中外耕地休養(yǎng)制度比較研究

陶愛(ài)祥

摘要：耕地休養(yǎng)是保持土地肥力，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的重要措施，也是保護(hù)環(huán)境的重要方面。耕地休養(yǎng)政策對(duì)于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，穩(wěn)步增加農(nóng)民收入也有重要的作用。文章分析了我國(guó)耕地休養(yǎng)政策存在的主要問(wèn)題，并借鑒美國(guó)耕地休養(yǎng)的經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國(guó)耕地休養(yǎng)制度的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：耕地休養(yǎng)；比較研究；對(duì)策

一、引言

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)糧食產(chǎn)量已經(jīng)多年穩(wěn)步增長(zhǎng)。與此同時(shí)，土地肥力下降、化肥農(nóng)藥過(guò)度使用帶來(lái)的污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。國(guó)外農(nóng)業(yè)產(chǎn)量中基礎(chǔ)地力貢獻(xiàn)率可以達(dá)到70%，而我國(guó)平均只有50%左右，當(dāng)前我國(guó)中度和重度污染耕地更是達(dá)到5000萬(wàn)畝以上。此外，糧食結(jié)構(gòu)性過(guò)剩導(dǎo)致的倉(cāng)儲(chǔ)負(fù)擔(dān)加重、糧食價(jià)格下跌問(wèn)題也日益嚴(yán)重。這種情況下，實(shí)行耕地休養(yǎng)制度，具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性。從保護(hù)土壤肥力以及“藏糧于地”的戰(zhàn)略出發(fā)，中共十八屆五中全會(huì)首次提出“探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)”。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年計(jì)劃綱要》也明確提出重點(diǎn)在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)“建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度”。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家耕地休耕的經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國(guó)家在長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)踐中，有過(guò)不重視農(nóng)地保護(hù)和恢復(fù)的慘痛教訓(xùn)。如美國(guó)在過(guò)去數(shù)百年粗放式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，沒(méi)有考慮水土保持措施，導(dǎo)致20世紀(jì)初期，連續(xù)出現(xiàn)大洪水和大干旱的極端情況，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行。基于這些慘痛的教訓(xùn)，發(fā)達(dá)國(guó)家政府開(kāi)始非常重視耕地休養(yǎng)工作，從提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的高度科學(xué)謀劃耕地休養(yǎng)工作，取得了顯著成效?？偨Y(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家耕地休養(yǎng)的經(jīng)驗(yàn)，主要有以下幾個(gè)方面。

（一）政府主導(dǎo)，法規(guī)先行

發(fā)達(dá)國(guó)家的政府非常重視法律法規(guī)在耕地休養(yǎng)過(guò)程中的作用。美國(guó)政府于1985年通過(guò)了食品安全法案（Food Security Actor），該法案中專門(mén)設(shè)立了耕地休養(yǎng)保護(hù)計(jì)劃（conservation reserve program CRP）。這項(xiàng)計(jì)劃由美國(guó)農(nóng)業(yè)部組織實(shí)施，本著農(nóng)戶自愿參與的原則進(jìn)行。

歐盟為了控制和減少糧食生產(chǎn)和預(yù)算支出，于1988年推出為期5年的自愿休耕項(xiàng)目。1992年歐盟啟動(dòng)“麥克薩里改革”，將休耕作為強(qiáng)制手段進(jìn)行推廣。1999年，歐盟提出了新的農(nóng)業(yè)政策，繼續(xù)推行強(qiáng)制性休耕政策。到2007年，歐盟的強(qiáng)制休耕面積已經(jīng)達(dá)到370萬(wàn)公頃。

20世紀(jì)70年代起，日本出現(xiàn)了糧食供給過(guò)剩的情況。政府為了應(yīng)對(duì)這種情況，將耕地休養(yǎng)作為控制手段，為此在1993年的烏拉圭回合的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中新增了休耕的環(huán)境目標(biāo)，即改善生態(tài)環(huán)境與保護(hù)物質(zhì)多樣性。

（二）注重生態(tài)補(bǔ)償

發(fā)達(dá)國(guó)家耕地休養(yǎng)制度之所以能夠取得明顯效果，很大程度上是因?yàn)檫@些國(guó)家在休耕制度執(zhí)行過(guò)程中建立了完善的生態(tài)補(bǔ)償制度。美國(guó)政府對(duì)于自愿參加耕地休養(yǎng)的農(nóng)戶，提供兩項(xiàng)補(bǔ)貼：土地租金補(bǔ)貼和分擔(dān)植被保護(hù)措施的實(shí)施成本補(bǔ)貼。前者依據(jù)休耕地的相對(duì)生產(chǎn)率和當(dāng)?shù)氐暮档刈饨鹩?jì)算補(bǔ)貼價(jià)格，后者適用于由于耕地休養(yǎng)導(dǎo)致植被破壞時(shí)，所實(shí)施的綠化措施成本補(bǔ)貼。日本政府對(duì)于自愿參加耕地休養(yǎng)農(nóng)戶，采取的保障土地可持續(xù)利用以及雜草控制結(jié)合的措施所產(chǎn)生的成本進(jìn)行補(bǔ)貼。德國(guó)政府對(duì)于參加耕地休養(yǎng)的農(nóng)戶規(guī)定嚴(yán)格的休耕面積標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)農(nóng)戶進(jìn)行全額補(bǔ)貼，超出休耕面積規(guī)定的則視情況減少補(bǔ)貼甚至取消補(bǔ)貼。

總之，發(fā)達(dá)國(guó)家根據(jù)自己的實(shí)際情況，實(shí)施了科學(xué)全面的耕地休養(yǎng)補(bǔ)貼政策，這些政策調(diào)動(dòng)農(nóng)戶主動(dòng)加入耕地休養(yǎng)計(jì)劃的積極性，是耕地休養(yǎng)政策取得所期望的效果的重要保證。

三、我國(guó)耕地休養(yǎng)政策存在的問(wèn)題

（一）缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

自從中央提出耕地休耕制度以后，現(xiàn)在并沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃，如何進(jìn)行耕地休養(yǎng)，既沒(méi)有國(guó)家層面的耕地休養(yǎng)規(guī)劃，也沒(méi)有各級(jí)地方政府層面的規(guī)劃。2017年初，國(guó)務(wù)院首次印發(fā)《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》（以下簡(jiǎn)稱：《綱要》）。《綱要》針對(duì)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，中國(guó)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)出現(xiàn)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)失衡、環(huán)境污染嚴(yán)重、資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題，明確了國(guó)土集聚開(kāi)發(fā)、分類保護(hù)和綜合整治“三位一體”的總體格局。但是這一規(guī)劃主要是從宏觀上對(duì)我國(guó)國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)進(jìn)行了規(guī)劃，沒(méi)有專門(mén)的針對(duì)我國(guó)耕地休耕的規(guī)劃。

現(xiàn)有的耕地使用規(guī)劃更多的主要是對(duì)耕地面積、耕地用途等方面進(jìn)行限定。全國(guó)絕大多數(shù)地方已經(jīng)制定永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，劃定了永久基本農(nóng)田范圍。這對(duì)于穩(wěn)定我國(guó)糧食生產(chǎn)面積有重要意義。但是由于沒(méi)有具體的耕地休養(yǎng)規(guī)劃，各級(jí)地方政府沒(méi)法引導(dǎo)農(nóng)戶如何進(jìn)行耕地休養(yǎng)，農(nóng)戶自己由于短期經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，也沒(méi)有動(dòng)力主動(dòng)進(jìn)行耕地休養(yǎng)。

（二）缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)和政策支持

與發(fā)達(dá)國(guó)家專門(mén)的法律規(guī)范耕地休養(yǎng)不同，我國(guó)并沒(méi)有專門(mén)法律法規(guī)對(duì)耕地休養(yǎng)進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)有的政策中，與耕地休養(yǎng)相近的是我國(guó)開(kāi)展的退耕還林工程。這項(xiàng)工程啟動(dòng)于1999年。國(guó)家相關(guān)部門(mén)先后制定了一系列文件，包括：《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2000]24號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2002]10號(hào)）、《退耕還林條例》、《退耕還林工程規(guī)劃》（2001～2010年）。這些政策文件有力地促進(jìn)了我國(guó)退耕還林工程的順利實(shí)施。

但是，這些政策文件可以看著是土地的永久休耕，與嚴(yán)格意義上的耕地休養(yǎng)還不是一回事。現(xiàn)有的耕地休養(yǎng)主要是土地經(jīng)過(guò)一定周期的休養(yǎng)，恢復(fù)地力肥力，重新恢復(fù)耕種。很顯然，我國(guó)在耕地休養(yǎng)法律和政策方面的恐怖，不利于我國(guó)耕地休養(yǎng)制度的開(kāi)展。相關(guān)法律法規(guī)和政策的缺乏，也不利于普通百姓提升耕地休耕的意識(shí)。結(jié)果是，現(xiàn)在我國(guó)的耕地休耕制度還停留在理論層面，沒(méi)有進(jìn)入實(shí)際操作層面。

（三）休耕補(bǔ)償政策缺乏

耕地休養(yǎng)制度有利于環(huán)境改善，有利于土地恢復(fù)肥力。但是這需要一個(gè)較長(zhǎng)期的過(guò)程。而現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)戶種地的直接目的是獲得現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益。從短期來(lái)看，耕地休養(yǎng)會(huì)直接導(dǎo)致收入的降低，因此農(nóng)戶缺乏耕地休養(yǎng)的直接動(dòng)力。endprint

我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策涉及到種子、化肥、農(nóng)機(jī)等方面，但是并沒(méi)有對(duì)實(shí)行耕地休耕的農(nóng)戶如何進(jìn)行補(bǔ)貼方面的規(guī)定?，F(xiàn)在盡管有退耕還林、退耕還草等方面的補(bǔ)貼計(jì)劃，但是這與傳統(tǒng)意義上的耕地休養(yǎng)是不一樣的。退耕還林和退耕還草計(jì)劃基本上是從保護(hù)生態(tài)的角度出發(fā)，將耕地的性質(zhì)進(jìn)行無(wú)限期的轉(zhuǎn)換，而耕地休耕是不改變土地的使用性質(zhì)，只是出于保護(hù)土地肥力和控制糧食產(chǎn)量等方面的需要，暫時(shí)性的停止糧食播種。由于現(xiàn)有耕地休養(yǎng)補(bǔ)償政策沒(méi)有建立，農(nóng)戶主動(dòng)進(jìn)行耕地休養(yǎng)的積極性就沒(méi)有調(diào)動(dòng)起來(lái)。

四、我國(guó)耕地休養(yǎng)政策的完善措施

為了保證我國(guó)糧食安全，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行耕地休養(yǎng)政策的經(jīng)驗(yàn)，形成適合我國(guó)國(guó)情的耕地休養(yǎng)制度。具體包括以下幾個(gè)方面。

（一）制定耕地休養(yǎng)計(jì)劃

我國(guó)地大物博，各個(gè)地區(qū)耕地肥力、氣候、灌溉體系、耕作技術(shù)、種植品種各不相同。因此，制定適合我國(guó)國(guó)情的耕地休養(yǎng)計(jì)劃不能搞一刀切。本文認(rèn)為，制定我國(guó)耕地休養(yǎng)計(jì)劃可以分成兩個(gè)層次。一是國(guó)家層面的耕地休養(yǎng)計(jì)劃。從全國(guó)總體情況出發(fā)，制定一些原則性的規(guī)定。比如土地達(dá)到什么條件就應(yīng)該進(jìn)行休耕、耕地休養(yǎng)操作的程序、對(duì)實(shí)行耕地休養(yǎng)的農(nóng)戶如何補(bǔ)償?shù)茸鞒鲈瓌t性規(guī)定。二是地方層面的耕地休養(yǎng)規(guī)劃。各地方政府根據(jù)國(guó)家總體耕地休養(yǎng)計(jì)劃，結(jié)合本地具體情況，規(guī)定適合本地特點(diǎn)的耕地休養(yǎng)條件、耕地休養(yǎng)操作具體細(xì)則、耕地休養(yǎng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼方式等內(nèi)容。

規(guī)劃制定過(guò)程中，既要吸收發(fā)達(dá)國(guó)家耕地休養(yǎng)規(guī)劃制定的經(jīng)驗(yàn)，也要廣泛吸收群眾參與，特別是廣大農(nóng)戶參與，認(rèn)真傾聽(tīng)農(nóng)戶呼聲。因?yàn)檗r(nóng)戶是執(zhí)行耕地休養(yǎng)計(jì)劃的直接當(dāng)事人，只有他們最深切的了解耕地休養(yǎng)計(jì)劃給他們生產(chǎn)生活帶來(lái)的影響。在吸取群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，制定的耕地休養(yǎng)計(jì)劃才能科學(xué)可行。

（二）制定相應(yīng)的配套政策

我國(guó)的耕地休養(yǎng)計(jì)劃要想取得實(shí)質(zhì)性成效，必須采取系統(tǒng)化的思維，從系統(tǒng)性角度入手。因?yàn)楦匦蒺B(yǎng)目標(biāo)是在保護(hù)土地肥力，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，保證糧食安全和農(nóng)戶的收入穩(wěn)步增長(zhǎng)。很顯然，這些目標(biāo)僅僅依靠一個(gè)部門(mén)是難以實(shí)現(xiàn)的。所以應(yīng)該有相關(guān)部門(mén)積極參與，制定一整套的配套政策。

具體主要包括，耕地休養(yǎng)補(bǔ)償政策。這項(xiàng)政策的正確實(shí)施，能夠保證農(nóng)戶在參加耕地休養(yǎng)的過(guò)程中，收入能夠保持穩(wěn)步增長(zhǎng)。這需要財(cái)政部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、國(guó)土部門(mén)等部門(mén)的配合；土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)政策和土地租賃政策。這些政策有利于土地規(guī)?；樌七M(jìn)，從而提高農(nóng)戶生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，便于耕地休養(yǎng)順利進(jìn)行。

（三）加大宣傳，提升農(nóng)戶參與耕地休養(yǎng)積極性

歸根到底，農(nóng)戶是耕地休養(yǎng)計(jì)劃的直接參與者，也是耕地休養(yǎng)計(jì)劃的直接受益者。所以，我國(guó)實(shí)行耕地休養(yǎng)計(jì)劃，一定要注重宣傳，以調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與耕地休養(yǎng)的積極性和主動(dòng)性。

耕地休養(yǎng)宣傳重點(diǎn)做好三個(gè)方面，一是耕地休養(yǎng)的必要性和重要性，特別是耕地休養(yǎng)對(duì)農(nóng)戶收入的影響和對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。應(yīng)該用詳實(shí)的資料讓農(nóng)戶直觀的了解我國(guó)實(shí)行耕地休養(yǎng)政策的必要性和重要意義。二是宣傳耕地休養(yǎng)的補(bǔ)償政策。清晰地告訴農(nóng)戶，如果參加耕地休養(yǎng)，將會(huì)得到什么樣的補(bǔ)償。重點(diǎn)講清楚補(bǔ)償額度和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，并與不接受耕地休養(yǎng)的農(nóng)戶收入進(jìn)行對(duì)比分析。從對(duì)比中讓農(nóng)戶清楚了解參加耕地休養(yǎng)計(jì)劃不僅有利于國(guó)家，也有利于自己收入的穩(wěn)步提升。三是宣傳農(nóng)戶需要在耕地休養(yǎng)中發(fā)揮的作用。如果參加耕地休養(yǎng)后，農(nóng)戶應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用。包括對(duì)休耕土地的維護(hù)，不要隨意改種其他作物，防止其他人隨意取土用于其他用途等，比如工業(yè)生產(chǎn)等。

（四）加強(qiáng)耕地休養(yǎng)相關(guān)技術(shù)的研發(fā)和推廣

耕地休養(yǎng)并不是完全將土地處于拋荒狀態(tài)，棄之不顧，讓土地進(jìn)行自動(dòng)修復(fù)。盡管土地有自動(dòng)修復(fù)功能，但是自動(dòng)修復(fù)速度很慢。完全靠土地的自動(dòng)修復(fù)將花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，將會(huì)耽誤政策的糧食生產(chǎn)。更何況有的耕地是不能自動(dòng)修復(fù)的。現(xiàn)有的耕地休養(yǎng)時(shí)候，幫助休耕土地恢復(fù)方面的技術(shù)還沒(méi)有成熟，這將會(huì)影響我國(guó)未來(lái)耕地休養(yǎng)工作的順利開(kāi)展。

由于我國(guó)各地耕地情況千差萬(wàn)別，各地耕地休養(yǎng)不會(huì)采取同一種休耕方式。如何讓休耕的土地進(jìn)一步恢復(fù)地力和肥力，是值得關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題。這需要相關(guān)部門(mén)的技術(shù)支撐。先進(jìn)適用的技術(shù)能夠讓進(jìn)入休耕狀態(tài)的耕地在較短時(shí)間恢復(fù)原有狀態(tài)，并不會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生新的破壞。所以，應(yīng)該針對(duì)我國(guó)具體情況，組織相應(yīng)的專家摸清我國(guó)各地土地特別是耕地的基本情況，研發(fā)出針對(duì)性強(qiáng)的休耕土地恢復(fù)技術(shù)，使得我國(guó)實(shí)現(xiàn)休耕的土地能夠盡快恢復(fù)到最佳狀態(tài)。

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（作者單位：淮陰工學(xué)院）endprint