個(gè)被征地村、鎮(zhèn)（街）必須嚴(yán)格執(zhí)行這個(gè)規(guī)定，防止突破政策。

三是執(zhí)行手段要有力。在征地中，對(duì)拒不配合征地工作，拖延項(xiàng)目落地并造成重大影響的，可以降低兌現(xiàn)比例或取消兌現(xiàn)留用地政策。

4.3 明確兌現(xiàn)辦法

一是明確先交地后兌現(xiàn)留用地。這既是留用地兌現(xiàn)的前提條件，也符合留用地政策制定的初衷。制定留用地政策的目的之一也是為了促進(jìn)項(xiàng)目征地交地工作。項(xiàng)目用地全部交地后，才能保證項(xiàng)目及時(shí)開發(fā)建設(shè)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。

二是及時(shí)兌現(xiàn)新增留用地指標(biāo)。不管是劃地補(bǔ)償，還是貨幣補(bǔ)償，都要想方設(shè)法在征交地完成后及時(shí)兌現(xiàn)，樹立誠信政府形象。推動(dòng)留用地貨幣化補(bǔ)償，減少劃地補(bǔ)償帶來的規(guī)劃、報(bào)批、出讓、返還資金核算等一系列問題。在項(xiàng)目用地交地后一定時(shí)間內(nèi)，政府必須明確兌現(xiàn)留用地貨幣補(bǔ)償，讓被征地農(nóng)民吃上“定心丸”。

三是歷史遺留留用地指標(biāo)要妥善處置。要摸清家底，分清性質(zhì)，分批兌現(xiàn)，既能有效推進(jìn)城市建設(shè)，又不過度增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4.4 加大資金籌集力度

一是列入年度財(cái)政預(yù)算。根據(jù)新增留用地和存量留用地情況，在年度財(cái)政預(yù)算中，單列留用地貨幣補(bǔ)償費(fèi)用，確保項(xiàng)目推進(jìn)和妥善解決歷史遺留問題。

二是設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金。通過戰(zhàn)略合作，地方政府與有實(shí)力的基金公司共同設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，用于解決留用地貨幣補(bǔ)償兌現(xiàn)問題，待經(jīng)營性用地出讓后，再歸還相應(yīng)費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)基金良性循環(huán)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

三是向企業(yè)融資。由于留用地貨幣補(bǔ)償款數(shù)額較大，單靠地方財(cái)政資金是難以及時(shí)兌現(xiàn)的。在法律允許的范圍內(nèi)，可以向有實(shí)力的企業(yè)預(yù)先融資。待到土地公開出讓后，企業(yè)融資費(fèi)用納入土地開發(fā)建設(shè)成本。但企業(yè)融資不能與土地出讓相掛鉤，且不得違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。

四是提高用地成本。工業(yè)項(xiàng)目和非政府投入的劃撥用地項(xiàng)目所需的留用地，應(yīng)按所屬區(qū)域的留用地貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)折算成貨幣補(bǔ)償款納入建設(shè)項(xiàng)目用地成本，由用地單位繳納，而不能單純地由地方政府來承擔(dān)。十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出：“建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格。”福清作為全國農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)縣市之一，可以先行先試。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，工業(yè)用地價(jià)格提高既是政策要求，也是經(jīng)濟(jì)從粗放型向集約型發(fā)展的必然趨勢，這個(gè)成本企業(yè)是可以而且應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的。

五是嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備。對(duì)土地儲(chǔ)備實(shí)行計(jì)劃管理，新增儲(chǔ)備土地規(guī)模原則上控制在本市前三年平均年供應(yīng)的儲(chǔ)備土地量之內(nèi)，減少資金供應(yīng)壓力。努力縮小征地范圍，加強(qiáng)和鼓勵(lì)對(duì)閑置土地、低效土地的再開發(fā)再利用，減少征地環(huán)節(jié)。endprint

六是加快征交地工作進(jìn)度。用地審批后，若征交地速度快，土地出讓快，土地出讓金周轉(zhuǎn)也快，留用地貨幣補(bǔ)償兌現(xiàn)也快。由于資金周轉(zhuǎn)快，就能達(dá)到花小錢辦大事的效果。

七是千方百計(jì)增加財(cái)政收入。用足用活財(cái)政政策，積極爭取上級(jí)財(cái)政扶持力度；集中財(cái)力支持大項(xiàng)目建設(shè)，確保項(xiàng)目良性滾動(dòng)開發(fā)；創(chuàng)新機(jī)制，打造多元融資渠道，最大限度解決發(fā)展瓶頸。

4.5 統(tǒng)籌留用地規(guī)劃

一是統(tǒng)籌規(guī)劃。全面開展“城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨三規(guī)合一”的全國試點(diǎn)工作，積極探索實(shí)施“多規(guī)融合”規(guī)劃管理模式，即實(shí)現(xiàn)生態(tài)控制線規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等規(guī)劃的融合。尤其要統(tǒng)籌做好城區(qū)留用地的總體規(guī)劃，并且劃定紅線，不得隨意更改。在規(guī)劃新的用地項(xiàng)目時(shí)，同時(shí)劃定留用地項(xiàng)目用地紅線，即新用地項(xiàng)目與留用地項(xiàng)目要做到“四同時(shí)”（即同時(shí)選址、同時(shí)報(bào)批、同時(shí)征地、同時(shí)供地）。

二是集中兌現(xiàn)。在實(shí)際征地過程中，被征地農(nóng)民要求征完一宗用地同時(shí)兌現(xiàn)留用地。但在實(shí)際工作上，由于受制于各方面因素，留用地?zé)o法立即兌現(xiàn)，難以滿足被征地村和農(nóng)民要求。故應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，引導(dǎo)被征地村集中兌現(xiàn)，而非零敲碎打，使得劃地補(bǔ)償能夠產(chǎn)生最大效益。

三是合理布局。根據(jù)發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、發(fā)揮最佳效益的原則，以街道或片區(qū)為單位，在規(guī)劃許可的范圍內(nèi)，讓利于民，優(yōu)先選擇區(qū)位優(yōu)勢好、升值潛力大，且便于開發(fā)建設(shè)的地塊作為被征地村集體留用地，對(duì)其實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。留用地規(guī)劃要集中連片，也可以打破原有的鎮(zhèn)（街）、村行政界線，要求每宗留用地面積至少50畝以上，便于規(guī)劃設(shè)計(jì)和開發(fā)建設(shè)。

4.6 加強(qiáng)留用地管理

一是加強(qiáng)村級(jí)留用地資金和資產(chǎn)管理，提高社會(huì)保障。村集體所有的土地，其留用地指標(biāo)所兌現(xiàn)的貨幣補(bǔ)償款或固定資產(chǎn)屬于村集體資產(chǎn)，應(yīng)按照村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置。村集體經(jīng)濟(jì)組織要充分利用政策，發(fā)揮留用地政策效益，推動(dòng)留用地兌現(xiàn)工作，相關(guān)鎮(zhèn)（街）及部門應(yīng)通力配合，確保政策落實(shí)處，農(nóng)民得實(shí)惠。

二是強(qiáng)化留用地貨幣補(bǔ)償款使用監(jiān)督。堅(jiān)持村務(wù)公開、民主管理制度，堅(jiān)持村財(cái)鎮(zhèn)管的原則，確保返還的留用地貨幣補(bǔ)償款規(guī)范合理使用。留用地所獲得的收益主要用于被征地農(nóng)民的基本生活保障、就業(yè)安置、發(fā)展生產(chǎn)和公益事業(yè)，而不能單純地一分了之，可以采取以下方式進(jìn)行處置：以新農(nóng)保形式由村（居）集體繳費(fèi)，提高被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障水準(zhǔn)；由村（居）集體統(tǒng)一購買商業(yè)保險(xiǎn)，提高被征地農(nóng)民生活水平；將留用地貨幣補(bǔ)償款存入銀行，獲得穩(wěn)定的利息收益；更多地用于投資購買安全可靠的并可獲得預(yù)期收益的不動(dòng)產(chǎn)（如購買商業(yè)店面、住宅和辦公用房等），確保村集體有長期穩(wěn)定的收益。

三是強(qiáng)化留用地資產(chǎn)收益和轉(zhuǎn)讓管理。使用留用地貨幣補(bǔ)償款投資不動(dòng)產(chǎn)（商業(yè)、辦公）所獲得的收益，主要用于被征地農(nóng)民的基本生活保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障，也可以用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等投入。上述不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押，需經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議同意后，報(bào)鎮(zhèn)（街）政府和市政府批準(zhǔn)。對(duì)相關(guān)資產(chǎn)負(fù)有管理責(zé)任的單位和個(gè)人擅自處置留用地資產(chǎn)的，依法追究其經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。

四是協(xié)同配合。各相關(guān)部門要密切配合，理順關(guān)系，尤其要做好規(guī)劃、國土、財(cái)政、土地發(fā)展中心、相關(guān)鎮(zhèn)（街）和村之間的銜接和協(xié)調(diào)工作。各鎮(zhèn)（街）要認(rèn)真做好各村留用地指標(biāo)的核實(shí)和確認(rèn)工作，并及時(shí)上報(bào)財(cái)政、國土、規(guī)劃等部門建立臺(tái)帳，以便確定留用地指標(biāo)，提前謀劃留用地農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批工作，做好貨幣補(bǔ)償資金安排。

五是建立信息管理系統(tǒng)。結(jié)合“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，將留用地信息納入“多規(guī)合一”管理平臺(tái)，由市發(fā)改局（數(shù)字辦）牽頭，市財(cái)政局、規(guī)劃局、國土局、土地發(fā)展中心、各鎮(zhèn)（街）密切合作，根據(jù)各部門管理需求，開發(fā)、建設(shè)留用地電子信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享。

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Practice and Ponder of Reserved Lands Policy of Expropriation

——take Fuqing Fujian as example

Lin Sheng，Chen Juan

Abstract：In order to guarantee the interests of the land-lost farmers to the maximum extent， Fuqing has been actively exploring the policy of reserved lands in terms of land expropriation. Because of the immature system，there has been some practical difficult in the exercise of the policy，thereby leading to new problems.In order to push the work of land expropriation forward，the paper analyses the existing problems and reasons of the current policy of the reserved lands，puts forward opinions and measures to improve the system， formulates a policy of reserved lands which complies with the local practices，and provides the actual cases to set up a multiplex security system which will ensure the interests of the land-lost farmers.

KeyWords：Fuqing city，Expropriate lands，Reserved landsendprint