東海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展研究

鄧邦平,紀(jì)煥紅,何彥龍，季曉

(1.國(guó)家海洋局東海環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 上海 201206；2.國(guó)家海洋局海洋赤潮災(zāi)害立體監(jiān)測(cè)技術(shù)與應(yīng)用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 上海 201206)

東海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展研究

鄧邦平1,2,紀(jì)煥紅1,2,何彥龍1,2，季曉1,2

(1.國(guó)家海洋局東海環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 上海 201206；2.國(guó)家海洋局海洋赤潮災(zāi)害立體監(jiān)測(cè)技術(shù)與應(yīng)用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 上海 201206)

東海區(qū)是我國(guó)最早開展海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的海區(qū)之一，被列為保護(hù)對(duì)象的生物資源、島礁資源、景觀資源和生態(tài)系統(tǒng)豐富多樣。文章從數(shù)量和面積、典型特征以及保護(hù)對(duì)象3個(gè)方面概述東海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，提出目前保護(hù)區(qū)發(fā)展存在管理機(jī)構(gòu)不完善、配套法規(guī)不健全、資金保障不穩(wěn)定和監(jiān)測(cè)能力不足等問題。在此基礎(chǔ)上，提出加快管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升建設(shè)和管理水平；健全法律法規(guī)體系，夯實(shí)保護(hù)工作法律基礎(chǔ)；拓寬資金來源，促進(jìn)開發(fā)和保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展；提高監(jiān)視監(jiān)測(cè)能力，加強(qiáng)保護(hù)對(duì)象監(jiān)測(cè)評(píng)估的對(duì)策措施建議，以期為海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理工作以及海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供參考。

東海區(qū)；國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)；自然保護(hù)區(qū)；特別保護(hù)區(qū)；海洋生態(tài)文明

海洋保護(hù)區(qū)是指專供海洋資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的海域，包括海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)[1]。其中，海洋自然保護(hù)區(qū)以海洋自然環(huán)境和資源保護(hù)為主要目的，一般面積較小且不允許進(jìn)行多用途開發(fā)活動(dòng)，《海洋自然保護(hù)區(qū)類型與級(jí)別劃分原則》中將海洋自然保護(hù)區(qū)分為3個(gè)類別16個(gè)類型[2]；海洋特別保護(hù)區(qū)綜合考慮海洋環(huán)境保護(hù)和海洋資源開發(fā)2個(gè)方面，是我國(guó)海洋可持續(xù)發(fā)展的重要舉措[3]，《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》[4]中將海洋特別保護(hù)區(qū)分為海洋特殊地理?xiàng)l件保護(hù)區(qū)、海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)、海洋資源保護(hù)區(qū)和海洋公園。

東海區(qū)北起江蘇省連云港、南至福建省東山縣詔安頭，所轄海域岸線漫長(zhǎng)，具有豐富的生物資源、島礁資源、景觀資源和生態(tài)系統(tǒng)類型，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的重要海區(qū)之一。本研究總結(jié)分析東海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，并探討對(duì)策措施，為解決我國(guó)資源、環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾[5]以及加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理提供參考建議。

1 東海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 數(shù)量和面積

1990年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立的南麂列島國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)是東海區(qū)首個(gè)國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)，2005年經(jīng)國(guó)家海洋局批準(zhǔn)建立的樂清市西門島海洋特別保護(hù)區(qū)是我國(guó)首個(gè)海洋特別保護(hù)區(qū)。隨著國(guó)家海洋事業(yè)的蓬勃發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的大力推進(jìn)，東海區(qū)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)取得長(zhǎng)足發(fā)展。截至2016年年底，東海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)總數(shù)已達(dá)21個(gè)，占全國(guó)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)總數(shù)的27.3%； 總面積為3 084.6 km2，占全國(guó)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)總面積的32.4%(圖1)。

圖1 1990—2016年?yáng)|海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)的數(shù)量和面積

東海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)的數(shù)量組成和分布情況如圖2所示。從東海區(qū)總體看，海洋公園最多，海洋自然保護(hù)區(qū)較多，其他類型特別保護(hù)區(qū)較少；從國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)所屬省份看，江蘇省有3個(gè)，均為海洋公園，總面積為 552.8 km2；浙江省和福建省各有9個(gè)，均為2個(gè)自然保護(hù)區(qū)和7個(gè)特別保護(hù)區(qū)，總面積分別為2 187.9 km2和343.8 km2。

圖2 東海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)的數(shù)量組成和分布

1.2 典型特征

從保護(hù)區(qū)類型來看，東海區(qū)約有2/3的國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)遠(yuǎn)離大陸岸線，主體由島嶼或島礁組成，呈現(xiàn)出典型的“島礁型”特征；約有2/3的國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)為海洋公園，有些特別保護(hù)區(qū)還加掛海洋公園的牌子，呈現(xiàn)出“海洋公園化”特征，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)、海洋環(huán)保和生態(tài)旅游的結(jié)合發(fā)展提供機(jī)遇。

從保護(hù)區(qū)區(qū)位來看，東海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)猶如一顆顆美麗的珍珠鑲嵌在“21世紀(jì)海上絲綢之路”上，同時(shí)也處于東北亞海上經(jīng)濟(jì)文化交流的關(guān)鍵戰(zhàn)略通道和太平洋西海岸的核心戰(zhàn)略區(qū)域，有些保護(hù)區(qū)的島礁還是我國(guó)的領(lǐng)海基點(diǎn)，呈現(xiàn)出獨(dú)特的人文價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和國(guó)家安全戰(zhàn)略價(jià)值。

從海洋生態(tài)文明建設(shè)來看，東海區(qū)的典型港灣、島礁和紅樹林群落大多分布在國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)，保護(hù)區(qū)的建設(shè)將成為東海區(qū)在“十三五”時(shí)期實(shí)施“藍(lán)色海灣”“南紅北柳”和“生態(tài)島礁”等國(guó)家重大項(xiàng)目工程的重要載體和典型示范。

1.3 保護(hù)對(duì)象

東海區(qū)現(xiàn)有國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)對(duì)象類型豐富，主要包括自然景觀、人文景觀、海蝕地貌、古生物遺跡、島礁、河口濕地、領(lǐng)?；c(diǎn)、海洋珍稀動(dòng)物、瀕危鳥類和海洋經(jīng)濟(jì)生物，涵蓋河口、鹽沼、潮間帶、紅樹林、海灣和島嶼等生態(tài)系統(tǒng)類型。約有2/3的保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)對(duì)象含有典型海洋生物保護(hù)物種，約有95%的保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)對(duì)象具有復(fù)合性。

目前東海區(qū)范圍內(nèi)受保護(hù)的海島主要有秦山島、南麂列島、馬鞍列島、中街山列島、漁山列島、韭山列島、花岙島、西門島、?，幜袓u和城洲島等；受保護(hù)的地質(zhì)遺跡主要有花岙島海蝕地貌；受保護(hù)的古生物遺跡主要有深滬灣古森林遺跡；受保護(hù)的人文景觀主要有長(zhǎng)樂顯應(yīng)宮、平潭仙女蛤、福建崇武古城和解放軍廟等；受保護(hù)的鳥類主要有勺嘴鷸、中華鳳頭燕鷗、黃嘴白鷺、巖鷺和中白鷺等；受保護(hù)的瀕危珍稀動(dòng)物主要有中華白海豚、文昌魚和中國(guó)鱟等。

2 存在的問題

2.1 管理機(jī)構(gòu)不完善

目前東海區(qū)設(shè)有獨(dú)立專門管理機(jī)構(gòu)的國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)仍較少(如南麂列島和深滬灣保護(hù)區(qū))，絕大多數(shù)保護(hù)區(qū)成立了保護(hù)區(qū)管理局(處)或領(lǐng)導(dǎo)小組，在形式上以掛靠當(dāng)?shù)睾Ｑ笈c漁業(yè)管理部門為主；保護(hù)區(qū)的管理人員大多身兼數(shù)職，專業(yè)技術(shù)人員比例較低，且機(jī)構(gòu)編制較少甚至沒有編制。機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和技術(shù)能力等方面的不足導(dǎo)致個(gè)別保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理水平較低，海區(qū)保護(hù)區(qū)的發(fā)展不平衡。

2.2 配套法規(guī)不健全

東海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)的管理依據(jù)僅限《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》以及國(guó)家海洋局《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》和《國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)與管理指南》等法律和規(guī)范性文件，對(duì)保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理經(jīng)費(fèi)和違法案件處罰等具體問題的可操作性和執(zhí)行力不強(qiáng)。保護(hù)區(qū)(尤其是海洋公園)的管理缺少制度保障，配套法規(guī)尚不健全，導(dǎo)致在保護(hù)區(qū)內(nèi)開展相關(guān)查處工作無(wú)法可依，難以做到違法必究。

2.3 資金保障不穩(wěn)定

東海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)大多處于遠(yuǎn)離大陸的海島，面積很大且交通極為不便，其管理和保護(hù)需投入大量的人力和物力，所需經(jīng)費(fèi)比陸地保護(hù)區(qū)多很多。目前東海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，特別保護(hù)區(qū)(尤其是海洋公園)的人員、管理運(yùn)行和基礎(chǔ)建設(shè)都缺少持續(xù)、穩(wěn)定和充足的經(jīng)費(fèi)保障，部分保護(hù)區(qū)的總體規(guī)劃、專題規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃等也往往因經(jīng)費(fèi)不足或無(wú)后續(xù)經(jīng)費(fèi)而實(shí)施進(jìn)度緩慢，不利于保護(hù)區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展。

2.4 監(jiān)測(cè)能力不足

目前大多數(shù)保護(hù)區(qū)還處于常規(guī)監(jiān)測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)采樣監(jiān)測(cè)水平，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目針對(duì)性不強(qiáng)，監(jiān)測(cè)手段傳統(tǒng)單一，與保護(hù)區(qū)快速發(fā)展的監(jiān)測(cè)需求不適應(yīng)。針對(duì)保護(hù)對(duì)象的監(jiān)測(cè)能力滯后問題尤為突出，東海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)對(duì)象類型豐富多樣，涉及眾多學(xué)科，需多種技術(shù)支撐；但目前很多保護(hù)區(qū)的監(jiān)測(cè)缺少針對(duì)性，對(duì)被列為保護(hù)重點(diǎn)的保護(hù)對(duì)象缺少具有可操作性的監(jiān)測(cè)手段和方法，一些必要的基礎(chǔ)科學(xué)研究(如針對(duì)重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象的調(diào)查監(jiān)測(cè)研究)僅在少數(shù)保護(hù)區(qū)能開展，從而難以科學(xué)評(píng)定保護(hù)區(qū)的管理效果。

3 對(duì)策措施

3.1 加快管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升建設(shè)和管理水平

科學(xué)合理的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置是有效開展保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理工作的基礎(chǔ)。針對(duì)目前東海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不完善和管理隊(duì)伍水平較低的情況，需加快推進(jìn)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，設(shè)立專職的管理機(jī)構(gòu)和人員；適度增加保護(hù)區(qū)工作人員編制，引進(jìn)相應(yīng)的管理人員和專業(yè)技術(shù)人員；加強(qiáng)對(duì)保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)的調(diào)查研究，推進(jìn)保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)培訓(xùn)和量化考核，提升建設(shè)和管理水平。

3.2 健全法律法規(guī)體系，夯實(shí)保護(hù)工作法律基礎(chǔ)

加強(qiáng)保護(hù)區(qū)管理的法制化建設(shè)，健全相關(guān)法律法規(guī)體系，尤其是健全海洋公園的管理制度，完善和細(xì)化已有的法律法規(guī)，充分考慮規(guī)章制度的科學(xué)性、可操作性以及與其他相關(guān)法規(guī)和規(guī)章之間的協(xié)調(diào)一致性，使保護(hù)區(qū)管理真正做到有法可依、違法必究。

3.3 拓寬資金來源，促進(jìn)開發(fā)和保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展

國(guó)家和地方政府應(yīng)從海洋生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)在需求和海洋生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，加大對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的財(cái)政扶持力度。鼓勵(lì)按照“政府主導(dǎo)，多方參與”的原則[6]，解放思想、改革創(chuàng)新，拓寬保護(hù)區(qū)的融資渠道，激發(fā)社會(huì)公眾的巨大參與潛力，保障保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理充足的資金來源，實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)的健康可持續(xù)發(fā)展。

3.4 提高監(jiān)視監(jiān)測(cè)能力，加強(qiáng)保護(hù)對(duì)象監(jiān)測(cè)評(píng)估

全面提升保護(hù)區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的監(jiān)測(cè)能力，加快推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，尤其加強(qiáng)以典型海洋生物(如中華白海豚和珍稀鳥類)、典型自然遺跡(如海蝕地貌)和典型生態(tài)系統(tǒng)(如紅樹林和島嶼生態(tài)系統(tǒng))為主要保護(hù)對(duì)象的保護(hù)區(qū)監(jiān)測(cè)技術(shù)方法研究，采取規(guī)范化的監(jiān)測(cè)評(píng)估手段，使保護(hù)對(duì)象得到科學(xué)有效的監(jiān)測(cè)和保護(hù)。

4 結(jié)語(yǔ)

海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)是海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，東海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)“島礁型”特色鮮明、保護(hù)對(duì)象豐富多樣、區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出、發(fā)展?jié)摿薮?。各?jí)主管部門應(yīng)齊力同心，不斷完善體制機(jī)制，探索適合東海區(qū)特征的保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理模式，對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

[1] 國(guó)家海洋局.全國(guó)海洋功能區(qū)劃(2011-2020年)[Z].2012.

[2] 中華人民共和國(guó)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì).海洋自然保護(hù)區(qū)類型與級(jí)別劃分原則GB/T17504—1998[S].北京：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社,1998.

[3] 朱艷.我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理研究[D].廈門：廈門大學(xué),2009.

[4] 國(guó)家海洋局.海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法[Z].2010.

[5] 吳瑞,陳丹丹,劉建波,等.海南省海岸帶海洋保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀和管理探討研究[J].海洋開發(fā)與管理,2013,30 (7):79-84.

[6] 苑克磊,滕菲,鐘山,等.北海區(qū)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展存在的問題及對(duì)策研究[J].海洋開發(fā)與管理,2015,32(11):37-41.

TheDevelopmentoftheNationalMarineReserveAreainEastChinaSeaDistrict

DENG Bangping1,2，JI Huanhong1,2，HE Yanlong1,2，JI Xiao1,2

(1.East China Sea Environmental Monitoring Center,SOA,Shanghai 201206,China；2.Key Laboratory of Integrated Monitoring and Applied Technology for Marine Harmful Algal Blooms,SOA,Shanghai 201206,China)

The East China Sea district is one of the earliest marine reserve construction areas in China.The protection objects such as biological resources,island resources,landscape resources and ecological systems are diverse.This paper summarized the developing status of national marine protected areas in East China Sea district from three aspects,including quantity and area,typical features and protection objects,and the current problems were analyzed.On this basis,four suggestions were put forward to solve these problems,including accelerating the construction of the management agency,improving the legal system,widening the source of funds and improving the monitoring capability,which will provide reference for the construction and management of marine protected areas and the sustainable development of marine ecological environment.

East China Sea district，National marine reserve，Nature reserve，Special protected area，Marine ecological civilization

X631；P74

A

1005-9857(2017)10-0064-04

2017-03-17；

2017-09-26

海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目(201505008);國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃重點(diǎn)專項(xiàng)(2016YFC1402201).

鄧邦平，工程師，碩士，研究方向?yàn)楹Ｑ笊锉O(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和海洋保護(hù)區(qū)監(jiān)測(cè)管理