公共危機(jī)治理視角下鄰避效應(yīng)的機(jī)理分析及應(yīng)對舉措
——以江西省彭澤核電項目為例

張 帆 羅志紅

公共危機(jī)治理視角下鄰避效應(yīng)的機(jī)理分析及應(yīng)對舉措
——以江西省彭澤核電項目為例

張 帆 羅志紅

具有環(huán)境負(fù)外部性的基礎(chǔ)工程建設(shè)和公共服務(wù)供給容易產(chǎn)生鄰避效應(yīng)，即居住在擬建項目周邊的居民對具有經(jīng)濟(jì)利益共享環(huán)境風(fēng)險獨擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)予以集體抵制的行為。隨著公眾環(huán)保意識增強(qiáng)，由鄰避效應(yīng)引發(fā)的群體性事件逐年增多。在風(fēng)險社會和公共危機(jī)綜合分析框架下，以內(nèi)陸核電項目鄰避事件為案例，對鄰避效應(yīng)的產(chǎn)生和演化機(jī)理進(jìn)行分析。鄰避效應(yīng)是復(fù)雜因素相互交織的系統(tǒng)，其中公眾對環(huán)境風(fēng)險的主觀感知是關(guān)鍵因素。鄰避效應(yīng)呈現(xiàn)動態(tài)演化過程，涉及政府、企業(yè)和公眾等多方利益相關(guān)者。政府在治理鄰避效應(yīng)時應(yīng)重視公眾對環(huán)境風(fēng)險的主觀感知，采用全程式治理措施消除鄰避效應(yīng)的意見分歧。

內(nèi)陸核電項目；公共危機(jī)；鄰避效應(yīng)；措施

一、引言

德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽谄渲?《風(fēng)險社會》中強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會，我們正生活在文明的火山口上”。［1］從世界范圍來看，各國享受工業(yè)文明發(fā)展帶來巨大成果的同時，也面臨著諸多挑戰(zhàn)。風(fēng)險社會正在用其復(fù)雜性、突發(fā)性、矛盾性和人為性等特征屬性考驗人們的生活，不同程度的公共危機(jī)事件也考驗著政府的危機(jī)治理能力。［2］

近年來，我國由鄰避效應(yīng)引發(fā)的群體性事件呈上升態(tài)勢，而這正是引致公共危機(jī)的前兆。從目前已發(fā)生的眾多案例來看，鄰避效應(yīng)集中于垃圾焚燒站、高壓變電站、PX項目、核電廠等項目選址和建設(shè)過程中。政府在處理此類鄰避效應(yīng)和群體性事件時并沒有切實有效的辦法，往往陷入“項目決定—宣布實施—解釋辯護(hù)—妥協(xié)平息（或強(qiáng)行推進(jìn)遇到激烈抵抗導(dǎo)致公共危機(jī)）”的演化和反復(fù)過程。［3］因此，從公共危機(jī)治理的視角出發(fā)，對鄰避效應(yīng)的深層機(jī)理進(jìn)行分析顯得尤為必要。通過探析鄰避效應(yīng)的產(chǎn)生與演化過程，厘清鄰避效應(yīng)引發(fā)群體性事件的原因，對提升政府公共危機(jī)治理能力，增強(qiáng)政府公信力和管理效率，構(gòu)建和諧社會，確保經(jīng)濟(jì)社會的平穩(wěn)運(yùn)行具有重要的現(xiàn)實意義。

二、國內(nèi)外鄰避效應(yīng)的研究進(jìn)展

西方學(xué)者較早介入鄰避效應(yīng)研究，上世紀(jì)70年代O’Hare（1977）對具有環(huán)境負(fù)外部性的項目設(shè)施進(jìn)行分析，并對其獨特屬性引發(fā)的沖突事件做出描述，首次將鄰避設(shè)施的概念引入學(xué)術(shù)界，稱之為“Not In My Backyard”（NIMBY），譯作“不要在我家后院”。［4］此后，關(guān)于鄰避效應(yīng)的研究逐漸深入。國內(nèi)外學(xué)者對于鄰避效應(yīng)的定義基本形成共識，認(rèn)為鄰避效應(yīng)常出現(xiàn)于具有環(huán)保爭議的項目選址和建設(shè)過程中，居住在鄰避設(shè)施周邊居民為保護(hù)自身所處的生活環(huán)境而對政府推行具有環(huán)境負(fù)外部性項目建設(shè)表達(dá)強(qiáng)烈不滿，并進(jìn)行集體抗?fàn)幍男袨?。?-8］

自上世紀(jì)90年代起，學(xué)術(shù)界開始從心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)等不同視角對鄰避效應(yīng)的產(chǎn)生原因展開深入研究。認(rèn)為鄰避效應(yīng)受到擬建設(shè)施周邊居民對環(huán)境風(fēng)險的主觀和客觀感知程度的影響，其表象原因是周邊居民擔(dān)心環(huán)境污染對自身財產(chǎn)帶來的直接損失和間接損失，深層原因則是涉及政府、企業(yè)、公眾這三個利益相關(guān)者對鄰避設(shè)施的邊際收益與邊際成本的核算差異，其中還摻雜著公眾對政府在決策權(quán)力壟斷方面的不滿和對自身訴求表達(dá)受挫的情緒宣泄等復(fù)雜因素。［9-10］總體而言，鄰避效應(yīng)是多重因素相互交織導(dǎo)致，包括內(nèi)部原因，如公眾對環(huán)境危害的恐懼、對風(fēng)險認(rèn)識的敏感、對政府和企業(yè)的不信任；外部原因，如公眾環(huán)保意識增強(qiáng)、對政治民主化的訴求、鄰避設(shè)施客觀存在的環(huán)境負(fù)外部性。［11］

近年來，學(xué)術(shù)界研究重點轉(zhuǎn)向鄰避效應(yīng)的有效治理，學(xué)者們針對鄰避效應(yīng)引發(fā)群體性事件的種種案例進(jìn)行專門分析，并提出鄰避效應(yīng)治理的相關(guān)具體措施，如：加強(qiáng)源頭控制、重視公眾參與、項目科學(xué)選址、政府合理補(bǔ)償、加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)測、成立非營利組織進(jìn)行有效監(jiān)督等等。其中，童星認(rèn)為鄰避效應(yīng)的有效治理必須建立在風(fēng)險社會和公共危機(jī)綜合理論分析框架之下，鄰避效應(yīng)引發(fā)的群體性事件實質(zhì)上是公共危機(jī)的一種類型，因此需要在更為廣闊的視野下對鄰避效應(yīng)的機(jī)理進(jìn)行分析，才能有針對性地提出治理方案。［12］

現(xiàn)有研究成果從多角度探析了鄰避效應(yīng)的成因和演化過程，為我們更一步深入研究鄰避效應(yīng)奠定了堅實的基礎(chǔ)。但是現(xiàn)有研究存在不足之處，具體體現(xiàn)在：對鄰避效應(yīng)的深層機(jī)理研究較為欠缺，尤其是鄰避效應(yīng)的產(chǎn)生與演化機(jī)理研究沒有上升到一般性理論研究范疇；沒有將鄰避效應(yīng)納入公共危機(jī)研究的范式框架內(nèi)，缺乏對制度性問題的深層探討。因此，在風(fēng)險社會和公共危機(jī)綜合分析框架下，加強(qiáng)鄰避效應(yīng)的產(chǎn)生和演化機(jī)理的研究，才能為實施鄰避效應(yīng)的有效治理提供具體可行的方案，避免鄰避沖突事件向公共危機(jī)事件的轉(zhuǎn)化態(tài)勢。

三、鄰避效應(yīng)的機(jī)理分析與案例剖析

（一）鄰避效應(yīng)的機(jī)理分析

本文借鑒童星構(gòu)建的風(fēng)險社會與公共危機(jī)綜合分析框架對鄰避效應(yīng)的深層機(jī)理進(jìn)行分析，探析鄰避效應(yīng)產(chǎn)生與演化過程。（如圖1所示）

1．風(fēng)險感知失衡是產(chǎn)生鄰避效應(yīng)的關(guān)鍵因素

圖1 鄰避效應(yīng)產(chǎn)生與演化的機(jī)理

前文所述，鄰避效應(yīng)是公眾集體抵制鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)，其中最為關(guān)鍵的誘發(fā)因素是涉事主體對鄰避設(shè)施環(huán)境負(fù)外部性的認(rèn)知差異。政府在實施鄰避設(shè)施選址和建設(shè)時，多采用理性客觀評價標(biāo)準(zhǔn)，通過專家評估結(jié)合技術(shù)指標(biāo)對環(huán)境負(fù)外部性進(jìn)行測算，用風(fēng)險概率來判定鄰避設(shè)施的環(huán)境安全性。公眾則普遍對專業(yè)技術(shù)不甚了解，而是通過道聽途說或媒體信息獲取等方式獲取相關(guān)信息。因此，對于鄰避設(shè)施的環(huán)境風(fēng)險多出于主觀情感認(rèn)定，強(qiáng)調(diào)的是感知風(fēng)險。風(fēng)險感知失衡導(dǎo)致政府與公眾對鄰避設(shè)施選址和建設(shè)出現(xiàn)意見分歧。

2．鄰避效應(yīng)是復(fù)雜因素相互交織的系統(tǒng)

鄰避效應(yīng)是多種復(fù)雜因素交織一起產(chǎn)生影響的系統(tǒng)。其中主要包括經(jīng)濟(jì)因素、環(huán)境因素、政府管理因素等等。經(jīng)濟(jì)方面，政府在擬建部分鄰避設(shè)施時考慮的是總體經(jīng)濟(jì)正外部性抵消部分環(huán)境負(fù)外部性，如核電項目建設(shè)能夠拉動地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)、利于產(chǎn)業(yè)集聚等明顯的優(yōu)勢；環(huán)境方面，如垃圾焚燒廠選址和建設(shè)基本上都是經(jīng)過詳細(xì)論證和優(yōu)化布局，通過代價較低的方式減少城市垃圾，利于城市環(huán)境總體變優(yōu)。政府管理方面，多數(shù)地方政府掌握鄰避設(shè)施項目的決策權(quán)，存在權(quán)力壟斷現(xiàn)象，忽視公眾參與。所有影響因素相互交織相互影響，加大了鄰避效應(yīng)的治理難度。

3．鄰避效應(yīng)是動態(tài)演化過程

由鄰避效應(yīng)引發(fā)的群體性事件不是靜態(tài)的事件描述，即“發(fā)生——平息”，而是一個動態(tài)演化過程。常表現(xiàn)為：“風(fēng)險認(rèn)知分歧——公眾提出鄰避訴求——訴求目的未能實現(xiàn)——發(fā)起集體抗?fàn)帯l(fā)鄰避沖突——政府妥協(xié)停建（或強(qiáng)行推進(jìn)項目）——事態(tài)緩和平息 （或爆發(fā)更為激烈的群體抵抗從而引發(fā)公共危機(jī)）”。其中任何一個環(huán)節(jié)如果能夠進(jìn)行針對性治理，都有可能使鄰避效應(yīng)朝著積極方面發(fā)展，減輕鄰避效應(yīng)對社會穩(wěn)定帶來的損害。

4．鄰避效應(yīng)涉及多方利益相關(guān)者

鄰避效應(yīng)涉及到政府、企業(yè)和公眾三個主體。從理性利益相關(guān)者視角來看，每個利益主體都不希望事態(tài)朝著不利方向發(fā)展。同時，每個利益主體都希望自己的權(quán)利得到最大保全。政府希望做成一件總體獲益的事；企業(yè)希望在滿足收益最大化的情況下完成項目；公眾則希望保全自己應(yīng)有的環(huán)境安全權(quán)益。因此，只有調(diào)和利益相關(guān)者之間的矛盾，緩解分歧才能避免事態(tài)惡化。

（二）江西省彭澤核電項目鄰避效應(yīng)個案分析

以下運(yùn)用上文所述的綜合分析框架對江西省彭澤核電項目鄰避效應(yīng)事件進(jìn)行案例分析。

2012年3月，多家媒體報道了安徽望江民眾抗議江西省彭澤核電廠項目建設(shè)的鄰避效應(yīng)發(fā)生始末。事件起源于彭澤核電廠建設(shè)項目的選址，政府部門組織業(yè)內(nèi)專家和相關(guān)機(jī)構(gòu)對彭澤核電廠選址進(jìn)行多次環(huán)評，認(rèn)為選址達(dá)到核電廠建設(shè)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)且環(huán)評結(jié)果不存在問題。但是部分網(wǎng)民認(rèn)為項目選址評估、環(huán)境安全沒有達(dá)到內(nèi)陸核電項目建設(shè)要求，包括選址的地質(zhì)條件、項目周邊人口密度、冷卻用水的水源安全和核電技術(shù)不成熟等諸多方面。在要求停建的訴求未得到采納的情況下，部分民眾采用給國務(wù)院、相關(guān)省、市、縣的各級政府部門提交《呼吁停建彭澤核電廠的陳情書》的方式進(jìn)行上訪，同時借助媒體擴(kuò)大輿論影響，并打算適時提起行政訴訟予以抗?fàn)?，捍衛(wèi)自身利益。最終，鄰避事件在國家對所有核電廠進(jìn)行安全排查和暫停所有在建核電機(jī)組的背景下暫時平息。

此次鄰避效應(yīng)案例存在兩個特殊的背景環(huán)境，一是距2011年日本福島核事故爆發(fā)時間不久，核電項目建設(shè)無論是政府層面還是公眾層面都顯得異常敏感；二是目前我國沒有內(nèi)陸核電機(jī)組，沒有任何前期經(jīng)驗可以借鑒（雖然部分發(fā)達(dá)國家內(nèi)陸核電已運(yùn)營多年，但由于我國的具體國情，可借鑒的經(jīng)驗十分有限）。通過案例分析，可以發(fā)現(xiàn)如下問題：第一，政府與公眾對內(nèi)陸核電項目環(huán)境風(fēng)險和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在風(fēng)險感知失衡，日本福島核事故影響巨大，經(jīng)媒體廣泛傳播加劇了政府和公眾間的風(fēng)險感知失衡。第二，政府事實上對核電項目的地方經(jīng)濟(jì)帶動作用更為看重，當(dāng)?shù)卣陧椖坑玫貙徟㈨椖壳捌诨I備涉及的搬遷等事項方面進(jìn)展迅速。而對核電項目可能出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險僅進(jìn)行了常規(guī)技術(shù)評價，沒有建立對諸如強(qiáng)級別地震、恐怖襲擊等突發(fā)情況出現(xiàn)下的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。第三，鄰避效應(yīng)事件發(fā)生和演變過程中，存在政府掌握決策話語權(quán)忽視公眾利益訴求的現(xiàn)象，沒有建立有效溝通機(jī)制和對話機(jī)制。第四，利益相關(guān)者各自存在不同的愿景，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。雖然彭澤核電項目擱置，鄰避效應(yīng)暫時平息，但實質(zhì)問題卻沒有得到解決。政府仍需要面對未來內(nèi)陸核電項目重啟后可能再次引發(fā)的鄰避效應(yīng)。因此，需要對鄰避效應(yīng)演化過程中的各個環(huán)節(jié)予以預(yù)防并采取措施進(jìn)行有效治理，防范于未然，避免鄰避效應(yīng)升級為群體性事件，進(jìn)而引發(fā)公共危機(jī)。

四、內(nèi)陸核電鄰避效應(yīng)的治理舉措與政策建議

（一）重視認(rèn)知差異緩解風(fēng)險感知失衡

通過提高核安全文化普及程度，加大核安全宣傳力度，讓公眾對核能核電知識更為了解。建立核安全信息共享平臺，采用微信公眾號、官方微博等新型大眾傳媒工具，通過官方渠道及時和定期發(fā)布核電安全知識與核設(shè)施安全運(yùn)行等相關(guān)信息來引導(dǎo)輿情，提高公眾核文化普及程度，緩解公眾對核電項目建設(shè)和核電廠運(yùn)行與維護(hù)的認(rèn)知差異。

（二）厘清鄰避效應(yīng)的主要影響因素

準(zhǔn)確把握內(nèi)陸核電鄰避效應(yīng)的主要影響因素，加強(qiáng)公眾參與機(jī)制的建設(shè)并逐步建立溝通渠道和對話機(jī)制。比如由政府牽頭核電企業(yè)主辦核電安全宣傳周和核電安全講座等活動，邀請公眾參與相關(guān)活動，以消除公眾對核電的陌生感和恐懼感。同時，政府在核電項目選址、環(huán)境評估、前期籌備建設(shè)等過程中重視公眾參與，充分聽取擬建項目周邊民眾的意見和建議，在主要媒體和公共場所對項目進(jìn)展過程和決策過程進(jìn)行公示，完善環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。

（三）采用鄰避效應(yīng)全程式治理措施

政府應(yīng)以“輿情疏導(dǎo)”代替“輿情堵截”，以“鄰避治理”代替“鄰避管控”。［13］在鄰避效應(yīng)預(yù)防時期，應(yīng)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有封閉式的鄰避決策思路，采用開放式?jīng)Q策，保障各方利益主體訴求；在鄰避效應(yīng)控制時期，應(yīng)轉(zhuǎn)變鄰避沖突的“維穩(wěn)式管控”，改變政府僵化管理和懶政管理方式；在鄰避效應(yīng)末段時期，應(yīng)從維護(hù)社會剛性轉(zhuǎn)向構(gòu)建社會韌性穩(wěn)定機(jī)制。

［1］（德）烏爾里?！へ惪?風(fēng)險社會［M］.南京：譯林出版社，2004.

［2］李小敏,胡象明.鄰避現(xiàn)象原因新析：風(fēng)險認(rèn)知與公眾信任的視角［J］.中國行政管理，2015，(3).

［3］婁勝華,姜珊珊.“鄰避運(yùn)動”在澳門的興起及其治理——以美沙酮服務(wù)站選址爭議為個案［J］.中國行政管理，2012，(4).

［4］O'Hare M.Not on My Block You Don’t：Facilities Siting and the Strategic Importance of Compensation ［J］.Public Policy,1977,24(4).

［5］Michael Dear.Understanding and Overcoming the NIMBY Syndrome［J］.Journal of the American Planning Ass ociation,1992，(3).

［6］M.Elliot Vittes,Philip H,Pollock,Stuart.A Lilie.Factors Contributing to NIMBY Attitudes［J］.Waste Manage ment,1993,(13).

［7］陳俊宏.鄰避癥候群、專家政治與民主商議［J］.東吳政治學(xué)報，1999，(9).

［8］陶鵬,童星.鄰避型群體事件及其治理［J］.南京社會科學(xué)，2010，(8).

［9］金通.垃圾處理產(chǎn)業(yè)中的鄰避現(xiàn)象探析［J］.當(dāng)代財經(jīng)，2007，(5).

［10］張樂,童星.“鄰避”沖突管理中的決策困境及其解決思路［J］.中國行政管理，2014，(4).

［11］王佃利,徐晴晴.鄰避沖突的屬性分析與治理之道［J］.中國行政管理，2012，(12).

［12］童星,張海波.群體性突發(fā)事件及其治理——社會風(fēng)險與公共危機(jī)綜合分析框架下的再考量［J］.學(xué)術(shù)界，2008，(2).

［13］王佃利,王玉龍,于棋.從“鄰避管控”到“鄰避治理”：中國鄰避問題治理路徑轉(zhuǎn)型［J］.中國行政管理，2017，(5).

張 帆（1980—），男，東華理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向為環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)；羅志紅（1976—），女，東華理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向為財政學(xué)。

江西省社科規(guī)劃項目“內(nèi)陸核電項目建設(shè)的公共危機(jī)治理機(jī)制研究”（14GL40）；國家社科基金項目“我國核電項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估及協(xié)同治理機(jī)制研究”（14BGL132）

［責(zé)任編輯：熊文瑾］