優(yōu)化招商引資推動(dòng)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展
——以寧波市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為例

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優(yōu)化招商引資推動(dòng)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展
——以寧波市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為例

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2016年十月初，隨著寧波市成為“中國(guó)制造2025”的首家試點(diǎn)示范城市，與先進(jìn)地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)（如杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，上海張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)，蘇州工業(yè)園，深圳經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等）相比，還需要更高的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)完善招商引資工作體制機(jī)制，加強(qiáng)招商引資工作的針對(duì)性、整體性和實(shí)效性，提升競(jìng)爭(zhēng)力和適應(yīng)新形勢(shì)，通過(guò)優(yōu)化招商引資促進(jìn)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

表1 寧波市各開(kāi)發(fā)園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

一、寧波市經(jīng)開(kāi)區(qū)發(fā)展的基本情況

寧波市九大重點(diǎn)開(kāi)發(fā)園區(qū)包括梅山、大榭、保稅區(qū)、高新區(qū)、杭州灣、石化、東錢湖和機(jī)場(chǎng)，其土地規(guī)劃面積為676.87平方公里，占寧波市土地面積9816平方公里的7%。

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，寧波市重點(diǎn)開(kāi)發(fā)園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在不同的園區(qū)呈現(xiàn)出不同的產(chǎn)業(yè)集群態(tài)勢(shì)。

調(diào)查結(jié)果表明，九家園區(qū)合計(jì)擁有規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量1151家，高新技術(shù)企業(yè)321家。2015年，實(shí)現(xiàn)GDP總計(jì)1865.16億元，其中工業(yè)增加值1377.8億元，分別占全市的23.3%和35.1%，經(jīng)開(kāi)區(qū)以7%的土地面積創(chuàng)造了差不多四分之一的GDP，土地的利用效率非常高，其中工業(yè)增加值占到GDP比重的74%，各個(gè)不同的園區(qū)都有不同的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群和優(yōu)勢(shì)。實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額408.92億美元，其中出口213.71億美元，分別占全市的40.7%和29.9%；實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入539.16億元，其中一般公共預(yù)算收入255.84億元，分別占全市的26.0%和25.4%。

二、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)園區(qū)招商發(fā)展形勢(shì)分析

近年來(lái)，寧波市重點(diǎn)開(kāi)發(fā)園區(qū)招商引進(jìn)項(xiàng)目眾多，項(xiàng)目總投資增速較快、亮點(diǎn)較多，“十二五”期間引進(jìn)總投資在20億人民幣和一億美元以上項(xiàng)目達(dá)到37項(xiàng)，其中石化和汽車相關(guān)項(xiàng)目達(dá)到17項(xiàng)。

寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)在固定資產(chǎn)投資上遠(yuǎn)超其他區(qū)域，達(dá)到了驚人的4185億元，而第二名是石化區(qū)的663億元，最后一名是機(jī)場(chǎng)開(kāi)發(fā)區(qū)，僅僅只有53億元。在工業(yè)項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資額上，寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和石化區(qū)仍然位居前列，達(dá)到了1026億元和611億元，兩個(gè)開(kāi)發(fā)園區(qū)區(qū)達(dá)到了九個(gè)開(kāi)發(fā)園區(qū)“十二五”固定資產(chǎn)和工業(yè)固定資產(chǎn)總投資額的72.6%和65.3%。

開(kāi)發(fā)區(qū)和高新區(qū)的高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量最多，寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)作為寧波市最早的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)已經(jīng)開(kāi)始隨著這些高新企業(yè)的引入，發(fā)生了深刻變化，高新企業(yè)數(shù)量已達(dá)到130家，居于榜首；高新區(qū)作為材料新城，產(chǎn)業(yè)布局是以新材料高新企業(yè)為主，高新企業(yè)達(dá)到108家，區(qū)域經(jīng)濟(jì)GDP達(dá)到了整個(gè)經(jīng)開(kāi)區(qū)的10%左右，高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展初見(jiàn)成效，其次是杭州灣38家和石化區(qū)20家，最為薄弱的區(qū)域是機(jī)場(chǎng)開(kāi)發(fā)區(qū)，高新企業(yè)數(shù)量為零。

三、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)園區(qū)招商引資存在的問(wèn)題分析

從寧波市躋身一線城市方陣的要求和同類先進(jìn)城市和區(qū)域招商引資工作的實(shí)踐看，寧波市經(jīng)開(kāi)區(qū)招商引資工作還存在一些問(wèn)題和需要改進(jìn)的地方。

（一）招商引資運(yùn)作機(jī)制存在的問(wèn)題

1.專業(yè)化市場(chǎng)招商比重不高。近年來(lái)，專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)園區(qū)引薦的項(xiàng)目常常止步于問(wèn)卷調(diào)查的第一階段，主要原因是寧波市缺乏針對(duì)第三方機(jī)構(gòu)合理有效的招商引薦激勵(lì)機(jī)制，在與江蘇同類城市競(jìng)爭(zhēng)中常處于不利地位，專業(yè)招商中介機(jī)構(gòu)往往傾向于將項(xiàng)目推薦到已出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)政策的城市或區(qū)域。園區(qū)之間項(xiàng)目信息封閉、項(xiàng)目流轉(zhuǎn)不暢的主要原因是既缺乏考核指揮棒的引導(dǎo)，也缺乏合作共贏機(jī)制的激勵(lì)。

2.市層面協(xié)作招商平臺(tái)缺失。園區(qū)招商工作基本屬于各自為陣、單兵作戰(zhàn)的狀態(tài)，寧波市范圍內(nèi)缺少資源統(tǒng)籌、信息分享、利益共得的協(xié)作招商平臺(tái)，造成部分招商信息資源的浪費(fèi)。

3.招商機(jī)構(gòu)和人員激勵(lì)不足。招商機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍是招商引資工作的中堅(jiān)力量，當(dāng)前機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍中存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在三方面。一是機(jī)構(gòu)力量有待整合。市級(jí)內(nèi)、外資招商分屬不同機(jī)構(gòu)，易導(dǎo)致招商力量分散和內(nèi)、外資招商不協(xié)調(diào)。二是保障制度有待完善。招商機(jī)構(gòu)和人員在嚴(yán)格執(zhí)行八項(xiàng)規(guī)定的同時(shí)，也存在部分措施制約招商工作的現(xiàn)象或?qū)е抡猩倘藛T“因?yàn)榕鲁鍪隆⑺圆蛔鳛椤钡那榫w，即使部分地區(qū)在政策范圍內(nèi)適當(dāng)放寬重大招商項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)政策，但實(shí)際執(zhí)行中無(wú)人敢突破。三是人員激勵(lì)機(jī)制有待健全。市縣兩級(jí)招商機(jī)構(gòu)人員多為混合編制，一線崗位以事業(yè)、企業(yè)編制和編外人員為主，由于職務(wù)晉升空間和薪酬激勵(lì)有限，造成人才培養(yǎng)后留不住。

4.招商引資精準(zhǔn)性有待加強(qiáng)。經(jīng)開(kāi)區(qū)招商引資應(yīng)以產(chǎn)業(yè)、城市等規(guī)劃為基礎(chǔ)和導(dǎo)向，但當(dāng)前一些招商引資工作與規(guī)劃銜接不足，缺乏精準(zhǔn)性。

5.招商考評(píng)價(jià)機(jī)制有待健全。各經(jīng)開(kāi)區(qū)對(duì)當(dāng)前考核評(píng)價(jià)反映的問(wèn)題主要集中在兩方面。一是考核的引導(dǎo)作用不足。在現(xiàn)行考核體系下，招商引資考核與其他工作考核類似，以層層向下分解為主要方式，更強(qiáng)調(diào)“量”而未側(cè)重“質(zhì)”。二是部分考核指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)。一些考核指標(biāo)缺少差異化，未充分考慮不同園區(qū)地區(qū)尤其是功能區(qū)的差異[1]。

（二）扶持政策執(zhí)行存在的問(wèn)題

1.財(cái)政扶持政策導(dǎo)向性不強(qiáng)。一是園區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持政策存在同質(zhì)化現(xiàn)象。各園區(qū)政策的同質(zhì)化導(dǎo)致招商引資工作的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，也凸顯園區(qū)發(fā)展方向不夠清晰。二是缺乏與園區(qū)自身優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有效結(jié)合的細(xì)分產(chǎn)業(yè)政策。園區(qū)現(xiàn)有“大而全”的扶持政策對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚的帶動(dòng)性則不強(qiáng)，直接導(dǎo)致部分園區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)集聚度與其發(fā)展目標(biāo)和功能定位存在很大差異。

2.部分財(cái)政扶持政策有風(fēng)險(xiǎn)。一是由于政策的延續(xù)性，部分園區(qū)繼續(xù)執(zhí)行已承諾的稅收優(yōu)惠政策對(duì)現(xiàn)有財(cái)政收支造成了巨大壓力。二是部分園區(qū)對(duì)土地招拍掛實(shí)際成交價(jià)與招商引資過(guò)程中約定的土地價(jià)格差額部分，以建設(shè)配套費(fèi)用等名義給予土地補(bǔ)貼。

3.政策初衷與執(zhí)行不相一致。在產(chǎn)業(yè)扶持過(guò)程中，存在政策制定與政策執(zhí)行兩張皮、實(shí)際執(zhí)行背離政策初衷的情況。部分企業(yè)補(bǔ)助審核不規(guī)范，在政策執(zhí)行過(guò)程中存在補(bǔ)助依據(jù)不充分、證明材料不齊全現(xiàn)象。

（三）引進(jìn)項(xiàng)目方面存在的問(wèn)題

1.新引進(jìn)的重大項(xiàng)目比重不高。“十二五”期間，各園區(qū)的重大項(xiàng)目在很大程度上依賴原來(lái)龍頭企業(yè)的增資擴(kuò)建，新引進(jìn)影響力大、帶動(dòng)性強(qiáng)、效益好的重大項(xiàng)目相對(duì)較少，不利于新產(chǎn)業(yè)鏈的培育和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。4個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)制造業(yè)總投資超過(guò)20億元人民幣（內(nèi)資）或1億美元（外資）的37個(gè)項(xiàng)目中，28個(gè)為原有項(xiàng)目的擴(kuò)建，只有9個(gè)是新引進(jìn)項(xiàng)目。

2.產(chǎn)業(yè)和需求前瞻性研究不夠。新業(yè)態(tài)項(xiàng)目引進(jìn)過(guò)程中，由于對(duì)項(xiàng)目功能定位、市場(chǎng)需求、投資方背景實(shí)力等情況調(diào)查和分析不足，致使部分項(xiàng)目實(shí)施后實(shí)際效果與原先設(shè)想存在差距。

（四）招商引資環(huán)境方面存在的問(wèn)題

1.環(huán)境差距。高新產(chǎn)業(yè)和人才對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境有著相比傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)更高的需求，而寧波市除去高新區(qū)的其他開(kāi)發(fā)園區(qū)在土地準(zhǔn)備、基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)往往滯后于招商進(jìn)程，導(dǎo)致很多項(xiàng)目特別是歐美外資項(xiàng)目同等條件下往往選擇投資基礎(chǔ)設(shè)施較好的蘇南地區(qū)。

2.要素制約。人才、政策和資本資源是企業(yè)著重考量的要素，園區(qū)在這方面存在一些制約。一是人才資源相對(duì)欠缺。相對(duì)于高等院校密集的城市，寧波市人才資源保障存在差距，成為影響一些項(xiàng)目落地的關(guān)鍵因素。二是土地資源和政策不具優(yōu)勢(shì)。部分園區(qū)現(xiàn)有土地資源開(kāi)發(fā)利用已趨于飽和，如保稅區(qū)、石化園區(qū)的土地利用率已分別達(dá)到100%和97.2%，進(jìn)一步發(fā)展空間有限，而土地政策相比蘇南地區(qū)不具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

3.政務(wù)阻礙。在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，相關(guān)部門幫助企業(yè)破解審批難題、消除落戶障礙的有效方法尚顯不足，部分項(xiàng)目因此而擱淺。

4.融資困難。初創(chuàng)型科技企業(yè)通常產(chǎn)品研發(fā)周期較長(zhǎng)，研發(fā)經(jīng)費(fèi)需求量較大，但初創(chuàng)期公司規(guī)模相應(yīng)較小，掌控資源較少，資金短缺問(wèn)題在很大程度上使得部分項(xiàng)目進(jìn)展緩慢甚至延期，亟需政府引導(dǎo)社會(huì)資本共同參與。

四、啟示與借鑒：完善招商引資工作的對(duì)策建議

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步深化，招商形勢(shì)也發(fā)生著深刻的變化。寧波市所面臨的招商引資困難也很大程度的反映了中國(guó)地方政府所面臨的形勢(shì)，特別是東北地區(qū)的招商引資。因此，根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的有為政府理念，應(yīng)該進(jìn)行重新定位地方政府的招商引資職能,從提供優(yōu)良的制度、政策和環(huán)境,強(qiáng)化地方形象營(yíng)銷,提高為其他招商主體服務(wù)的水平,適當(dāng)使用“看得見(jiàn)的手”等幾方面優(yōu)化政府招商行為[2]。

（一）創(chuàng)新招商引資工作機(jī)制

一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)參與機(jī)制。招商引資的全局意義和全面要求決定了其必須由各級(jí)“一把手”強(qiáng)力推進(jìn)。二是明確招商主管部門職責(zé)。招商引資的專業(yè)性要求招商業(yè)務(wù)主管部門要關(guān)口前移并全方位參與其中。三是健全市場(chǎng)化招商引資工作機(jī)制。在繼續(xù)做好以商引商、產(chǎn)業(yè)招商、展會(huì)招商等常規(guī)工作外，充分利用咨詢機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和客戶資源，進(jìn)一步拓寬招商引資渠道。四是理順招商引資利益共享協(xié)作機(jī)制。由各級(jí)市政府商相關(guān)部門出臺(tái)全市范圍內(nèi)統(tǒng)一的招商引薦獎(jiǎng)勵(lì)政策，避免產(chǎn)生各地招商部門因政策不明朗而不作為或區(qū)域間惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。五是優(yōu)化招商引資考核機(jī)制。擴(kuò)大考核評(píng)價(jià)的范疇，從注重?cái)?shù)量與規(guī)模向質(zhì)量與效益轉(zhuǎn)變，從注重考核項(xiàng)目引進(jìn)情況進(jìn)一步延伸至項(xiàng)目落地、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況。

（二）優(yōu)化特定產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制

根據(jù)不同的經(jīng)開(kāi)區(qū)發(fā)展需求，制定精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶持政策。

1.加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)實(shí)地調(diào)研?？梢越梃b和學(xué)習(xí)深圳、上海、蘇州等外地先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，深入了解各城市針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)出臺(tái)的扶持政策和執(zhí)行效果。

2.制訂精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶持政策。一是分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)細(xì)分產(chǎn)業(yè)開(kāi)展全面深入的研究，策劃形成一批重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，針對(duì)不同經(jīng)開(kāi)區(qū)的具體需求提出需要補(bǔ)強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，建立招商細(xì)分產(chǎn)業(yè)招商目錄，為經(jīng)開(kāi)區(qū)招商部門提供行動(dòng)指南。二是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)研究，從中微觀、產(chǎn)業(yè)鏈、細(xì)分市場(chǎng)、目標(biāo)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)政策等角度，跟蹤研究產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)，為招商、決策等提供支持。三是要聚焦重點(diǎn)企業(yè)，由招商部門會(huì)同主管部門根據(jù)招商目錄梳理出目標(biāo)重點(diǎn)企業(yè)清單，排摸重點(diǎn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局現(xiàn)狀和投資意向，把招商對(duì)象從“面”定位到“點(diǎn)”。

（三）健全創(chuàng)新容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

首先，要積極探索新型招商模式，創(chuàng)新扶持政策，發(fā)揮政府資金杠桿作用，充分借助市場(chǎng)力量推進(jìn)招商引資[3]。一是推進(jìn)市場(chǎng)招商。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、銀行、中介結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)主體聯(lián)系緊密的優(yōu)勢(shì)，政府以購(gòu)買服務(wù)方式支持這些市場(chǎng)和社會(huì)力量參與招商引資工作，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)。研究制定“以企引企”鼓勵(lì)政策，支持龍頭企業(yè)作為主體開(kāi)展產(chǎn)業(yè)鏈招商。二是推進(jìn)二次招商。著力于存量資源的開(kāi)發(fā)利用，建立土地執(zhí)法監(jiān)察的垂直領(lǐng)導(dǎo)，建立一支高素質(zhì)、高效率的土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍，解決土地“執(zhí)法難”的問(wèn)題[4],以存量引增量，形成良性互動(dòng)。三是推進(jìn)資本招商。充分發(fā)揮經(jīng)開(kāi)區(qū)政府產(chǎn)業(yè)基金和PPP基金杠桿作用，吸引國(guó)內(nèi)外資本以市場(chǎng)化方式參與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[5]。

同時(shí)，也要容忍改革創(chuàng)新帶來(lái)的錯(cuò)誤和風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。一方面要建立容錯(cuò)機(jī)制。通過(guò)容錯(cuò)免責(zé)鼓勵(lì)創(chuàng)新，讓干部卸下思想包袱、輕裝上陣，敢做敢為，在實(shí)踐中提高工作水平。另一方面也要建立糾錯(cuò)機(jī)制。及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，糾正工作中偏差和失誤[6]。

（四）完善招商隊(duì)伍激勵(lì)機(jī)制

招商人員在外工時(shí)多、接待客商多、參加活動(dòng)多，應(yīng)在符合紀(jì)律規(guī)定的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)人、財(cái)、物保障，充分激勵(lì)招商人員。一是加強(qiáng)績(jī)效激勵(lì)。針對(duì)招商人員以事業(yè)和企業(yè)編制為主的特點(diǎn)，在薪酬待遇上適當(dāng)放活，完善事業(yè)人員績(jī)效工資分配制度和項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)資金分配制度，突出優(yōu)績(jī)優(yōu)酬導(dǎo)向；二是加強(qiáng)制度保障。允許招商活動(dòng)交通費(fèi)據(jù)實(shí)報(bào)銷，或提高經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以“明規(guī)矩”為招商工作保駕護(hù)航。區(qū)域和部門“三公”經(jīng)費(fèi)指標(biāo)在總量控制基礎(chǔ)上，要向招商工作傾斜。三是強(qiáng)化協(xié)同配合。結(jié)合行政機(jī)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)市級(jí)內(nèi)、外資招商機(jī)構(gòu)和各個(gè)經(jīng)開(kāi)區(qū)招商機(jī)構(gòu)的整合和協(xié)同工作能力，支持經(jīng)開(kāi)區(qū)招商部門開(kāi)展招商人員素質(zhì)能力提升培訓(xùn)，建立招商隊(duì)伍內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)合作機(jī)制，建立招商人員在招商部門、主管部門、園區(qū)之間的輪崗掛職制度，增進(jìn)各個(gè)區(qū)域招商部門之間協(xié)同工作能力。

本文系寧波市軟課題““雙輪驅(qū)動(dòng)”背景下寧波經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展”（2017A10071）；寧波市審計(jì)局課題“關(guān)于我市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資工作調(diào)研與建議”。

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[3]葛曉雯.地方政府招商引資職能轉(zhuǎn)變研究[D].蘇州大學(xué)，2016.

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作 者：寧波工程學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，博士

責(zé)任編輯：張 波