完善環(huán)境保護(hù)治理體系提升環(huán)境保護(hù)治理能力

文/ 趙英民

完善環(huán)境保護(hù)治理體系提升環(huán)境保護(hù)治理能力

文/ 趙英民

趙英民：環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)

環(huán)境保護(hù)部高度重視中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)連續(xù)三年舉辦的環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力研討會(huì)，李干杰部長(zhǎng)2016年參加了會(huì)議，2017年幾次做出批示，指出這次會(huì)議十分重要，要做好充分準(zhǔn)備。今天來(lái)了很多部門(mén)的同志，還有一些國(guó)際國(guó)內(nèi)的專(zhuān)家和地方代表，我代表環(huán)境保護(hù)部歡迎大家，感謝大家為完善和提升環(huán)境保護(hù)治理體系和治理能力出謀獻(xiàn)策。根據(jù)會(huì)議主題，我談三點(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)，與大家交流。

一、環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化意義重大

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，謀劃推進(jìn)了一系列基礎(chǔ)性、開(kāi)創(chuàng)性的工作，形成了科學(xué)系統(tǒng)的生態(tài)文明建設(shè)重要戰(zhàn)略思想，認(rèn)識(shí)高度、推進(jìn)力度、實(shí)踐深度前所未有，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐正在發(fā)生歷史性、根本性、全局性的變化，美麗中國(guó)建設(shè)邁出重要步伐。

2017年，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作作出一系列重大決策部署。中央政治局圍繞推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式進(jìn)行第四十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表重要講話指出，必須把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出地位，讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民生活的增長(zhǎng)點(diǎn)，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的支撐點(diǎn)，成為展現(xiàn)我國(guó)良好形象的發(fā)力點(diǎn)。2017年7月26日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專(zhuān)題研討班上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。近期，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題督查處理情況及其教訓(xùn)的通報(bào)》，明確要求深刻認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性、緊迫性、艱巨性，切實(shí)把生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。這一系列舉措，充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院維護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明的堅(jiān)定意志和堅(jiān)強(qiáng)決心。

環(huán)境保護(hù)部深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記生態(tài)文明建設(shè)重要戰(zhàn)略思想，自覺(jué)踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，按照黨中央、國(guó)務(wù)院安排部署，推動(dòng)落實(shí)主體功能區(qū)制度，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局；扎實(shí)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)步伐，推動(dòng)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化；全面開(kāi)展中央環(huán)保督察，狠抓排污許可、損害賠償、監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革、環(huán)評(píng)制度等重大改革落地見(jiàn)效。新環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)和大氣、水、土壤污染防治三大行動(dòng)計(jì)劃全面實(shí)施，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，長(zhǎng)期以來(lái)困擾我國(guó)的資源消耗強(qiáng)度大、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻局面得到初步扭轉(zhuǎn)。

同時(shí)也要看到，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，完成環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)任務(wù)仍需要付出極其艱苦的努力。當(dāng)前，中國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的決勝階段、攻堅(jiān)期，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)既是改善環(huán)境質(zhì)量、回應(yīng)人民群眾期待、提高社會(huì)公眾獲得感的必由之路，又是中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)提高資源能源利用效率的重要手段。因此，必須充分認(rèn)識(shí)做好環(huán)境保護(hù)工作、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力建設(shè)的重大意義。強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力是落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神的內(nèi)在要求，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵，是加快解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、改善環(huán)境質(zhì)量、補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)突出短板的現(xiàn)實(shí)需要和基礎(chǔ)保障，必須放在更加突出的位置，改革創(chuàng)新突破，抓緊抓實(shí)抓好。

二、環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力還存在諸多不足

應(yīng)當(dāng)看到，環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力存在不少短板和不足。2016年，我們已就區(qū)域流域環(huán)境治理體系、環(huán)境行政執(zhí)法體系、環(huán)境監(jiān)測(cè)體系存在的問(wèn)題做了深入探討，本次研討會(huì)重點(diǎn)討論區(qū)域大氣環(huán)境管理體制、生態(tài)環(huán)保管理體制、農(nóng)村環(huán)保管理體制等方面的問(wèn)題，十分必要，這些領(lǐng)域已經(jīng)取得積極進(jìn)展，但與中央生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)保的新要求還存在許多不適應(yīng)的地方，亟待進(jìn)行改革。

區(qū)域大氣環(huán)境管理體制方面。目前，我國(guó)已建立了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防控協(xié)作機(jī)制，在解決跨行政區(qū)大氣環(huán)境問(wèn)題方面取得了積極成效，但仍然存在不少問(wèn)題。核心在于如何使現(xiàn)行以塊為主、多部門(mén)參與的地方環(huán)境管理體制機(jī)制制度政策更好地適應(yīng)區(qū)域性復(fù)合型大氣污染傳輸、影響、削減、轉(zhuǎn)換的客觀規(guī)律。主要問(wèn)題：一是法律、政策、制度上對(duì)區(qū)域性流域性等環(huán)境問(wèn)題統(tǒng)籌調(diào)控解決授權(quán)不夠，過(guò)去較多地圍繞著地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制做文章，過(guò)分強(qiáng)化行政區(qū)主導(dǎo)和分級(jí)責(zé)任，難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問(wèn)題的新要求。二是一些區(qū)域大氣污染防治工作往往停留在議事協(xié)調(diào)、信息交流、情況通報(bào)以及應(yīng)對(duì)重污染天氣或重大活動(dòng)保障等層面，且機(jī)制較為松散，缺少?gòu)?qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和強(qiáng)制性執(zhí)行手段，需要大力提升防控成效。三是推動(dòng)區(qū)域內(nèi)條塊多主體協(xié)同發(fā)力的權(quán)威性不夠。各成員利益沖突和分歧難以得到有效協(xié)調(diào)，區(qū)域內(nèi)政策標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一難，區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局無(wú)法做到區(qū)域協(xié)同、統(tǒng)籌謀劃、綜合施策，部分大氣污染綜合治理根本措施難以落實(shí)，政策效果和治理措施難以持續(xù)。

生態(tài)環(huán)保管理體制方面。我國(guó)已形成“環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)、各級(jí)政府分級(jí)負(fù)責(zé)”的環(huán)保管理體制，但還存在一些突出問(wèn)題。其核心在于生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程尚不充分，生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)地位和引領(lǐng)作用需要進(jìn)一步鞏固提升。主要問(wèn)題：一是生態(tài)環(huán)保黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的體制制度政策不完善，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保的客觀要求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)綜合決策機(jī)制不健全，有利于環(huán)保的經(jīng)濟(jì)政策不完善。二是職責(zé)分散交叉過(guò)多與權(quán)責(zé)不對(duì)等不統(tǒng)一等問(wèn)題較為突出，政策效果不協(xié)同，自然資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管與保護(hù)監(jiān)管未能實(shí)現(xiàn)有效分離，中央和地方環(huán)保事權(quán)仍有模糊地帶，地方環(huán)保責(zé)任落實(shí)傳導(dǎo)還不完全暢通。三是適應(yīng)“五位一體”和新發(fā)展理念的生態(tài)環(huán)保職能配置不到位，生態(tài)環(huán)保治理體系和治理能力與新定位新要求新目標(biāo)新任務(wù)不匹配，事關(guān)公共利益長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)還存在一些空白、薄弱環(huán)節(jié)，環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)許多方面需要進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)。

農(nóng)村環(huán)保管理體制方面。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益突出，農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管體制已難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要。農(nóng)村環(huán)境治理機(jī)制體制是環(huán)保管理的短板，其核心是需要探索創(chuàng)新適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)與需求的體制機(jī)制政策制度體系。主要問(wèn)題：一是農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)政策體系尚不完善，要求不明確，管理制度不健全，部分農(nóng)村環(huán)保職責(zé)關(guān)系不順，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。二是在農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活過(guò)程中解決環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的機(jī)制政策沒(méi)有建立健全。農(nóng)村更應(yīng)推行綠色生產(chǎn)和生活方式，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)等過(guò)程中一并解決環(huán)保問(wèn)題，既費(fèi)效好，也更長(zhǎng)效。三是充分調(diào)動(dòng)各方面各主體積極性不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委政府推動(dòng)農(nóng)村環(huán)保的作用發(fā)揮不夠，壓力傳導(dǎo)層層衰減現(xiàn)象較為突出，村民自治組織的作用不夠，村民主動(dòng)參與度較低。同時(shí)，保護(hù)建設(shè)系統(tǒng)性、時(shí)序性和協(xié)同性方面統(tǒng)籌也不夠。四是環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理過(guò)去偏重城市，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不夠，農(nóng)村鎮(zhèn)街環(huán)保管理“最后一公里”沒(méi)有完全打通。同時(shí)，與農(nóng)村網(wǎng)格化管理、綜合巡查相銜接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境管理能力建設(shè)滯后，責(zé)有人擔(dān)、事有人干的治理機(jī)制沒(méi)有建立。

三、完善環(huán)境保護(hù)治理體系，著力增強(qiáng)環(huán)境治理能力

改革是推進(jìn)環(huán)保事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的動(dòng)力，也是破解發(fā)展與保護(hù)難題的必由之路，必須通過(guò)改革來(lái)解決我國(guó)生態(tài)環(huán)保工作、特別是體制機(jī)制方面存在的突出問(wèn)題。十八屆三中、五中全會(huì)和《生態(tài)文明體制改革總體方案》均對(duì)區(qū)域大氣環(huán)境管理體制、生態(tài)環(huán)保管理體制、農(nóng)村環(huán)境治理體制機(jī)制提出了明確要求，特別是中央深改組審議通過(guò)的《設(shè)置跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》對(duì)于完善區(qū)域環(huán)保管理體制做出了具體規(guī)定，這些為我們深化環(huán)保領(lǐng)域相關(guān)體制改革、推動(dòng)提高環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力，提供了基本遵循。

總的思路是，要深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神和治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，從改革環(huán)境治理制度入手，形成全社會(huì)共治的環(huán)境治理體系，提升環(huán)境治理能力。

就區(qū)域大氣環(huán)境管理體制改革而言，重點(diǎn)是按照《設(shè)置跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，在京津冀及周邊地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，圍繞改善大氣環(huán)境質(zhì)量、解決突出大氣環(huán)境問(wèn)題，遵循大氣污染防治的客觀規(guī)律，不斷深化區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，理順整合大氣環(huán)境管理職責(zé)，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一的跨地區(qū)大氣環(huán)境管理的法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法，推動(dòng)形成區(qū)域環(huán)境治理新格局。

就生態(tài)環(huán)保管理體制改革而言，重點(diǎn)是按照十八屆三中全會(huì)和《生態(tài)文明體制改革總體方案》的有關(guān)要求，加強(qiáng)中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)把握自然資源經(jīng)濟(jì)屬性監(jiān)管和生態(tài)屬性監(jiān)管的關(guān)系，遵循管理者（所有者）與監(jiān)管者分開(kāi)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)管統(tǒng)一等原則，改革生態(tài)環(huán)保管理體制。同時(shí)，推動(dòng)進(jìn)一步理順中央與地方的關(guān)系，加強(qiáng)環(huán)境治理能力建設(shè)，強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管的法律授權(quán)，出臺(tái)有利于生態(tài)環(huán)保的經(jīng)濟(jì)政策和強(qiáng)化基層環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)，推進(jìn)地方機(jī)構(gòu)人員規(guī)范化建設(shè)。

就農(nóng)村環(huán)保管理體制改革而言，重點(diǎn)是建立健全農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)，調(diào)整完善農(nóng)村環(huán)境污染防治和生態(tài)保護(hù)制度措施，強(qiáng)化法律責(zé)任。進(jìn)一步理順部門(mén)農(nóng)村環(huán)保職能關(guān)系，細(xì)化縣鄉(xiāng)級(jí)黨委政府的農(nóng)村環(huán)保責(zé)任，建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”工作機(jī)制，推動(dòng)落實(shí)基層黨委政府農(nóng)村環(huán)保責(zé)任。更多運(yùn)用市場(chǎng)手段和公眾參與推進(jìn)農(nóng)村環(huán)保工作，建立健全政府主導(dǎo)、村民參與、社會(huì)支持的投入機(jī)制。結(jié)合省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村基層環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力量，保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)環(huán)境執(zhí)法統(tǒng)籌。

注：此文是趙英民在2017年環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力研討會(huì)上的致辭。

▲ 國(guó)畫(huà)《清風(fēng)節(jié)節(jié)高》 姬廣軍繪