西班牙食品安全監(jiān)管體系構(gòu)建之法初探

邊紅彪

編者按：

食品安全是當(dāng)前在全球范圍內(nèi)受到高度重視的公共安全問題，食品質(zhì)量與安全關(guān)系到人類的健康、社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，各國政府紛紛采用技術(shù)和法律手段提高食品安全的管理水平，對(duì)影響食品質(zhì)量安全的因素進(jìn)行有效監(jiān)控。目前各發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，如美國、加拿大、歐盟和日本等均已建立了較為完善的食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，從而保證了食品的質(zhì)量安全，緩解了消費(fèi)者對(duì)政府的信任危機(jī)。

鑒于此，積極探索先進(jìn)國家的食品安全監(jiān)管模式和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情進(jìn)行合理吸收和借鑒，不僅可以有效避免重蹈發(fā)達(dá)國家先前的覆轍，也有助于我國監(jiān)管機(jī)制的完善，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管的效能，保障消費(fèi)安全。

西班牙作為歐盟國家之一，在食品安全監(jiān)管方面形成了一套完善的食品安全監(jiān)管體系、法律法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系，可為我國食品安全監(jiān)管提供參考。

食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職

西班牙食品安全監(jiān)管主要由2個(gè)部門共同負(fù)責(zé)，監(jiān)管線路清晰。一是農(nóng)業(yè)食品環(huán)境部，二是衛(wèi)生社會(huì)對(duì)策部。

農(nóng)業(yè)食品環(huán)境部主要負(fù)責(zé)植物源性食品和動(dòng)物源性食品的衛(wèi)生檢疫和管理；飼料、活體動(dòng)物、非食用動(dòng)物源性食品等的進(jìn)口管理。衛(wèi)生社會(huì)對(duì)策部主要對(duì)肉類生產(chǎn)加工及進(jìn)入流通領(lǐng)域的食品進(jìn)行監(jiān)管。食品安全監(jiān)管由中央部門和地方部門實(shí)行分級(jí)管理，具體工作主要由地方自治體主管部門負(fù)責(zé)。

中央層級(jí)食品安全主管部門有兩個(gè)：一是農(nóng)林食品環(huán)境部內(nèi)設(shè)農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生總局，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)總局，漁業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖總局，食品產(chǎn)業(yè)總局以及食品研究所。二是衛(wèi)生社會(huì)對(duì)策部。西班牙衛(wèi)生社會(huì)對(duì)策部內(nèi)設(shè)有公共衛(wèi)生及質(zhì)量與創(chuàng)新總局，食品營養(yǎng)廳，食品預(yù)警和管理項(xiàng)目調(diào)整副總局，食品風(fēng)險(xiǎn)管理副總局。在地方政府主管分工方面，西班牙在地方形成了獨(dú)自的文化圈。西班牙憲法明確規(guī)定可成立自治州。全國有50個(gè)縣和17個(gè)自治州。地方政府設(shè)有農(nóng)政局和衛(wèi)生局，兩者相互協(xié)調(diào)，農(nóng)政局負(fù)責(zé)一次性生產(chǎn)管理，如農(nóng)場(chǎng)的注冊(cè)、飼養(yǎng)、個(gè)體識(shí)別、家畜搬運(yùn)的管理等。衛(wèi)生局負(fù)責(zé)制造、儲(chǔ)存、流通過程的管理，如食品設(shè)施的注冊(cè)，檢查員的任命，以及可向畜牧場(chǎng)派遣獸醫(yī)，并負(fù)責(zé)檢查動(dòng)物源性食品。

食品安全法律法規(guī)不斷完善

西班牙食品安全法律法規(guī)體系清晰，基本分為3個(gè)層級(jí)。一是與國際條約相銜接，二是采用歐盟的法律或指令，三是構(gòu)建本國的國內(nèi)法，并做到三者的巧妙結(jié)合。

西班牙的食品安全法律體系由國際條約和國內(nèi)基本法構(gòu)成，國內(nèi)基本法律的法律地位高，是整個(gè)法律體系的基礎(chǔ)。對(duì)于法律無法覆蓋的領(lǐng)域，西班牙采取制定規(guī)定或執(zhí)行歐盟指令等辦法加以完善。西班牙通過構(gòu)建成這樣的體系并作為監(jiān)管食品安全的法律依據(jù)，為監(jiān)管食品安全夯實(shí)了法律基礎(chǔ)。

例如，該國加入世界貿(mào)易組織協(xié)定，簽署《羅馬條約》是積極參與世界貿(mào)易組織和注重簽署國際條約的具體舉措。更重要的是西班牙作為歐盟成員，制定了《食品安全法》《一般食品法》等，主要目的是做好國內(nèi)法與歐盟法律的銜接，使西班牙的國內(nèi)法能符合歐盟《食品基本法》的若干規(guī)定。

1984年，西班牙制定了《食品法》，旨在規(guī)范食品生產(chǎn)、儲(chǔ)存、銷售等環(huán)節(jié)的規(guī)定和強(qiáng)化從業(yè)者的責(zé)任。為了完善食品相關(guān)法律，西班牙1990制定了《食品安全法》，該法對(duì)調(diào)整食品質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，禁止生產(chǎn)、銷售不符合食品安全要求的食品等作出規(guī)范。1990年，修訂了《食品安全法》，使之與歐盟的《食品基本法》相銜接，符合歐盟《食品基本法》的若干條文。2002年，西班牙制定了《一般食品法》。

早在1999年，西班牙制定了《食品標(biāo)準(zhǔn)法》。該法對(duì)建立食品標(biāo)準(zhǔn)局及其管理規(guī)定和職能做出具體規(guī)范，對(duì)涉及食品安全以及其他與食品相關(guān)的消費(fèi)者利益的法律做出修訂，允許制定關(guān)于食源性疾病檢驗(yàn)通報(bào)的規(guī)定，允許制定關(guān)于動(dòng)物飼料的規(guī)定。同年，西班牙制定了《食肉、食肉制品以及動(dòng)物源性食品出口第三國的衛(wèi)生管理規(guī)定》，旨在規(guī)范食肉、食肉制品以及動(dòng)物源性食品出口第三國的衛(wèi)生管理要求。

2004年，西班牙制定了《一般食品衛(wèi)生規(guī)則》，規(guī)范了食品衛(wèi)生規(guī)則以及該國有關(guān)動(dòng)物源性食品的衛(wèi)生要求。同年，制定了《動(dòng)物源性食品的特別衛(wèi)生規(guī)定》，旨在制定并進(jìn)一步規(guī)范動(dòng)物源性食品的衛(wèi)生要求。

2006年，西班牙制定了《地方自治體、食品市場(chǎng)的衛(wèi)生管理》，該法針對(duì)地方自治體及食品市場(chǎng)的制造和食品衛(wèi)生監(jiān)督作出規(guī)范。

2011年，西班牙制定了《食品制造業(yè)者的一般衛(wèi)生檢查規(guī)則》，旨在建立針對(duì)食品制造業(yè)者的一般衛(wèi)生檢查規(guī)則。

食品標(biāo)準(zhǔn)與歐盟一脈相承

歐盟的食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的絕大部分是以歐盟指令的形式發(fā)布的，且內(nèi)容詳細(xì)全面。西班牙作為歐盟成員，在制定本國的食品中污染物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，基本參考了歐盟法規(guī)和指令的原文，也結(jié)合了本國的食品中污染物殘留標(biāo)準(zhǔn)，并以一覽表的形式公布于眾。2013年10月，西班牙食品安全營養(yǎng)廳發(fā)布了食品中污染物質(zhì)的數(shù)據(jù)，主要包含四個(gè)方面的污染物殘留標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫。

（1）西班牙食品安全營養(yǎng)廳關(guān)于污染物質(zhì)及涉及公眾衛(wèi)生及其他要素的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫；（2）西班牙藥品健康產(chǎn)品廳關(guān)于獸藥的殘留標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫；（3）歐盟關(guān)于食品接觸材料標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)庫；（4）歐盟委員會(huì)制定的農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫。

地方的食品質(zhì)量監(jiān)管存在缺失

西班牙食品安全營養(yǎng)廳曾公布過加工食品的農(nóng)藥最大殘留限量，該限量標(biāo)準(zhǔn)以歐盟委員會(huì)指令 No 396/2005為依據(jù)，可在該規(guī)則的附件II、III里查詢到具體內(nèi)容。

在附件1中，對(duì)未被加工的原料也設(shè)定了最大限量。因此，對(duì)加工食品的最大限量，依據(jù)該規(guī)則的第20條第1項(xiàng)的規(guī)定，有必要使用針對(duì)原料的最大限量的加工系數(shù)（經(jīng)過濃縮和稀釋）。為實(shí)現(xiàn)上述目的，西班牙食品安全營養(yǎng)廳將與國際食品法典委員會(huì)、 歐盟委員會(huì)共同商議。

目前，西班牙部分地區(qū)已在數(shù)十年前制定實(shí)施自己的標(biāo)準(zhǔn)，但西班牙各自治體未形成統(tǒng)一的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成部分地區(qū)監(jiān)管缺失。為填補(bǔ)這一空白，西班牙農(nóng)業(yè)食品環(huán)境部曾表示擬制定食品質(zhì)量法，并在全國范圍內(nèi)實(shí)施。除填補(bǔ)法律空白外，西政府還將借此使食品從生產(chǎn)到銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)獲得利益平衡。

對(duì)進(jìn)口食品依法嚴(yán)格管理

歐盟對(duì)進(jìn)口食品的監(jiān)督管理相當(dāng)嚴(yán)格，并制定了相關(guān)法律和市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定進(jìn)入歐盟的食品必須符合歐盟食品市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

如果歐盟以外國家生產(chǎn)的食品出口至西班牙，均須按照有關(guān)規(guī)定接受歐盟的檢驗(yàn)檢疫，產(chǎn)品必須符合歐盟規(guī)定的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。如果發(fā)現(xiàn)違規(guī)食品，西班牙食品監(jiān)管部門將進(jìn)行退貨或者銷毀處理；如發(fā)現(xiàn)問題食品可能對(duì)人體健康產(chǎn)生危害，須將有關(guān)信息報(bào)告給歐盟委員會(huì)，且通過新聞公報(bào)等形式向公眾發(fā)出警告，盡早中止有害食品的流通。

基于歐盟《食品安全基本法》《食品衛(wèi)生法》《動(dòng)物源性食品具體衛(wèi)生規(guī)定》《從第三國進(jìn)口食品的獸醫(yī)檢查有關(guān)規(guī)定》等法律和指令的規(guī)定，歐盟成員之間的所有貨物，包括動(dòng)物產(chǎn)品和活體物等，可以在成員之間自由流通，這為歐盟成員之間的食品貿(mào)易提供了法律保障。endprint