棚戶區(qū)改造歷程與實證分析

周文靜+黃志兵+肖小明

摘要：棚戶區(qū)改造作為重要的民生工程和發(fā)展工程，對于提高城市綜合承載能力、推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化具有重要作用。為明確棚戶區(qū)改造方向，在切合國家政策導(dǎo)向的基礎(chǔ)上解決棚戶區(qū)問題，本文對棚戶區(qū)改造工作由來及歷史演進進行梳理。同時，結(jié)合海南省棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀與問題，對工作開展進行經(jīng)驗總結(jié)，并從土地管理層面提出棚戶區(qū)改造政策建議。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造；歷史演進；海南；土地管理；政策建議

1棚戶區(qū)內(nèi)涵界定

棚戶區(qū)在我國最原始的形式是19世紀中期出現(xiàn)在城鄉(xiāng)交錯帶的外來貧窮人口聚居區(qū)。建國以后，隨著國土資源大規(guī)模開發(fā)利用，逐漸聚集形成了早期的棚戶區(qū)。改革開放后，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，其中居住環(huán)境惡劣的城市邊緣地區(qū)或城中村成為新一代的棚戶區(qū)。

依據(jù)《關(guān)于加快推進棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號文）對棚戶區(qū)概念界定，本文結(jié)合海南省實際情況認為棚戶區(qū)是指在城市規(guī)劃區(qū)范圍或者是場部集鎮(zhèn)內(nèi)使用時間長、建筑結(jié)構(gòu)簡易、建筑密度大、人均居住面積小、交通不便捷、基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善、環(huán)境衛(wèi)生狀況差、消防和治安隱患多的區(qū)域。具體可分為城市棚戶區(qū)、國有工礦棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)、國有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)五類。現(xiàn)存棚戶區(qū)呈現(xiàn)人居環(huán)境惡劣、以低收入弱勢群體居住為主、土地利用率較低等特征。

2棚戶區(qū)改造工作歷史演進

不同歷史時期，棚戶區(qū)改造的工作要求與工作內(nèi)容存在差異，本文對其歷史演進進行梳理，分析棚戶區(qū)改造工作的出發(fā)點，有助于為下一步棚戶區(qū)改造的工作重點明確思路。2l世紀以來，我國棚戶區(qū)改造的歷史進程分為以解決住房困難為主和兼顧城市更新與經(jīng)濟發(fā)展兩個階段。

2.1以解決住房困難為主階段

2004年，作為工業(yè)大省的遼寧，面對城市改造滯后、住房問題歷史欠賬多的現(xiàn)狀，在全國率先啟動大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工作。遼寧省棚戶區(qū)主要分布在撫順、阜新、本溪等資源型城市，截止2004年底時仍有211萬人居住在陰暗潮濕、墻體開裂的臨時簡易房。時任遼寧省委書記的李克強在撫順市莫地溝棚戶區(qū)調(diào)研后，切身發(fā)現(xiàn)棚戶區(qū)居民生活條件極度惡劣的現(xiàn)狀，力推棚戶區(qū)改造，使得棚戶區(qū)改造成為遼寧省“1號民生工程”。

2005年，為解決資源枯竭型城市棚戶區(qū)居民住房困難問題，國務(wù)院在大連召開東北地區(qū)中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造試點工作座談會。此后，東北三省在國家政策指導(dǎo)下，相繼實施了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工程。遼寧省從2005年開始斥資上百億元，對集中成片棚戶區(qū)進行改造，拆遷舊房1200萬平方米。吉林省從2006年開始對全省1500萬平方米的棚戶區(qū)進行集中改造。黑龍江省在2006年完成269萬平方米危房棚戶區(qū)改造后，2007年計劃完成230萬平方米棚戶區(qū)改造任務(wù)。

2007年，在《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)[2007]24號）文件中，提出加快集中連片棚戶區(qū)改造，對各城市人民政府提出了制定改造計劃、因地制宜改造的要求，由此針對城市住房困難家庭的棚戶區(qū)工作在全國展開。

這一時期，棚戶區(qū)改造主要針對于城市建成范圍內(nèi)平房密度大、房屋質(zhì)量差、建設(shè)使用年限久、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟亂差等區(qū)域，出發(fā)點為解決低收入群體住房困難現(xiàn)狀。

2.2兼顧城市更新與經(jīng)濟發(fā)展階段

2008年，為應(yīng)對全球性經(jīng)濟衰退，我國通過積極擴大內(nèi)需等一系列宏觀調(diào)控政策有效穩(wěn)定了國內(nèi)經(jīng)濟增長。國務(wù)院出臺的“擴大內(nèi)需十條措施”中第一條便提出啟動保障性安居工程，將國有林區(qū)棚戶區(qū)（危舊房）、國有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造作為重要內(nèi)容。

2009年，在中央政府推出4萬億元投資的兩年經(jīng)濟振興計劃中，以棚戶區(qū)改造為主的保障性安居工程投資占比達1/10。當(dāng)年3月份召開的全國保障性安居工程工作會議明確，在國家支持下三年內(nèi)解決750萬戶城市低收入家庭、240萬戶林區(qū)墾區(qū)煤礦等棚戶區(qū)居民的住房困難。

2013年，《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)[2013]25號）文件指出“棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程”，通過棚戶區(qū)改造改善困難群眾住房條件，拉動投資、消費需求。此外，文件還提出在未來五年改造1000萬戶棚戶區(qū)，改善住房條件的同時需提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平。

2014年，政府工作報告提出“要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，在今后一個時期改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村”。同年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》（國辦發(fā)[2014]36號）文件，提出棚戶區(qū)改造要優(yōu)化規(guī)劃布局、加快配套建設(shè)等要求，棚戶區(qū)改造與城市建設(shè)同步進行。此后，住建部工作重心向棚戶區(qū)改造轉(zhuǎn)移，棚戶區(qū)改造成為了住房保障工作的重中之重。

這一階段，棚戶區(qū)改造不僅是改善住房條件的民生工程，還兼顧完善城市基礎(chǔ)設(shè)施、同步城市規(guī)劃建設(shè)、促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長的發(fā)展工程作用。棚戶區(qū)改造工程對拉動內(nèi)需與消費，促使房地產(chǎn)市場健康發(fā)展起到不可忽視的作用。

3海南省棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀與問題分析

3.1棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀

海南省棚戶區(qū)改造主要包括城市棚戶區(qū)改造、國有林區(qū)棚戶區(qū)改造、國有工礦棚戶區(qū)改造和國有墾區(qū)危房改造，且以城市棚戶區(qū)和國有墾區(qū)危房改造為主。

海南省城市棚戶區(qū)改造一般由政府主導(dǎo)、市場參與，由市縣級棚改辦利用銀行貸款（以國開行貸款為主）、財政資金或參與改造的社會企業(yè)自籌資金實施改造，由區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府實施具體的土地征收、安置補償工作。目前，海南省棚戶區(qū)改造雖在積極推進貨幣化安置模式，但仍以建設(shè)政策保障性住房，就地實物安置為主。

國有墾區(qū)危房改造由海南省農(nóng)墾總局統(tǒng)籌主導(dǎo)，相關(guān)農(nóng)場直接組織實施，市場主體參與少，危房改造主要采取集中統(tǒng)建和私建公助兩種改造方式。其中，集中統(tǒng)建項目由相應(yīng)墾區(qū)統(tǒng)一進行項目規(guī)劃與投資建設(shè)，資金來源一直依靠中央補助和省農(nóng)墾總局配套；私建公助項目主要由生產(chǎn)隊職工自籌資金、自主實施。endprint

海南省棚戶區(qū)改造用地主要納入到政策保障性住房建設(shè)范疇，據(jù)不完全統(tǒng)計，2011年至2014年，海南省共落實政策保障性住房建設(shè)用地1022公頃，截至2014年底，海南省已改造建設(shè)棚戶區(qū)20.3萬戶（套）。2014年至2017年，海南省各類棚戶區(qū)規(guī)劃改造16.12萬戶，其中城市棚戶區(qū)改造13.11萬戶、國有工礦棚戶區(qū)改造0.24萬戶、國有墾區(qū)危房改造2.77萬戶。

3.2棚戶區(qū)改造問題分析

（1）征地拆遷異地安置難度大。海南本地原有居民居住區(qū)相對集中，鄉(xiāng)鄰意識、故土觀念強，搬遷居住意愿不大。海南國際旅游島建設(shè)戰(zhàn)略實施后，現(xiàn)有的部分城市棚戶區(qū)居民已開始享受發(fā)展紅利，對其進行異地安置，思想工作難做，補償協(xié)議難簽，各項工作成本也高。加之被拆遷戶在補償標準上存在過高期望，與既得利益差距很大，從而抵觸棚改工作。

（2）拆遷安置建設(shè)用地供應(yīng)緊張。隨著國家對城市土地利用指標的控制力度越來越大，新增的建設(shè)用地指標在棚戶區(qū)改造項目與城市其他建設(shè)項目中分配的矛盾凸顯。并且，棚戶區(qū)內(nèi)部建設(shè)用地的挖潛工作因原有的土地使用不合法等諸多原因，在進行用地報批、申請發(fā)證等過程中與現(xiàn)有政策存有較大差異，導(dǎo)致棚戶區(qū)土地供應(yīng)耗時長、指標不足。

（3）項目資金缺口大。棚戶區(qū)改造項目的推進，在前期安置補償及后期基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)過程中需要巨大的資金投入，而海南地方政府受限于財政投入能力，無法承擔(dān)巨大的開發(fā)成本，在資金方面存在較大的缺口，無法有效推進棚戶區(qū)改造項目，工程進度緩慢。

（4）融資渠道不暢通。一方面，海南省棚戶區(qū)改造項目融資更多依賴于近年來推行的國家開發(fā)銀行貸款，融資渠道單一，限制條件較多。另一方面，在棚戶區(qū)改造土地整治權(quán)和開發(fā)權(quán)分離的政策背景下，海南省地價、房價低位運行的經(jīng)濟環(huán)境導(dǎo)致社會資本投入棚戶區(qū)改造項目的收益相對較低，社會企業(yè)參與積極性不高，推廣PPP模式融資渠道困難。

（5）農(nóng)墾特殊體制導(dǎo)致的問題。由于農(nóng)墾系統(tǒng)歷史和體制的特殊性，導(dǎo)致海南國有墾區(qū)的土地規(guī)劃、建設(shè)管理等，都獨立于城鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)的政策規(guī)定之外，與國家推行的屬地管理制度沖突，導(dǎo)致農(nóng)墾棚戶區(qū)改造存在規(guī)劃報建審批難、產(chǎn)權(quán)登記力證難等問題。

4推進海南省棚戶區(qū)改造的建議

海南省棚戶區(qū)改造應(yīng)在國家上位政策的指導(dǎo)下，基于本省棚戶區(qū)改造的現(xiàn)狀與問題，從土地管理層面，提出符合海南省棚戶區(qū)改造實際的政策建議。

第一，引入政府土地儲備推進棚戶區(qū)改造，將棚戶區(qū)改造與政府土地儲備工作進行有機結(jié)合，根據(jù)不同棚戶區(qū)改造類型，由政府土地儲備機構(gòu)通過征收、收購等方式將一定數(shù)量、比例的棚戶區(qū)土地納入政府儲備，并實施土地一級開發(fā)，完善區(qū)域配套，在享受棚戶區(qū)改造優(yōu)惠政策的同時，利用政府土地儲備的政策優(yōu)勢和資金來源有效推進棚戶區(qū)改造。

第二，將農(nóng)墾土地納入全省土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理，有效解決農(nóng)墾棚戶區(qū)改造項目在規(guī)劃報建審批、產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證等方面難題，推進農(nóng)墾棚戶區(qū)改造順利實施。

第三，棚戶區(qū)改造項目涉及的建設(shè)用地指標在年度土地利用供應(yīng)計劃中優(yōu)先安排，簡化棚戶區(qū)項目供地審批程序，科學(xué)設(shè)置辦理環(huán)節(jié)，縮短辦事時限，加快棚改項目的工作進程。

第四，積極推行貨幣化安置方式和帶安置方案招拍掛出讓棚戶區(qū)改造用地，完善多元化安置補償方式，減輕棚戶區(qū)改造中安置住房的建設(shè)資金和用地指標壓力，縮短改造周期，提高安置效率。endprint