對(duì)優(yōu)化國庫集中支付制度的思考

摘 要：2001年頒布實(shí)施的《國庫集中收付制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），選擇了以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)“先支付、后清算”的商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)模式，是對(duì)財(cái)政資金賬戶設(shè)置和收繳方式的根本變革，是加強(qiáng)財(cái)政資金管理，提高資金使用效益，從源頭上防止腐敗的一項(xiàng)重大舉措。但隨著改革覆蓋面逐年擴(kuò)大，財(cái)政預(yù)算管理不斷規(guī)范，國庫集中收付業(yè)務(wù)在制度建設(shè)、運(yùn)行管理以及業(yè)務(wù)監(jiān)督等方面暴露出的問題日漸凸顯，存在較大的資金風(fēng)險(xiǎn)隱患，亟待解決。

關(guān)鍵詞：集中收付 制度優(yōu)化 問題建議

中圖分類號(hào)：F830

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）10-138-02

一、國庫集中收付業(yè)務(wù)存在的問題

（一）財(cái)政監(jiān)督不到位

1.零余額賬戶提現(xiàn)頻繁。實(shí)行國庫集中收付后，允許預(yù)算單位在規(guī)定的額度內(nèi)通過零余額賬戶提取現(xiàn)金，用于辦公日常零星支出。但有的單位常以備用金形式將大額資金拆分提取現(xiàn)金，財(cái)政部門只能通過支付系統(tǒng)掌握其提出現(xiàn)金的總額，而不能監(jiān)控到現(xiàn)金的用途和支出情況。

2.財(cái)政資金滯留專戶問題嚴(yán)重。一是地方財(cái)政部門通過財(cái)政直接支付違規(guī)將庫款大量調(diào)往財(cái)政專戶，造成大量資金滯留在財(cái)政專戶中。二是預(yù)算單位在開設(shè)零余額賬戶后，未將實(shí)有資金賬戶撤銷，也未經(jīng)財(cái)政部門審核備案，而將資金通過代理銀行從零余額賬戶轉(zhuǎn)移到本單位原實(shí)有資金賬戶，造成資金未支付到最終收款人和供應(yīng)商賬戶，仍分散在預(yù)算單位賬戶中。

3.專戶資金缺乏有效監(jiān)督。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國財(cái)政專戶近20萬戶，專戶內(nèi)沉淀資金約2萬億元，平均每個(gè)專戶資金余額1000萬元{1}。這些專戶都開設(shè)在商業(yè)銀行，財(cái)政部門常常利用各商業(yè)銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，隨意調(diào)配資金，甚至利用企業(yè)網(wǎng)銀辦理支付結(jié)算業(yè)務(wù)。

（二）代理銀行監(jiān)控乏力

1.代理銀行流程控制不到位。目前大部分代理銀行仍使用TBS2.0業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，該系統(tǒng)缺乏與財(cái)政集中支付系統(tǒng)接口軟件，無法實(shí)現(xiàn)地市級(jí)及以下國庫集中支付核算專項(xiàng)功能，無法對(duì)“零余額賬戶日終余額”、“按額度控制支付”、“按限額提現(xiàn)”等關(guān)鍵流程進(jìn)行系統(tǒng)自動(dòng)控制，導(dǎo)致無額度清算問題時(shí)有發(fā)生。

2.代理銀行墊付資金問題突出。代理銀行根據(jù)地方財(cái)政部門或其授權(quán)預(yù)算單位指令，先行辦理財(cái)政資金支付后，由于庫款余額不足等原因，當(dāng)日不能與國庫進(jìn)行資金清算，造成代理銀行系統(tǒng)內(nèi)墊款支付，增加了代理銀行的資金營運(yùn)成本。

3.代理銀行占?jí)?、挪用?cái)政資金等違規(guī)行為層出不窮。代理銀行受利益驅(qū)動(dòng)對(duì)集中支付資金既無意愿也無權(quán)限監(jiān)管，他們更多關(guān)注的是與財(cái)政建立良好的合作關(guān)系來吸收財(cái)政專戶存款，甚至通過未支付、先清算，或不及時(shí)將收款人退回資金及時(shí)退還國庫等違規(guī)行為占?jí)骸⑴灿秘?cái)政資金實(shí)現(xiàn)其利潤最大化。

（三）國庫監(jiān)督難度加大

1.監(jiān)管處罰依據(jù)不足。目前，國庫集中收付業(yè)務(wù)監(jiān)督處罰依據(jù)粗化、陳舊，早已無法適應(yīng)當(dāng)前國庫業(yè)務(wù)發(fā)展。國庫部門在開展業(yè)務(wù)檢查時(shí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題除確屬“占?jí)贺?cái)政存款或者資金”的，能夠依照《金融違法行為處罰辦法》給予處罰，對(duì)于不及時(shí)與國庫辦理清算、“先清算、后支付”等行為，只能采取通報(bào)、警告等手段，處理違規(guī)行為的主動(dòng)權(quán)不掌握在國庫部門手中，約束力和執(zhí)行力大打折扣。

2.國庫事中監(jiān)督弱化。目前，支付指令都是由財(cái)政部門。或其授權(quán)預(yù)算單位發(fā)起，國庫部門無法全面、及時(shí)掌握每筆支付的明細(xì)信息，只能按照財(cái)政部門簽發(fā)的額度，審核代理銀行資金清算申請(qǐng)，被動(dòng)進(jìn)行事后資金清算。對(duì)代理銀行已支付資金的合理性、合規(guī)性難以監(jiān)督，特別是對(duì)大額撥款的審核權(quán)無法行使，國庫事中審核監(jiān)督功能名存實(shí)亡。

3.支出信息、記賬口徑有出入。國庫集中收付改革后，財(cái)政在支出功能分類基礎(chǔ)上增設(shè)了經(jīng)濟(jì)科目，按資金支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途對(duì)資金使用進(jìn)行統(tǒng)一細(xì)分，而國庫仍使用支出功能分類，致使國庫、財(cái)政信息不能完全匹配，且記賬口徑未實(shí)現(xiàn)同步、同向、同內(nèi)容，往來科目、暫收暫付等科目缺乏同一使用口徑，致使支出無法對(duì)賬，增加了監(jiān)管難度。

二、產(chǎn)生上述問題的主要原因

（一）“國庫單一賬戶體系”導(dǎo)致財(cái)政資金分散管理突出

“國庫單一賬戶體系”下，存在大量的財(cái)政專戶和各類收支過渡賬戶，巨額財(cái)政資金散落在龐大的財(cái)政專戶體系中，既不利于盤活財(cái)政存量資金，也不利于政府統(tǒng)籌調(diào)度資金，同時(shí)也為財(cái)政部門人為控制預(yù)算收支進(jìn)度提供了便利條件。

（二）“先支付、后清算”方式設(shè)計(jì)成為違規(guī)行為的制度缺陷

“先支付、后清算”要求代理銀行先用自有資金進(jìn)行墊付，在與國庫部門進(jìn)行匯總清算，如果庫款余額長期不足，就會(huì)造成代理銀行長期墊付資金，形成事實(shí)上的借貸關(guān)系。由于這是一種隱性的、不規(guī)范的借貸行為，極易導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為信貸風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，“先支付、后清算”有悖于《支付結(jié)算辦法》“銀行不墊付資金”的規(guī)定，嚴(yán)重影響支付結(jié)算秩序，也極易導(dǎo)致代理銀行墊付資金風(fēng)險(xiǎn)。

（三）現(xiàn)行支付流程影響支付的安全與效率

現(xiàn)行的支付流程，支付都是由商業(yè)銀行完成，國庫部門只是按照財(cái)政部門簽發(fā)的額度被動(dòng)地與代理銀行進(jìn)行事后清算，且只要有額度、已支付，國庫部門就必須清算，否則，商業(yè)銀行會(huì)墊付資金形成風(fēng)險(xiǎn)。國庫部門的庫款支撥職責(zé)實(shí)際上由商業(yè)銀行承擔(dān)，且這種“倒逼”的流程設(shè)計(jì)，資金支付的安全性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性難以得到有效保障。

（四）商業(yè)銀行代理國庫集中支付模式缺乏有效地制衡機(jī)制

作為以盈利為目的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，在取得代理銀行資格后，由于在利益上有求于財(cái)政，因而不可能承擔(dān)起國庫事中監(jiān)督職責(zé)，更難以對(duì)財(cái)政部門將其墊付的信貸資金充當(dāng)財(cái)政資金使用進(jìn)行制約，甚至出于對(duì)利潤最大化的追求，通過未支付先清算、代理銀行實(shí)際支付與資金清算完全脫節(jié)等方式占?jí)?、挪用?cái)政資金，嚴(yán)重弱化了部門間的權(quán)利制衡作用。endprint

（五）國庫信息化重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)嚴(yán)重且部門間信息共享水平低

因財(cái)政部門、人民銀行、代理銀行在信息化建設(shè)中缺乏長遠(yuǎn)的國庫信息化建設(shè)整體戰(zhàn)略，造成信息共享水平低、信息運(yùn)行滯后。從目前實(shí)際情況看，除稅收收入通過財(cái)稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)跨部門信息共享外，大量非稅收入征繳、財(cái)政支出明細(xì)信息均為“部門所有”，信息壁壘嚴(yán)重。此外，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)，代理銀行也分別開發(fā)了形式多樣的應(yīng)用系統(tǒng)，重復(fù)建設(shè)、耗資巨大、浪費(fèi)驚人。

三、優(yōu)化國庫集中收付制度改革的幾點(diǎn)建議

（一）嚴(yán)格清理整頓財(cái)政專戶，盡快建立真正的國庫單一賬戶制度

逐步取消財(cái)政部門開設(shè)的近20萬個(gè)財(cái)政專戶，取消一切不必要的收繳支撥過渡性賬戶，使輔助性賬戶真正變成零余額賬戶，減少財(cái)政收支中間環(huán)節(jié)，提高財(cái)政預(yù)算執(zhí)行效率和透明度，使國庫單一賬戶真正成為國庫資金運(yùn)行的“總閘門”。同時(shí)，在法律層面，嚴(yán)禁開設(shè)專戶。對(duì)于確有必要開設(shè)的專戶，應(yīng)當(dāng)盡可能的在國庫部門開設(shè)。特別需要在商業(yè)銀行開設(shè)的，要嚴(yán)格限定條件和范圍，同時(shí)，財(cái)政專戶資金收支信息應(yīng)與國庫單一賬戶實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、逐筆信息共享。

（二）以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)，推行國庫直接支付模式

國庫集中收付制度必須建立在國庫單一賬戶基礎(chǔ)之上，因此，國庫部門應(yīng)積極推動(dòng)新《預(yù)算法》的貫徹實(shí)施，徹底摒棄現(xiàn)行商業(yè)銀行代理集中支付模式，推行由人民銀行國庫直接支付模式，即：人民銀行國庫根據(jù)財(cái)政部門或預(yù)算單位的支付指令，直接將款項(xiàng)從國庫單一賬戶支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。該支付流程路徑最短，效率最高，成本最低，也有利于財(cái)政與人民銀行之間相互制衡。

（三）完善各項(xiàng)配套制度，強(qiáng)化國庫事中監(jiān)督

遵循新《預(yù)算法》的立法精神，按照“完整、規(guī)范、透明、高效”的原則，修訂完善《預(yù)算法實(shí)施條例》、《國家金庫條例》及其實(shí)施細(xì)則，明晰各部門權(quán)責(zé)配置，健全預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督制衡機(jī)制。同時(shí)，研究制定人民銀行國庫直接支付業(yè)務(wù)運(yùn)行管理辦法，強(qiáng)化國庫在預(yù)算收支執(zhí)行過程中的事中監(jiān)督職能，確保國庫資金安全完整和資金繳撥準(zhǔn)確及時(shí)。

（四）從戰(zhàn)略發(fā)展的高度推進(jìn)“國家金庫工程”建設(shè)

目前，各有關(guān)部門已分別建成了多個(gè)相關(guān)的國庫信息化系統(tǒng)，初步實(shí)現(xiàn)了國庫業(yè)務(wù)處理電子化。為進(jìn)一步提高國庫管理信息化水平，建議在充分尊重現(xiàn)實(shí)格局的基礎(chǔ)上，有效整合、優(yōu)化現(xiàn)有系統(tǒng)，盡快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行各系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息共享。同時(shí)，應(yīng)充分借鑒當(dāng)代信息化建設(shè)的先進(jìn)理念，以更高的起點(diǎn)和更開放的視野加快推進(jìn)“國家金庫工程”建設(shè)，為國庫集中收付制度改革乃至現(xiàn)代化國庫管理建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。

注釋：

{1}劉貴生，李海.國庫觀察與思考[M].中國金融出版社，2015

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉貴生.唯有國庫集中才有國庫集中收付[J].現(xiàn)代國庫論，2014（5）

[2] 劉貴生，李海.深化國庫集中收付制度改革勢(shì)在必行[J].國庫觀察與思考，2015（12）

[3] 劉貴生.國庫管理與反腐倡廉[J].金融會(huì)計(jì)，2016-04

[4] 鄒梅群，陳蘇珍.關(guān)于深化國庫集中支付改革的思考[J].中央銀行經(jīng)理國庫理論與實(shí)踐（2015）上冊(cè)，2015（10）

（作者單位：中國人民銀行石嘴山市中心支行 寧夏石嘴山 753000）

[作者簡(jiǎn)介：陳文靜（1984—），女，寧夏銀川人，現(xiàn)供職于人民銀行石嘴山市中心支行，會(huì)計(jì)師，大學(xué)本科。]

（責(zé)編：玉山）endprint