加強(qiáng)國家規(guī)劃礦區(qū)管理 落實(shí)“十三五”礦產(chǎn)資源規(guī)劃

強(qiáng)真+董延濤

摘 要：文章按照國土資源部關(guān)于建設(shè)國家規(guī)劃礦區(qū)系列要求，對(duì)全國已劃定的144個(gè)國家規(guī)劃礦區(qū)資源開發(fā)利用情況進(jìn)行了跟蹤調(diào)查，總結(jié)了開發(fā)成效和存在的問題，提出生態(tài)文明建設(shè)要求下，未來國家規(guī)劃礦區(qū)發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明 國家規(guī)劃礦區(qū) 資源開發(fā)利用 問題 建議

中圖分類號(hào)：F062.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）10-064-02

國家規(guī)劃礦區(qū)是礦產(chǎn)資源法規(guī)定的一項(xiàng)重要制度，是礦產(chǎn)資源規(guī)劃空間布局與分區(qū)體系的重要組成，也是支撐國家資源安全供應(yīng)的核心區(qū)域和重要載體。為系統(tǒng)謀劃“十三五”礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護(hù)工作，重點(diǎn)建設(shè)一批國家規(guī)劃礦區(qū)，守住國內(nèi)資源安全供應(yīng)底線。本文按照國土資源部關(guān)于建設(shè)國家規(guī)劃礦區(qū)系列要求，對(duì)全國已劃定的144個(gè)國家規(guī)劃礦區(qū)資源開發(fā)利用情況進(jìn)行了跟蹤調(diào)查，總結(jié)了開發(fā)成效和存在的問題，提出生態(tài)文明建設(shè)要求下，未來國家規(guī)劃礦區(qū)發(fā)展建議。

一、基本情況

國家規(guī)劃礦區(qū)不是一個(gè)新事物，1986年礦產(chǎn)資源法確立了國家規(guī)劃礦區(qū)管理制度，明確規(guī)定國家規(guī)劃礦區(qū)是指是指國家根據(jù)建設(shè)規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃，為建設(shè)大、中型礦山而劃定的礦產(chǎn)資源分布區(qū)域。從1989年開始，原地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家計(jì)委會(huì)同有色總公司、冶金部、化工部以及部分地方人民政府，在全國范圍內(nèi)組織劃定了86個(gè)國家規(guī)劃礦區(qū)（49個(gè)有色金屬礦區(qū)、27個(gè)冶金及輔料礦區(qū)、9個(gè)磷礦區(qū)、1個(gè)鉀鹽礦區(qū)），分布在河北、山西等18個(gè)省份，主要解決改革開放以來礦業(yè)井噴發(fā)展帶來的亂象問題，同時(shí)圈定后備資源，支持大中型礦山發(fā)展。國土資源部組建后，陸續(xù)劃定了45個(gè)煤炭國家規(guī)劃礦區(qū)，強(qiáng)化規(guī)模開發(fā)，保障資源安全，劃定11個(gè)稀土國家規(guī)劃礦區(qū)和2個(gè)釩鈦磁鐵礦國家規(guī)劃礦區(qū)，強(qiáng)化國內(nèi)優(yōu)勢(shì)保護(hù)和合理開發(fā)利用。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的深入推進(jìn)，2015年，國務(wù)院發(fā)布文件，取消設(shè)立、變更或者撤銷國家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)審批。為此，部將國家規(guī)劃礦區(qū)納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源宏觀管理。

二、主要成效

國家規(guī)劃礦區(qū)的發(fā)展取得明顯成效，主要體現(xiàn)在“六個(gè)促進(jìn)”。

1.是促進(jìn)了地質(zhì)找礦突破?！笆濉逼陂g，攀枝花、白馬2個(gè)釩鈦磁鐵礦區(qū)實(shí)施了6個(gè)整裝勘查項(xiàng)目，投資3.7億元，新增鐵礦石資源儲(chǔ)量38.86億噸。圈定稀土找礦靶區(qū)21個(gè)，新增資源儲(chǔ)量（離子相）69萬噸。45個(gè)煤炭礦區(qū)查明資源儲(chǔ)量占全國50%以上，詳查及以上探礦權(quán)占74%。

2.促進(jìn)了礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。贛州市稀土產(chǎn)業(yè)主營業(yè)務(wù)收入，占規(guī)模以上工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入的16%，已經(jīng)成為支柱產(chǎn)業(yè)之一。攀枝花市鋼鐵釩鈦及配套產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全市工業(yè)產(chǎn)值的58%。

3.促進(jìn)了資源綜合利用。“十二五”期間，依托國家規(guī)劃礦區(qū)豐富的資源，社會(huì)各類資金投入超過1000億元，建設(shè)了16個(gè)綜合利用示范基地，形成充填開采、區(qū)域礦山建礦、礦山-冶煉-加工一體化等一批資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式。稀土國家規(guī)劃礦區(qū)生產(chǎn)礦山“三率”水平達(dá)標(biāo)率高達(dá)74%。

4.促進(jìn)了布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化。45個(gè)煤炭礦區(qū)大中型比例為41.96%，高出全國約25個(gè)百分點(diǎn)。稀土礦區(qū)采礦權(quán)數(shù)量從88家整合到55家。蘭尖朱家包包鐵礦和攀鋼白馬鐵礦，設(shè)計(jì)開采規(guī)模合計(jì)2850萬噸，占攀枝花全市設(shè)計(jì)規(guī)模的53.7%。

5.促進(jìn)了綠色礦業(yè)發(fā)。堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，大力發(fā)展綠色礦業(yè)。國家級(jí)煤炭綠色礦山建設(shè)試點(diǎn)有214家，近一半位于國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)。贛州市積極爭(zhēng)取中央、省級(jí)財(cái)政資金，用足用活相關(guān)政策，大力推進(jìn)國家規(guī)劃礦區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理。

6.促進(jìn)了管理水平提高。將國家規(guī)劃礦區(qū)作為礦產(chǎn)資源管理改革的重要平臺(tái)，管理能力和水平不斷提升。如贛州市在稀土國家規(guī)劃礦區(qū)管理中，強(qiáng)化規(guī)劃管控，重新總量調(diào)控模式，將指標(biāo)層層落實(shí)到礦山，強(qiáng)化采掘計(jì)劃編審、資源儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)檢測(cè)和動(dòng)用礦塊審批制度，建設(shè)視頻監(jiān)控點(diǎn)、實(shí)行礦業(yè)秩序?qū)俚攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)監(jiān)管責(zé)任體系等。

三、存在問題

實(shí)踐證明，這是一套操作性強(qiáng)、行之有效、符合實(shí)際的宏觀管理手段。但發(fā)展中也存在礦區(qū)范圍不合理、資源開發(fā)空間矛盾突出等問題，需要認(rèn)真研究，統(tǒng)籌謀劃。

1.礦區(qū)范圍需要優(yōu)化調(diào)整。煤炭礦區(qū)劃定至今已有十余年，資源儲(chǔ)量、開發(fā)條件、生態(tài)要求發(fā)生較大變化，而礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃（方案）未及時(shí)修編，部分稀土礦區(qū)劃定時(shí)基礎(chǔ)地質(zhì)資料不足，規(guī)劃依據(jù)不充分。

2.資源開發(fā)空間矛盾突出。礦區(qū)開發(fā)與城市發(fā)展、土地資源利用之間的矛盾突出。如雞西礦區(qū)煤礦開采范圍與城市中心區(qū)范圍重疊約7km2，攀枝花、白馬礦區(qū)礦業(yè)用地需求缺口達(dá)34287畝，平果鋁土礦區(qū)礦體分布與基本農(nóng)田重疊占礦業(yè)權(quán)面積的15%左右。

3.多礦種協(xié)調(diào)開發(fā)落實(shí)不到位。主要是煤炭、油氣、鈾礦礦業(yè)權(quán)設(shè)置、項(xiàng)目實(shí)施等方面不銜接、不協(xié)調(diào)問題突出。砂石土礦業(yè)權(quán)不允許與煤炭礦區(qū)平面重疊，導(dǎo)致國家能源資源安全戰(zhàn)略所需的煤炭開發(fā)與地方發(fā)展、民生改善所需的砂石土資源開發(fā)出現(xiàn)矛盾，擾亂了礦區(qū)秩序和砂石土礦產(chǎn)品市場(chǎng)。

4.礦山地質(zhì)環(huán)境治理任重道遠(yuǎn)。財(cái)政投資不足，多元化投資機(jī)制不健全，歷史遺留問題治理缺乏資金保障。企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不到位，生產(chǎn)礦山地質(zhì)環(huán)境治理不及時(shí)等問題不同程度存在。

5.基礎(chǔ)性地質(zhì)工作投入不夠。攀枝花礦區(qū)對(duì)鈦砂礦、鈦多金屬礦等其他伴生元素重視不夠，家底不清。稀土國家規(guī)劃礦區(qū)中，除龍南足洞等部分礦區(qū)和有證礦山稀土勘查達(dá)到詳查程度以上外，其它區(qū)域的稀土資源勘查程度僅為評(píng)價(jià)或普查，影響資源統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)模開發(fā)。

6.資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化不夠。如攀西地區(qū)鐵礦保有資源儲(chǔ)量60億噸，而釩鈦磁鐵礦原礦產(chǎn)量只有5000萬噸左右，與同類型城市承德相比，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和層次差距較大。endprint

四、政策建議

以《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016-2020年）》貫徹落實(shí)為契機(jī)，從以下四方面入手，加快推進(jìn)國家規(guī)劃礦區(qū)建設(shè)工作，著力打造成資源綠色開發(fā)的先行區(qū)、資源高效利用的樣板區(qū)、開發(fā)秩序良好的示范區(qū)、資源規(guī)模開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)，支撐能源資源基地建設(shè)，維護(hù)國家資源安全。

1.將國家規(guī)劃礦區(qū)開發(fā)融入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。將國家資源安全保障與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一起來。一要通過省、市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制，做實(shí)礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃工作，保障礦山合理布局，明確開發(fā)準(zhǔn)入條件，規(guī)范開發(fā)利用秩序。二要統(tǒng)籌部署礦產(chǎn)資源開發(fā)、選冶、深加工及高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合理延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)國家規(guī)劃礦區(qū)資源開發(fā)的規(guī)?；刍l(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁向中高端水平。三要統(tǒng)籌規(guī)劃資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展、水電路等配套基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)等，推動(dòng)資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)礦區(qū)資源開發(fā)與土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)空間關(guān)系。國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)資源聚集程度高，是資源安全供應(yīng)核心區(qū)域。應(yīng)借鑒“多規(guī)合一”的思路，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地上地下、用地用礦，保障資源開發(fā)的合理空間訴求，確保資源安全供應(yīng)任務(wù)落到實(shí)處。一要與土地利用規(guī)劃做好銜接，為礦區(qū)資源開發(fā)留出合理空間。二要與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃做好銜接，避免建城壓礦或建礦廢城。三要與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃做好銜接，做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)，促進(jìn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。四要完善壓覆礦產(chǎn)資源管理制度。對(duì)于壓覆國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)的重要礦產(chǎn)資源的，要嚴(yán)格論證，盡量做好不壓、少壓。

3.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)建立健全國家規(guī)劃礦區(qū)發(fā)展支持政策。建議在部委層面出臺(tái)指導(dǎo)意見或文件，明確國家規(guī)劃礦區(qū)建設(shè)的支持政策體系。一要完善礦產(chǎn)資源配置政策，在基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查、老礦山深部外圍找礦、礦業(yè)權(quán)投放、重大項(xiàng)目設(shè)置、綠色礦山建設(shè)等方面向國家規(guī)劃礦區(qū)傾斜。二要完善礦業(yè)用地政策，借鑒平果鋁用地模式的成功經(jīng)驗(yàn)，開展臨時(shí)用地試點(diǎn)，國家規(guī)劃礦區(qū)主礦種開發(fā)所需的用地指標(biāo)，建議由國家層面統(tǒng)籌安排。三是綜合運(yùn)用財(cái)稅、投融資等政策，大力發(fā)展涉礦金融產(chǎn)品，支持資源整合、兼并重組，培育企業(yè)主體，推動(dòng)礦區(qū)規(guī)模開發(fā)，高效利用。

4.提高國家規(guī)劃礦區(qū)監(jiān)管服務(wù)能力和水平。一要進(jìn)一步提高國家規(guī)劃礦區(qū)的法律地位，結(jié)合新形勢(shì)新要求，加快礦產(chǎn)資源法修改進(jìn)程或研究出臺(tái)專門部門法規(guī)，完善國家規(guī)劃規(guī)劃礦區(qū)的內(nèi)涵、功能定位、管理程序和有關(guān)要求。二要建立健全國家規(guī)劃礦區(qū)開發(fā)利用數(shù)據(jù)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)體系，完善地質(zhì)、礦產(chǎn)、開發(fā)、環(huán)境等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，建立監(jiān)管信息平臺(tái)，及時(shí)跟蹤分析礦區(qū)開發(fā)形勢(shì)變化，分析問題，提出改進(jìn)意見建議。三要將國家規(guī)劃礦區(qū)作為礦產(chǎn)資源管理改革的重要平臺(tái)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，激發(fā)市場(chǎng)活力和動(dòng)力。四要制定監(jiān)管清單，明確監(jiān)管的重點(diǎn)、手段、責(zé)任分工和有關(guān)措施。五要完善動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，結(jié)合地質(zhì)找礦進(jìn)展和開發(fā)利用條件變化，及時(shí)更新調(diào)整國家規(guī)劃礦區(qū)名錄。

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（作者單位：強(qiáng)真，中國地質(zhì)大學(xué)，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院；董延濤，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 100000）

（責(zé)編：賈偉）endprint