國(guó)家級(jí)新區(qū)面臨的“體制之困”及其破解之道
—— 來自貴安新區(qū)的調(diào)查

● 吳曉林 鄧聰慧

理論研討

國(guó)家級(jí)新區(qū)面臨的“體制之困”及其破解之道
—— 來自貴安新區(qū)的調(diào)查

● 吳曉林 鄧聰慧

設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家重大戰(zhàn)略布局、推進(jìn)體制創(chuàng)新、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大舉措。自1992年10月上海浦東新區(qū)成立到2017年4月雄安新區(qū)成立，我國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)已經(jīng)達(dá)到了19個(gè)。國(guó)家級(jí)新區(qū)不但是國(guó)家擘畫的發(fā)展飛地，而且重組了國(guó)家和區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源，一定程度上既給行政管理體制改革帶來了新機(jī)遇，也會(huì)帶來一些體制上的摩擦與挑戰(zhàn)。隨著新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，一些新的治理問題被提上了議事日程?？傮w上看，目前國(guó)家級(jí)新區(qū)的管理體制大致分為三種類型：政府型、管委會(huì)型、政府與管委會(huì)合一型。由于國(guó)家級(jí)新區(qū)的特殊性，其管理體制會(huì)影響新區(qū)的運(yùn)行。如何消除國(guó)家級(jí)新區(qū)的體制摩擦損耗，更好地發(fā)揮先進(jìn)體制的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，既是各新區(qū)面臨的共同問題，又是影響新區(qū)特色功能發(fā)揮、實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵所在。本文以分析貴安新區(qū)行政管理體制改革為例，以期為推進(jìn)其他類似的國(guó)家級(jí)新區(qū)改革提供參考。

一、貴安新區(qū)行政管理體制的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

貴安新區(qū)于2014年1月由國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立，是我國(guó)第8個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。貴安新區(qū)位于貴州省貴陽(yáng)市和安順市結(jié)合區(qū)域，范圍涉及貴陽(yáng)和安順兩市所轄4縣（市、區(qū)）20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃控制面積1795平方公里。為了避免新區(qū)建設(shè)“跑空”，新區(qū)還直管了4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為新區(qū)建設(shè)的起步區(qū)和核心區(qū)，直管區(qū)面積為470平方公里。中央提出把貴安新區(qū)建設(shè)成為西部地區(qū)重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極、內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)新高地、生態(tài)文明示范區(qū)，這為貴安新區(qū)確立了較高的發(fā)展定位。

貴安新區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置主要分為決策層（貴安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組）、管理層（貴安新區(qū)黨工委、管委會(huì)）以及開發(fā)運(yùn)作層（貴安新區(qū)開發(fā)投資有限責(zé)任公司）三個(gè)層面。貴安新區(qū)從一開始就大力營(yíng)造務(wù)實(shí)、廉潔、高效的行政管理環(huán)境，現(xiàn)行體制具有如下特征：

第一，構(gòu)建了直管區(qū)的扁平化管理。貴安新區(qū)直管區(qū)縱向上實(shí)行管委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)管理體制。管委會(huì)直接管轄原貴陽(yáng)和安順的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，中間不設(shè)區(qū)縣一級(jí)行政機(jī)構(gòu)。

第二，建立了行政職能部門的大部門制。具體表現(xiàn)為：最初貴安新區(qū)設(shè)立了6個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，2015年增設(shè)了7個(gè)，同年又組建了3個(gè)局，其中，行政審批局明確行政審批事項(xiàng)，減少和規(guī)范審批前置條件，優(yōu)化審批流程，建立審管銜接機(jī)制；綜合執(zhí)法局，整合城管、衛(wèi)生、社會(huì)事務(wù)、農(nóng)林水等部門行政執(zhí)法職能，相對(duì)集中行政處罰權(quán)；市場(chǎng)監(jiān)督管理局，整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門職能，構(gòu)建覆蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程的市場(chǎng)監(jiān)管體系。2016年，貴安新區(qū)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為14個(gè)。（見圖1）

圖1 貴安新區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置

第三，實(shí)現(xiàn)了部分業(yè)務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)作。在保險(xiǎn)服務(wù)方面，管委會(huì)社保局將醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)等通過打包委托給商業(yè)保險(xiǎn)，社保局負(fù)責(zé)監(jiān)管和考核外包的服務(wù)組織。人事方面，新區(qū)管委會(huì)實(shí)行雇員聘用制，具體表現(xiàn)為社會(huì)化招聘和契約化管理。在產(chǎn)業(yè)融資方面，通過成立園區(qū)產(chǎn)業(yè)投資公司、合作入股等市場(chǎng)化手段吸引企業(yè)入駐和資本入股。

第四，探索了“鎮(zhèn)園合一”的新模式。園區(qū)探索建立了發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)管理職能統(tǒng)分結(jié)合的管理模式：在分管方面，園區(qū)管委會(huì)主要行使發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能，園區(qū)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要行使社會(huì)管理職能；在統(tǒng)籌方面，新區(qū)管委會(huì)委派副主任擔(dān)任各大園區(qū)管委會(huì)的黨工委書記，統(tǒng)籌園區(qū)各項(xiàng)事務(wù)。

二、貴安新區(qū)行政管理體制面臨的“體制之困”

貴安新區(qū)行政管理體制主要面臨兩大阻力：一是在新的體制架構(gòu)下新舊權(quán)力主體（即貴安新區(qū)與屬地政府）以及新型體制內(nèi)部權(quán)力主體之間權(quán)責(zé)劃分不清，本文稱之為“權(quán)力之難”；二是貴安新區(qū)先進(jìn)的管理體制面臨著嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性問題，本文稱之為“體制之困”。

1.“權(quán)力之難”：管理不暢之根源

貴安新區(qū)的“權(quán)力之難”，首先突出地體現(xiàn)在新舊行政主體的責(zé)權(quán)關(guān)系之中，表現(xiàn)為屬地政府的既有權(quán)力對(duì)貴安新區(qū)管理造成的沖擊。由于貴安新區(qū)既不是行政區(qū)，也不是單純的經(jīng)濟(jì)組織，其行政性質(zhì)在現(xiàn)行法律和行政法規(guī)中找不到依據(jù)，缺乏合法的權(quán)力來源。

在經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面，貴安新區(qū)位于貴陽(yáng)和安順兩個(gè)地級(jí)市的行政邊界地帶，原有行政區(qū)域內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)自成體系，制約著新區(qū)產(chǎn)業(yè)的整體布局，新區(qū)開發(fā)建設(shè)組織在直管區(qū)和非直管區(qū)中難以實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)協(xié)調(diào)。

在社會(huì)事務(wù)方面，貴安新區(qū)為方便行政執(zhí)法，成立了行政審批局、市場(chǎng)監(jiān)管局、綜合執(zhí)法局，但管理幅度過寬、管理權(quán)限過窄，加之直管區(qū)與非直管區(qū)存在兩套不同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，造成了部分職能的缺失，無法發(fā)揮管理全區(qū)事務(wù)的職能。

同時(shí)，在新型體制內(nèi)部權(quán)力主體的權(quán)責(zé)交叉增加了行政成本，降低了管理效率。主要體現(xiàn)在貴安新區(qū)管委會(huì)、投資公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及園區(qū)之間職能重疊，社會(huì)事務(wù)與經(jīng)濟(jì)事務(wù)相互滲透，組織整體運(yùn)行不暢。比如，大學(xué)城管委會(huì)與黨武鄉(xiāng)都設(shè)有黨政辦公室，由于關(guān)系沒有理順，一份通知兩個(gè)部門同時(shí)按照各自的規(guī)定去做，不利于全區(qū)政令的統(tǒng)一。再如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和園區(qū)管委會(huì)在經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)、招商引資和社會(huì)綜合管理事務(wù)上并沒有明確分工，二者在管理權(quán)限和范圍上存在交叉。同時(shí)，園區(qū)管委會(huì)和投資公司之間也存在權(quán)責(zé)劃分不清晰、組織結(jié)構(gòu)不明確的情況，有些園區(qū)管委會(huì)和園區(qū)投資公司是兩塊牌子一套人馬，實(shí)行政企合一，不利于企業(yè)向?qū)嶓w化轉(zhuǎn)型，也存在行政過度干預(yù)市場(chǎng)的隱憂。

2.“體制之困”：效率流失之癥結(jié)

貴安新區(qū)在體制設(shè)計(jì)方面引入了現(xiàn)代化的管理理念，采用了大部門制、扁平化的組織架構(gòu)，嚴(yán)格控制人員編制以壓縮政府規(guī)模，采用聘用制彌補(bǔ)人員的不足，基本實(shí)現(xiàn)了“小政府、大社會(huì)”的設(shè)想。然而，這種設(shè)想缺乏強(qiáng)有力的社會(huì)中介組織和市場(chǎng)組織作為支撐，僅僅是在“小政府”方面下工夫，反而造成與現(xiàn)實(shí)發(fā)展的脫節(jié)，制約了行政效率，提升了行政成本。

第一，貴安新區(qū)采用大部門制架構(gòu)，同與其對(duì)接的上下級(jí)機(jī)構(gòu)形成了新舊體制的結(jié)構(gòu)性矛盾。例如，新區(qū)管委會(huì)的一些職能部門最少要對(duì)應(yīng)上級(jí)政府5-6個(gè)職能部門，最多的1個(gè)部門要對(duì)應(yīng)40多個(gè)上級(jí)部門，工作壓力可想而知，新區(qū)干部職工只有依靠“5+2”“白加黑”的機(jī)制來應(yīng)對(duì)。

第二，在扁平化的組織架構(gòu)下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的機(jī)構(gòu)和人員（除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記高配以外）的行政級(jí)別沒有調(diào)整，出現(xiàn)了職級(jí)脫節(jié)，新區(qū)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都找不到縣區(qū)這一級(jí)政府，原來對(duì)“層級(jí)節(jié)制”的依賴難以適應(yīng)扁平化的設(shè)置，新區(qū)機(jī)構(gòu)往往直接將工作任務(wù)下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接向新區(qū)的各類機(jī)構(gòu)報(bào)告工作、申請(qǐng)預(yù)算；另一方面，由于不設(shè)區(qū)縣級(jí)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)大量行政管理事務(wù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又缺少大部分相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，雖然有些縣級(jí)機(jī)構(gòu)的審批權(quán)限已經(jīng)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)受機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、專業(yè)能力的限制，并不能很好地行使這些審批權(quán)限。

第三，雖然聘用制緩解了部分人員壓力，但由于市場(chǎng)化的薪酬體系沒有形成，晉升渠道不暢，員工缺乏工作動(dòng)力。貴安新區(qū)聘用人員的薪酬體系完全比照公務(wù)員，相較于巨大的工作任務(wù)來說，難以起到激勵(lì)作用。聘用制工作人員的流失情況也比較突出。

此外，貴安新區(qū)要處理的開發(fā)、建設(shè)和公共管理事務(wù)則有增無減，原來“大政府”需要管理的職能一項(xiàng)都沒少，巨大的工作壓力讓“小政府”的運(yùn)轉(zhuǎn)日益艱難。

三、“體制之困”產(chǎn)生的原因

貴安新區(qū)面臨的“權(quán)力之難”是我國(guó)行政管理體制的老問題在國(guó)家級(jí)新區(qū)層面上的映射，而“體制之困”則反映了我國(guó)行政管理體制在現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的新挑戰(zhàn)。

1.權(quán)力的等級(jí)不清、界限不明導(dǎo)致了“權(quán)力之難”

貴安新區(qū)的法律地位不明確，這不僅直接影響到了權(quán)力主體之間的等級(jí)關(guān)系，還使得權(quán)力的行使以及職責(zé)劃分都缺乏明確的法律依據(jù)，造成了權(quán)力行使混亂的局面。例如，由于沒有合法的權(quán)力來源，管委會(huì)的權(quán)力得不到非直管區(qū)屬地政府的認(rèn)同，造成兩套權(quán)力體系同時(shí)運(yùn)行，貴安新區(qū)管理機(jī)構(gòu)只有管理的責(zé)任而無充分的管理權(quán)力，統(tǒng)籌的能力受到限制。再如，在貴安新區(qū)內(nèi)部，由于缺乏對(duì)相關(guān)權(quán)力主體功能角色、等級(jí)關(guān)系的清晰認(rèn)識(shí)，新區(qū)管委會(huì)、投資公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與園區(qū)管委會(huì)之間存在著職責(zé)交叉，造成了權(quán)力沖突與行政資源的浪費(fèi)。

2.先進(jìn)的管理理念與現(xiàn)實(shí)之間的落差造成了“體制之困”

由于缺乏對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)的準(zhǔn)確把握以及先進(jìn)管理技術(shù)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，貴安新區(qū)注重引入現(xiàn)代化的行政管理理念而忽略了使其發(fā)揮作用的條件建設(shè)，帶來了一系列管理問題。一是新體制與舊體制之間的“銜接問題”。單方面的大部門制帶來了上下銜接問題，扁平化設(shè)計(jì)則帶來了職責(zé)異構(gòu)的矛盾，這與“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的職責(zé)同構(gòu)體制相沖突。二是“小政府”與“小社會(huì)”之間的不匹配問題。貴安新區(qū)著力打造“小政府”而忽略了“小社會(huì)”這個(gè)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，一方面，政府的大量事務(wù)沒有相應(yīng)的社會(huì)組織、市場(chǎng)組織來承接，另一方面，隨著大量建設(shè)開發(fā)任務(wù)的展開，各種矛盾和公共事務(wù)會(huì)激增，這使得所有事務(wù)向政府積壓，造成政府不堪重負(fù)。

四、破解貴安新區(qū)體制困難的對(duì)策思路

1.明確法律地位，賦予合法權(quán)力

在國(guó)家層面立法難以到位的情況下，建議提請(qǐng)省人大常委會(huì)制定符合新區(qū)過渡時(shí)期現(xiàn)狀的管理?xiàng)l例，通過條例授予新區(qū)管委會(huì)工作部門行使行政處罰、行政許可、行政復(fù)議、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法主體資格。明確新區(qū)管委會(huì)依法行使部分市一級(jí)行政管理權(quán)，由管委會(huì)以自己的名義作出相關(guān)行政決定，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提供政策支持

要以全面深化改革為契機(jī)，結(jié)合新區(qū)行政管理體制改革實(shí)際，向新區(qū)釋放在政府管理、社會(huì)管理機(jī)制方面制度創(chuàng)新的更多權(quán)限，把新區(qū)打造成體制機(jī)制創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)，為其他國(guó)家級(jí)新區(qū)改革提供經(jīng)驗(yàn)支持。

3.厘清權(quán)力關(guān)系，進(jìn)行配套改革

第一，清晰劃分相關(guān)權(quán)力主體的職責(zé)功能。一是協(xié)調(diào)好與屬地政府的權(quán)力關(guān)系，明確新區(qū)統(tǒng)領(lǐng)全區(qū)的優(yōu)先地位。二是取消或合并職能相同的機(jī)構(gòu)。三是實(shí)現(xiàn)職能與權(quán)力主體的匹配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與園區(qū)管委會(huì)分工合作，分別負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的社會(huì)管理事務(wù)與經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)。園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)招商引資和行政服務(wù)，投資公司負(fù)責(zé)園區(qū)的融資、開發(fā)與建設(shè)。

第二，進(jìn)行改革制度的配套設(shè)計(jì)。一方面，著力推進(jìn)大部門制的整體性改革，在縱向上涉及到發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、水利、勞動(dòng)監(jiān)察等職能要做到“縱向到底”，在基層直接開設(shè)代辦窗口，行政審批和執(zhí)法功能“一竿子到底”，減少中間環(huán)節(jié)；另一方面，考慮進(jìn)行職級(jí)調(diào)整。此外，要在聘用制的基礎(chǔ)上拓寬晉升渠道，通過有競(jìng)爭(zhēng)力的薪資體系吸引人才，提升工作團(tuán)隊(duì)主動(dòng)性。

第三，積極培育市場(chǎng)和社會(huì)組織。通過合理劃分政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的界限，解決政府人少事多、管理范圍過寬的問題。一方面，依據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)，明確政府職能下放的范圍，并以政府購(gòu)買的形式向社會(huì)組織、市場(chǎng)組織進(jìn)行購(gòu)買。政府從具體事務(wù)領(lǐng)域退出后，將工作重心轉(zhuǎn)移到培育社會(huì)組織、加強(qiáng)監(jiān)管、制定政策等方面上來；另一方面，利用市場(chǎng)的力量縮減政府經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理范圍，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，建立權(quán)力清單，明確政府職能范圍，避免過度干預(yù)與直接參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（作者系中南大學(xué)地方治理研究院副院長(zhǎng)、副教授；中南大學(xué)地方治理研究院助理研究員）

▲ 清風(fēng)對(duì)聯(lián) 馬宏明書法