拓展城市空間 重塑經(jīng)濟(jì)地理
——成都市優(yōu)化中心城區(qū)管理體制機(jī)制的研究與探索

● 劉小毛

成都全面創(chuàng)新改革探索專欄（3）

拓展城市空間 重塑經(jīng)濟(jì)地理
——成都市優(yōu)化中心城區(qū)管理體制機(jī)制的研究與探索

● 劉小毛

為進(jìn)一步拓展城市空間，成都市重點(diǎn)圍繞優(yōu)化調(diào)整城市規(guī)劃、建設(shè)和管理領(lǐng)域體制機(jī)制進(jìn)行研究，探索推進(jìn)中心城區(qū)一體化管理，建議調(diào)整規(guī)劃、國(guó)土資源、城市管理的體制和運(yùn)行機(jī)制，深化簡(jiǎn)政放權(quán)、強(qiáng)化市級(jí)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能等。

隨著城市化進(jìn)程持續(xù)加快，適時(shí)引導(dǎo)中心城區(qū)功能疏解、拓展城市發(fā)展空間，是推進(jìn)單中心城市向大都市區(qū)轉(zhuǎn)型、提升城市能級(jí)的有效途徑。成都市提出要進(jìn)一步拓展城市空間，提升城市功能品質(zhì)，重塑城市空間結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)地理，加快建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國(guó)家中心城市。為此，要在尊重城市發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，結(jié)合市轄區(qū)現(xiàn)行管理體制機(jī)制分析，重點(diǎn)圍繞優(yōu)化調(diào)整城市規(guī)劃、建設(shè)和管理領(lǐng)域體制機(jī)制進(jìn)行研究和探索，推進(jìn)中心城區(qū)一體化管理。

一、問(wèn)題提出

（一）圈層發(fā)展格局的形成

改革開(kāi)放后，工業(yè)化進(jìn)程的加快帶動(dòng)城市功能不斷增強(qiáng)，1983年開(kāi)始的多次行政區(qū)劃調(diào)整使成都市逐步形成了“大城市帶大郊區(qū)”發(fā)展格局。隨著建成區(qū)范圍不斷擴(kuò)大，以及內(nèi)環(huán)線、東西延線、南北延線等城市干道的建成，成都逐步形成了“環(huán)形加放射”以及單中心圈層拓展的空間形態(tài)。2003年發(fā)布的《成都市城市總體規(guī)劃（2003－2020）》，提出建設(shè)“一城三圈六走廊”發(fā)展思路，首次明確提出“圈層”概念，將所轄區(qū)（市）縣分成一、二、三圈層，從規(guī)劃、國(guó)土等體制機(jī)制和目標(biāo)考核上實(shí)施圈層化管理。

（二）圈層發(fā)展帶來(lái)的弊端

成都城市化進(jìn)程初期，圈層化管理具有一定合理性，在一段時(shí)期內(nèi)促進(jìn)了城市發(fā)展水平的提升，但長(zhǎng)期在單中心發(fā)展模式下，無(wú)論是以政府規(guī)劃布局為主的重大城市公共性功能，還是以市場(chǎng)布局為主的重大產(chǎn)業(yè)功能，均主要布局在一圈層（中心城區(qū)）。人口、產(chǎn)業(yè)的過(guò)度集聚，一方面帶來(lái)的是中心城區(qū)日益嚴(yán)峻的交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”，城市的宜居性下降；另一方面郊區(qū)則面臨發(fā)展動(dòng)力不足、質(zhì)量不高等問(wèn)題，區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)和功能互補(bǔ)不夠，地區(qū)發(fā)展的差異化被不斷放大。

（三）城市發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整

著眼于縮小圈層差距、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、拓展城市發(fā)展空間，成都市深入貫徹“一尊重五統(tǒng)籌”總體思路，打破圈層發(fā)展慣性思維，著力破解圈層經(jīng)濟(jì)向外衰減快、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套不均衡等問(wèn)題，提出實(shí)施東進(jìn)、南拓、西控、北改、中優(yōu)“十字方針”，重構(gòu)“中心城區(qū)+郊區(qū)新城”的城市空間層次，將中心城區(qū)擴(kuò)大至包括全部市轄區(qū)和高新區(qū)、天府新區(qū)等原一、二圈層區(qū)域范圍，城市建設(shè)發(fā)展突出由圈層導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ軐?dǎo)向。

二、城市規(guī)劃、建設(shè)管理領(lǐng)域體制機(jī)制現(xiàn)狀及分析

還有范圍更廣的城郊結(jié)合部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)際管理情況較復(fù)雜，管理難度增加。

（一）規(guī)劃管理體制機(jī)制

一圈層實(shí)行垂直管理，各區(qū)設(shè)規(guī)劃分局，為市規(guī)劃局派出機(jī)構(gòu)；二圈層各區(qū)實(shí)行分級(jí)管理，設(shè)規(guī)劃局，為區(qū)政府組成部門。這一體制機(jī)制存在如下問(wèn)題：一是缺乏市級(jí)層面的統(tǒng)籌，一、二圈層之間規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；二是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成各區(qū)之間市政基礎(chǔ)設(shè)施脫節(jié)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)、城市形態(tài)混亂等；三是各區(qū)執(zhí)行的規(guī)劃相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理權(quán)限不一致，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，尤其是接壤區(qū)域的道路等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配套等差異較大，跨區(qū)協(xié)調(diào)難度較大。

（二）國(guó)土資源管理體制機(jī)制

一圈層實(shí)行垂直管理，各區(qū)設(shè)國(guó)土資源分局，為市國(guó)土資源局派出機(jī)構(gòu)；二圈層各區(qū)實(shí)行分級(jí)管理，設(shè)國(guó)土資源局（或與其它部門合并實(shí)行“大部門制”），為區(qū)政府組成部門。這一體制機(jī)制存在如下問(wèn)題：一是缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，土地管理精細(xì)化水平不高；二是征地補(bǔ)償安置政策差異大。各區(qū)均自主制定標(biāo)準(zhǔn)，在征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)、青苗和地上附著物標(biāo)準(zhǔn)、購(gòu)買征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房安置標(biāo)準(zhǔn)等方面存在差異。

（三）公安交通管理體制機(jī)制

一圈層實(shí)行垂直管理，打破行政區(qū)劃界限，設(shè)立公安交通管理分局，為市公安局交通管理局派出機(jī)構(gòu)；二圈層實(shí)行分級(jí)管理，各區(qū)在公安分局下設(shè)交警大隊(duì)。垂直管理模式實(shí)現(xiàn)了“全域成都”的“大交管”格局，利于全市范圍同步運(yùn)轉(zhuǎn)，解決交通擁堵問(wèn)題。而二圈層現(xiàn)行體制存在的不足主要表現(xiàn)在：一是勤務(wù)管理體制亟待改善，一圈層以“警務(wù)區(qū)責(zé)任制”為依托，按照“警力跟著警情走”的原則，最大限度發(fā)揮警務(wù)效能；二圈層交警勤務(wù)安排方式仍停留在靜態(tài)警務(wù)模式。二是智能化管理程度不高，二圈層現(xiàn)有交通管理模式多依靠交警疏導(dǎo)、巡查。三是道路交通安全設(shè)施管理機(jī)制不統(tǒng)一，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一致、相互銜接對(duì)接不順暢，造成公共交通互聯(lián)互通差等問(wèn)題。

（四）城市管理體制機(jī)制

一圈層由市城管委統(tǒng)一制定城市道路、市政設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等城市管理領(lǐng)域行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度，區(qū)城市管理職能部門在市城管委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作；二圈層城市管理領(lǐng)域行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度由各區(qū)制定、自主管理。這一體制機(jī)制存在如下問(wèn)題：一是管理標(biāo)準(zhǔn)存在差異，實(shí)際操作中容易對(duì)二圈層降低標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)和執(zhí)行要求。二是財(cái)政投入存在差異，一圈層除地方財(cái)政大量投入外，市級(jí)財(cái)政還給予大力支持；二圈層城市管理經(jīng)費(fèi)主要依靠地方政府。三是基礎(chǔ)設(shè)施存在差異，一圈層城市化程度高，環(huán)境公共配套設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)水平明顯高于二圈層。四是管理難度存在差異。二圈層除管理城市建成區(qū)外，

三、進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革的思路建議

（一）調(diào)整管理體制

一是建議調(diào)整規(guī)劃管理體制。將二圈層各區(qū)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)整為規(guī)劃分局，作為市規(guī)劃局派出機(jī)構(gòu)，并實(shí)行集中統(tǒng)一管理。二是建議調(diào)整國(guó)土資源管理體制。將二圈層各區(qū)國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)整為國(guó)土資源分局，為市國(guó)土資源局派出機(jī)構(gòu)，并實(shí)行集中統(tǒng)一管理。三是建議調(diào)整公安交通管理體制。將二圈層各區(qū)公安交通管理隊(duì)伍統(tǒng)一納入市公安局交通管理局派出機(jī)構(gòu)，并實(shí)行集中統(tǒng)一管理。四是建議調(diào)整財(cái)政管理體制。深化中心城區(qū)財(cái)政管理體制改革，探索構(gòu)建與國(guó)家中心城市相適應(yīng)的財(cái)力新格局。

（二）優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制

一是建議優(yōu)化規(guī)劃管理運(yùn)行機(jī)制。統(tǒng)一規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，推動(dòng)城區(qū)控制性詳規(guī)、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃多規(guī)合一、相互融合。二是建議優(yōu)化國(guó)土資源管理運(yùn)行機(jī)制。完善土地審批機(jī)制，維持土地利用總體規(guī)劃、土地報(bào)征等審批權(quán)限不變，加強(qiáng)二圈層各區(qū)土地審批管理縣級(jí)管理權(quán)限的統(tǒng)一管理。三是建議優(yōu)化城市管理運(yùn)行機(jī)制。統(tǒng)一城市管理標(biāo)準(zhǔn)和制度，建立完善中心城區(qū)城市管理的綜合協(xié)調(diào)制度和責(zé)任分工體系。按照“減少層級(jí)、整合隊(duì)伍、提高效率”和“執(zhí)法重心下移、以塊為主”的原則，理順市、區(qū)執(zhí)法事權(quán)關(guān)系，推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法。

（三）深化簡(jiǎn)政放權(quán)

鞏固和擴(kuò)大“放管服”改革成果，市級(jí)部門重點(diǎn)強(qiáng)化宏觀統(tǒng)籌職能，將履職重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到制定政策、重大發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)、督查各區(qū)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和落實(shí)政策等方面。一是加大放權(quán)力度。堅(jiān)持“問(wèn)需下放、應(yīng)放必放”，除法律法規(guī)有明確規(guī)定的外，將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批、直接面向基層、量大面廣或由中心城區(qū)實(shí)施更方便有效的行政管理權(quán)限盡量下放各區(qū)，提高工作效率，激發(fā)基層活力。二是推動(dòng)資源全方位下沉。推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制、人員、經(jīng)費(fèi)和技術(shù)裝備等資源多方面、全方位同步下沉，建立與中心城區(qū)事權(quán)相匹配的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)權(quán)責(zé)體系。

（四）強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

一是建議強(qiáng)化市級(jí)部門統(tǒng)籌職能。加強(qiáng)國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、交通等相關(guān)部門的行業(yè)管理統(tǒng)籌職能，統(tǒng)籌研究制訂重大行業(yè)規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略及制度框架，制定統(tǒng)一的中心城區(qū)建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)，明確管理主體及權(quán)責(zé)劃分，優(yōu)化管理流程，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)一體化、管理屬地化。二是建議強(qiáng)化市級(jí)部門協(xié)調(diào)功能。圍繞產(chǎn)業(yè)、道路、交通、城市管理等重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)統(tǒng)籌研究和協(xié)調(diào)配合，建立市與區(qū)、區(qū)與區(qū)、部門與部門之間有機(jī)協(xié)調(diào)的溝通機(jī)制。建立重大事項(xiàng)會(huì)商決策聯(lián)席會(huì)議，完善協(xié)同發(fā)展督查考核機(jī)制，促進(jìn)中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合。

（作者系成都市編辦體改處處長(zhǎng)）