美國的能源戰(zhàn)略轉向與中國應對

張樹劍+黃衛(wèi)平

【摘要】特朗普擔任新一任總統(tǒng)以來，美國政府的政策發(fā)生了非常大的變化。特朗普政府下階段將會推出一系列重大改革，這些政策改革極有可能從稅收體制改革入手，進而理順新政府在調整美國經濟發(fā)展戰(zhàn)略思維上的步驟，逐步體現美國對稅收、貿易以及能源政策的重新布局，這些勢必對中國產生相當大的實質影響。美國新政府的能源政策逐漸為世界打開了一張更大的能源地圖，中國應當重視這個趨勢，從基礎設施投資領域著手，加大全球能源投資布局，并利用當前有利的國際局勢，實現對國際秩序的體制性貢獻。

【關鍵詞】美國稅收改革 貿易與能源政策 特朗普政府

【中圖分類號】D801 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.18.009

特朗普的商人總統(tǒng)特性在其上任后表現得頗為明顯。他除了多次公開指責一些媒體制造“假新聞”以外，很少與人在意識形態(tài)等問題上糾纏。除了反恐，特朗普總統(tǒng)不想做的事情和想做的事情看上去都非常具有商業(yè)氣息，例如醫(yī)療計劃、TPP、稅收調整、貿易戰(zhàn)、能源激勵政策調整等。不過，從開局來看，一系列的政策挫折將使特朗普新政遭遇較大的國內阻力，使新政舉步維艱。特朗普總統(tǒng)下階段應該會與國會配合推出一些重大的改革計劃，這些政策改革極有可能會從稅收體制入手，進而理順新政府在調整美國經濟發(fā)展戰(zhàn)略思維上的步驟，逐步體現美國對稅收、貿易以及能源政策的重新布局。對于美國這一系列的政策改革思路，中國必須深入研討，積極應對。

共和黨稅制改革的政治愿望與美國經濟戰(zhàn)略轉變

美國共和黨新政府的稅收體制改革建議是在結束民主黨較長時間執(zhí)政之后的背景下提出的，很大程度上反映了一種國家經濟發(fā)展新思維。雖然從表象上看，特朗普與本黨多數國會議員關系并不密切，但是稅收體制改革無疑是共和黨人急于向美國人民乃至全球傳達出的一種改革姿態(tài)。共和黨看到了美國本土企業(yè)的競爭力已經大幅度下降的事實，想抓住稅收這個根本的杠桿和導向工具。表面上看，美國是一個非常依賴進口的國家，2016年的貿易逆差達5000億美元以上，但是美國進口和出口的商品性質有相當大的區(qū)別，這正是共和黨人看到的問題所在。新政府希望通過稅收體制改革來阻止進口，同時鼓勵出口。這種改革思維一方面認為美國出口的產品是美國國家實力的象征，另一方面認為只要堵住了進口的源頭就會將就業(yè)和投資帶回美國本土。數據顯示，2016年12月美國出口額增長2.7%達1907億美元，為2015年4月以來最高水平，主要增長點在航空領域、生物科技和電子產業(yè)的高科技產品。

從這個角度思考，目前正在兩黨以及共和黨內激烈討論的焦點政策邊境調整稅（Border Adjustment Tax）——將對進口征稅，同時對出口豁免稅收——就成為共和黨人試圖拯救美國的手段。邊境調整稅將極大地改變美國公司征稅機制，有利于美國出口商，相反將不利于進口商。從近期來看，農業(yè)、能源、化工材料工業(yè)會得利；長期來看，高知識產權附加值的公司通過將產品出售給國際客戶而受惠——軟件、傳媒、藥物、生物技術等知識產權集中行業(yè)，服裝零售等行業(yè)估計會受到負面影響。

特朗普自競選階段就已多次聲稱美國經濟不景氣的原因是就業(yè)被發(fā)展中國家奪走，導致美國制造業(yè)受到嚴重損害。共和黨提出的以邊境稅調整為核心的稅制改革方案正好可以彌補這一頹勢，促使大量的美國公司將部署在海外的生產能力重新調回美國本土。這一改革動議與特朗普要求放松監(jiān)管、推出氣候協(xié)定、增強本國制造業(yè)、放松原油開采等一系列理念也是吻合的。這項包括公司稅和個人稅在內的稅收體制改革很有可能是自1913年實施所得稅以來最重要的稅收改革。

貨幣的反應也很重要，美元的情況與美國新政府的稅改從短期來看密切相關。邊境調整稅對美元的影響無非兩種大概率情況：一是美元匯率強勢到足以抵銷稅制改革的影響；二是美元上漲以抵銷該政策的收益只是小部分，美元并不會大漲，因為市場對邊境調整稅已經有預期，一旦實施，不會推高美元太多，而且目前的美元已經被高估。如果屆時推出的稅改是一種組合拳形式的話，會有部分增值稅在里面，這樣會推高美國本土的物價，美元就不會大幅度上漲。出口業(yè)與支持邊境調整稅的觀點認為，調整邊境稅長期而言能使美元更加強勢，美元走強以后可降低進口成本，從而抵銷短期內造成的漲價效應。當然，這項政策的評估也是非常復雜和具有變動性的。如果按此稅改方案，同樣是能源行業(yè)，產油的公司將受益，而煉油的公司則受損；進口商也會將成本轉嫁給下游的消費者和分銷商；對于供應鏈比較復雜的行業(yè)也很難評價，比如汽車行業(yè)，從原材料、中間加工到最后成品的整個供應鏈會多次進出美國邊境，短期內較難以評估政策效果。

稅制及貿易政策改革與美未來產業(yè)制高點

特朗普自競選以來就點燃了中美貿易戰(zhàn)的火藥桶。貿易戰(zhàn)是技術性的手段，但是美國新政府以貿易戰(zhàn)為切入口，進行公司稅收制度改革，顯然是瞄準了美國未來產業(yè)發(fā)展的制高點。稅改的核心部分邊境稅調整計劃會與WTO產生規(guī)則上的沖突，還會與北美自由貿易協(xié)議沖突，但是美國不是不知道這些潛在的沖突，這說明新政府通過稅收體制改革來引領經濟發(fā)展的決心。稅收體制改革會直接引起美國與其他國家尤其是中國的貿易戰(zhàn)，但同時會增加美國政府的稅收，增強美國的能源獨立，引導制造業(yè)回流美國本土，增加美國就業(yè)，事實上美國的公司稅率確實在當今世界屬于最高層，實行這項改革有著廣泛的認可度，而且可以讓共和黨在國內政治斗爭中占據有利形勢，可謂好處多多。

在這樣的改革思路指導下，美國高知識產權附加值行業(yè)和能源行業(yè)將成為新政策的受益者，共和黨在這個戰(zhàn)略問題上有較多的共識。共和黨提出的稅收體制改革計劃希望大幅降低公司稅收，這將減少美國政府的稅收收入，因此邊境調整稅可以為美國增加很多收入來彌補這部分稅收流失。如果這個政策長久推行，這將是美國長時間以來的重大戰(zhàn)略調整，會讓高值資產和產品回流到美國國內。實際上美國一半的貿易是企業(yè)內部交易，即同一企業(yè)的外國和美國分部之間的交易。同時由于美國也是全球企業(yè)稅最重的國家之一，企業(yè)都會把盡可能多的資產留在海外。美國抓住了未來產業(yè)的制高點，并且為此付出了大量的人力、財力投入，在未來全球產業(yè)競爭鏈條中，美國仍然希望其出口價值大大高于進口價值，同時培育出口核心競爭力，因此，這樣的鼓勵出口型稅收制度改革方向符合美國長期的國家和市場產業(yè)戰(zhàn)略目標。endprint

這項改革雖然圍繞國內公司稅制，但是其實主要針對向美國出口商品的國家，日本、韓國等并沒有實力反對，只能轉而采取增加在美直接生產投資的方式來規(guī)避負面影響，歐洲各國對此也無暇反對，那么該政策主要針對的其實就是中國等制造業(yè)大國。臺灣、新加坡等地也會因為受到轉口貿易的鏈式反應而產生負面效果。從這個角度來看，這項改革也是貿易戰(zhàn)的一部分。當然，不僅中國有壓力，就算美國國內，也有大量的公司和人群反對這項稅收改革，他們認為進口稅會推高油價、日用品、食品等大量消耗品的價格，會對普通民眾的經濟能力造成較大的打擊，而且預估此項改革還會伴隨美元的升值壓力；另外，世貿協(xié)定和北美自由貿易協(xié)定的規(guī)則也會阻止這項改革政策，該機制的實施還會遇到廣泛的來自商界和法律界的強大阻力。當然，最值得重視的阻力恰恰來自占多數席位的共和黨內部，在民主黨一致投反對票的前提下，共和黨在眾議院可以失去的票數已經非常少，更何況還有參議院。

因此，從政治妥協(xié)的角度看，還存在一種可能性，就是美國政府會讓稅改分階段實施，這樣做的原因是可以有較長的一段時間來沖抵美元的瞬間上漲給美國政府以及短期投資者帶來的困難。因為理論上要有足夠的時間讓貿易商修改合同以調整美元匯率的變動，而且美元的緩慢上升對美國經濟特別是通脹會有很大好處。另外，對于全球的金融市場來講，也需要較長的時間來消化這項政策，否則一下子實行邊境調整稅將會顯得有些急躁。現在的共和黨肯定有非常強的意愿來推行公司稅收體制改革，共和黨在國會也必定有很多辦法和手段來做這個事情。

美國能源政策的轉彎及其影響

特朗普在競選期間就清楚地表明了他對于美國能源政策的宏偉設想，而且這些能源政策的闡述與民主黨是南轅北轍。從他的得票來看，能源政策吸引的選民確實對特朗普的當選極其關鍵。從這一點來看，這項政策具有極強的時代特征和群眾基礎。特朗普威脅要退出2015年的巴黎氣候協(xié)定，要修改奧巴馬時期制定的對化石燃料的限制性規(guī)定，鼓勵傳統(tǒng)能源的進一步發(fā)展，加大天然氣供應及使用量，以增強美國的能源獨立，增加就業(yè)崗位。

能源政策牽一發(fā)而動全身，美國的國家戰(zhàn)略很大程度上都在服務于能源行業(yè)。特朗普能源革命綱領的核心是能源獨立，其中的化石能源更是重中之重。因此，特朗普肯定要進一步放松對化石能源開采的監(jiān)管，并用稅收支持來鼓勵這個行業(yè)的發(fā)展。而這樣的執(zhí)政理念就會立刻對《巴黎協(xié)定》產生實質性影響，甚至讓美國退出協(xié)定。如果這一系列的執(zhí)政理念得以實施的話，全球的傳統(tǒng)能源價格極有可能會穩(wěn)中有升，美國國內的油價也將提高，從而極大地利好美國能源產業(yè)，這符合美國原油生產商的利益，也符合特朗普政府扶持能源產業(yè)和提高就業(yè)的政策目標。

美國的能源產量近些年有所增加，達到每天40萬桶，OPEC減產的100萬桶/天被抵銷了很大部分，而且特朗普批準了加拿大到墨西哥灣的輸油管道，后期美國的原油產量很可能會增加到80～100萬桶/天，因為美國政府很容易就可以增加陸上石油鉆機數量，加大海上大陸架鉆探力度。即使對于相對支持難度較大的煤炭產業(yè)，在核能受到巨大抵觸的形勢下，也可以實現清潔煤炭對于能源獨立的補充作用。當然，在如此大的能源產量井噴的前提下，美國能源政策的一個兩難因素就顯現了，那就是價格的控制難度，因為美國無法保證能源價格的極大上升。在特朗普的政策價值里面，對油價的考慮比較中性，特朗普政府首要的目標是能源的獨立、出口和就業(yè)形勢的好轉。

無論國際能源價格的走勢如何，事實上能源價格與產量也并非絕對相關，美國如果在新的政策鼓勵下實現極大的能源獨立和能源出口能力，這對未來的中國肯定不是一個正面的政策效果，因為中國的能源需求量會變得非常大，而且中國目前的能源使用效率仍然較低，這會導致中國的能源獨立性變得更差。在新的稅收體制下，美國會大量出口天然氣，中國非常缺乏天然氣、乙烷等化工原料，會寄希望于從美國進口。能源是貿易的一個重要方面，所以美國的能源政策與中美之間可能發(fā)生的貿易戰(zhàn)有著密切的關系。

從理論上來講，美國加大能源出口量之后，中國享受平穩(wěn)油價的可能性很大，但這不是中國政府能夠把控的局面，對于能源消耗和進口量雙雙逐漸增長為全球第一的中國來講，能源被動的局面沒有得到改善，這是一個對中國下一步產業(yè)轉型極其不利的外部環(huán)境。另外，還有一個相當嚴峻的挑戰(zhàn)在于能源運輸安全保障成本。美國的產能增加導致其能源獨立和能源出口，因此美國主觀上可以減少在中東能源運輸線上的安全保障投入，或明確要求中國加大投入份額。這對于中國來講，既是一筆經濟賬，更是一筆政治賬。

國際政治經濟格局的變化及中國的應對

特朗普當選為美國總統(tǒng)后，輿論不斷指出由于其反全球化、反自由貿易以及能源獨立等政策傾向，中美之間多年來形成的格局將會發(fā)生實質改變，進而必將影響國際政治經濟秩序。其實，不從美國政治的巨大轉變，僅僅從中國自身來看，經過近四十年的高速經濟發(fā)展，中國的經濟社會面貌已經發(fā)生了巨大的改變。從人類現代社會開啟全球化進程以來，當前中國在全球的經濟和政治份量達到了前所未有的高度。中國已經高調提出并實施“一帶一路”倡議，主導了亞洲基礎設施投資銀行的建立，還在一系列國際公共產品的創(chuàng)制方面挑戰(zhàn)了現有的國際秩序。2017年中國“兩會”政府工作報告中“全球化”的詞頻達到13次，遠遠多于往年。

當然，現有的國際政治經濟秩序自二戰(zhàn)以來從未有過改變，中國無論是主動還是被動參與對現有國際秩序的修正，都將面臨巨大的挑戰(zhàn)甚至風險。從某種程度上講，正是現有的國際秩序為中國提供了在國際舞臺的巨大發(fā)展空間，使中國獲得了長期的發(fā)展機會。中國下一步外交戰(zhàn)略思想的核心之一就是，如何將中國巨大的能源消費能力轉換成對國際政治經濟體系的影響能力。這對中國來講至關重要，但也困難重重。在中東與中國之間的能源航路安全問題上，中國一直在搭美國的便車，甚少深度介入中東局勢，對于中國未來的能源外交戰(zhàn)略這是一個負面因素。

能源與中東局勢一直是美國和俄羅斯的博弈焦點，這是中國非常不容易介入的重要領域。相對來說，隨著頁巖氣產量的爆發(fā)和逐步的能源獨立，美國在中東能源問題上變得更加游刃有余。而中國則陷入兩難境地，傳統(tǒng)盟友俄羅斯近年來是依靠高油價支持經濟社會發(fā)展的，而中國作為能耗大國則對高油價非常懼怕。因此，在能源與中東局勢這個問題上，美國和俄羅斯都是中國的對手。而這個問題將會是中國參與國際政治經濟新秩序繞不過去的重要環(huán)節(jié)。2017年3月16日，沙特國王高調訪華，沙特明確希望中國在中東事務上發(fā)揮更大作用。這是國際格局變動的信號，反映了沙特在得不到美國新政府足夠保護背景下的真實想法：沙特王室對于局勢和財富的穩(wěn)定十分擔憂，因為政變和革命隨時可以讓沙特成為共和國。在沙特看來，一旦中東的局勢開始急劇惡化，憑借沙特這支中東“少數民族”軍隊的戰(zhàn)斗力，是無法保護自身的政權穩(wěn)定的。一旦美國不保護沙特，沙特就是下一個科威特。endprint

美國新政府逐漸為世界打開了一張更大的能源地圖，中國應當重視這個趨勢。除了中東，加拿大、南美洲、非洲甚至美國都需要相當大的能源基礎設施投入，中國倡導的“一帶一路”沿線也是能源投入區(qū)域，在這樣的背景下，中國應該從基礎設施投資領域著手，加大全球能源投資布局。借領導亞投行運行機制的機會，加強中國在區(qū)域能源治理機制方面的協(xié)調能力和領導能力。從周邊國家和地區(qū)始，逐漸代表發(fā)展中國家提供更多的促進世界共同發(fā)展的公共產品，營造開放、可持續(xù)發(fā)展的國際合作環(huán)境，同時加強宣傳中國作為負責任大國的國際形象。

中國應當通過一段時間的努力實現對國際秩序的體制性貢獻。當下的國際形勢非常有利于中國實現這方面的戰(zhàn)略目標，一方面歐洲社會受制于自身的經濟、金融形勢和社會政策，呈現出疲弱的社會面貌，無暇顧及中國對于區(qū)域經濟體制的“增量改善”；美國新政府提倡大力收縮國際合作，甚至公開聲稱反對自由貿易和全球化，從而將國家的精力轉回本土發(fā)展經濟和解決就業(yè)問題。另一方面中國生產和需求占全球的份量急劇加大。因此，中國在提供新的國際公共產品的同時，要注意保持與歐美繼續(xù)進行合作，最大化利用現有國際秩序中合理的成分，在具體執(zhí)行新的公共產品協(xié)調機制的過程中，通過對比發(fā)現既有公共協(xié)調機制的不恰當之處，作出體制性貢獻，從而推動現有國際體系和國際秩序向公正、合理、可持續(xù)的方向發(fā)展。

（本文系深圳大學人文社會科學青年教師扶持項目研究成果，項目編號：85202）

參考文獻

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責 編∕樊保玲

Abstract： Since Trump served as the new president， the US government's policies have undergone huge changes. The Trump government is going to introduce a series of major reforms that are likely to start from reform of the tax system， then straighten out the steps taken by the new government in adjusting the strategic thinking on US economic development， and gradually reflect the US re-arrangements for the tax， trade and energy policies， which is bound to have a considerable impact on China. The new US government's energy policy has gradually opened a larger energy map for the world. China should pay attention to this trend， proceed from the field of infrastructure investment， increase the global energy investment， and use the current favorable international situation， so as to make institutional contribution to the international order.

Keywords： US tax reform， Trade and energy policy， Trump governmentendprint