構(gòu)建中國特色社會主義的生態(tài)文明治理體系

文/ 解振華

環(huán)境保護治理體制改革專欄（1）

構(gòu)建中國特色社會主義的生態(tài)文明治理體系

文/ 解振華

編者按：

2017年9月5日，中國機構(gòu)編制管理研究會、中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會等5家單位共同主辦，環(huán)保部環(huán)境保護對外合作中心承辦了“2017年環(huán)境保護治理體系與治理能力”研討會。研討會分“區(qū)域大氣環(huán)境管理體制改革”、“生態(tài)環(huán)保管理體制改革”、“農(nóng)村環(huán)保管理體制”三個議題進行研討。來自環(huán)境保護和公共管理領(lǐng)域的國內(nèi)外專家學者、實務(wù)部門的代表在研討會上作了發(fā)言。本刊從2017年第10期起開設(shè)“環(huán)境保護治理體制改革”專欄，陸續(xù)刊登研討會上的發(fā)言。本期刊登研討會開幕式上3位嘉賓的致辭。

解振華：中國氣候變化事務(wù)特別代表、全國政協(xié)人口環(huán)境資源委員會副主任

生態(tài)文明建設(shè)是以習近平同志為核心的黨中央準確把握我國發(fā)展階段特性、為實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展所做出的重大戰(zhàn)略決策。十八大以來，黨中央始終把生態(tài)文明建設(shè)放在治國理政的重要戰(zhàn)略位置，作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要舉措；十八屆三中全會提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系；十八屆四中全會要求用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境；十八屆五中全會將綠色發(fā)展納入新發(fā)展理念。過去幾年，中央對生態(tài)文明建設(shè)的部署，頻度之高、推進力度之大，前所未有。

完善國家生態(tài)文明建設(shè)的治理體系、提高治理能力，是中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)理論與實踐的重要內(nèi)容，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分。過去幾年，在黨中央的帶領(lǐng)下，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得積極進展，生態(tài)文明體制改革的“四梁八柱”逐步確立。與此同時，體制運行中一些深層次的問題與矛盾依然存在，制度建設(shè)的系統(tǒng)性和完整性問題比較突出，在很大程度上制約了生態(tài)文明治理體系的效力發(fā)揮，難以支撐生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善和生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好文明發(fā)展道路的可持續(xù)目標的實現(xiàn)。

一、我國的發(fā)展轉(zhuǎn)型與生態(tài)文明治理體系改革

我國的發(fā)展轉(zhuǎn)型任務(wù)是前所未有的復(fù)雜和艱巨。改革開放以來，我國取得了巨大的經(jīng)濟成就，但也在短時期內(nèi)出現(xiàn)各種資源環(huán)境問題，并呈現(xiàn)明顯的壓縮型、復(fù)合型特征。壓縮型表現(xiàn)為工業(yè)化國家200多年發(fā)展過程中陸續(xù)產(chǎn)生的問題，在我國短期內(nèi)集中涌現(xiàn)出來；復(fù)合型突出表現(xiàn)為資源浪費、環(huán)境污染與生態(tài)破壞相重合，國內(nèi)能源環(huán)境問題與全球氣候變化問題相疊加?？梢哉f，當前我國面臨的資源環(huán)境問題是前所未有的，要在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中同步應(yīng)對各項挑戰(zhàn)，任務(wù)的復(fù)雜性和艱巨性也是世所罕見。

應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，單靠傳統(tǒng)環(huán)境管理體制機制是遠遠不夠的。20世紀80年代以來，我國逐步建立了生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)和管理體系，在“三河三湖兩區(qū)一市一海”等重點流域和區(qū)域?qū)嵤┝舜笠?guī)模治理，但由于面臨三個方面的體制性、結(jié)構(gòu)性問題，環(huán)境保護難以取得顯著進展和效果：一是發(fā)展階段問題，即持續(xù)、快速的經(jīng)濟增長，加之發(fā)展方式粗放，使得資源能源消耗長期處于高位，相應(yīng)帶來一系列伴生的環(huán)境污染生態(tài)破壞問題；二是經(jīng)濟體制改革問題，即政府職能轉(zhuǎn)變和市場化改革不到位，偏重GDP的黨政干部考核導(dǎo)致政府過度追求經(jīng)濟增速，放松環(huán)保要求；三是環(huán)境管理體制機制自身與時俱進不夠、存在一系列缺陷。

展望未來，一個基本共識是只有逐步達到三方面轉(zhuǎn)折，我國的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量才能出現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。一是經(jīng)濟發(fā)展方式由資源和要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型，綠色生產(chǎn)和消費方式逐步形成；二是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程和生態(tài)文明建設(shè)深化，溫室氣體排放量、化石能源和其他大宗資源的消費量達到峰值并進入穩(wěn)定和下降狀態(tài)；三是隨著綠色低碳循環(huán)發(fā)展在各領(lǐng)域逐步落實，各種主要污染物排放量降至或小于“環(huán)境容量”，被破壞的生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復(fù)。根據(jù)相關(guān)研究預(yù)測，我國資源和污染密集型產(chǎn)業(yè)將在未來5到15年內(nèi)相繼達到峰值和平臺期，這意味著常規(guī)污染物排放和主要資源原材料消耗在2025年前后相繼達到峰值，但近期內(nèi)資源環(huán)境壓力依然較大；2020到2030年，隨著我國的人口總量達到峰值，傳統(tǒng)意義上的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化基本完成，化石能源消耗和碳排放總量也將越過峰值進入平臺期并開始下降，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有望全面向好。

但是，要在今后10到15年內(nèi)實現(xiàn)上述轉(zhuǎn)變，顯然不是自發(fā)的工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程所能實現(xiàn)，必須要有一系列重大體制機制變革和政策調(diào)整，使資源環(huán)境管理體制與發(fā)展階段相適應(yīng)，才能實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展目標。正如習近平總書記所指出的，“解決這些問題，關(guān)鍵在于深化改革”。只有通過全面深化改革，解決經(jīng)濟管理與生態(tài)環(huán)保兩方面的體制機制問題，才能夠有效推動各個領(lǐng)域的發(fā)展轉(zhuǎn)型，為我國實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。這其中，從轉(zhuǎn)變政府職能、完善現(xiàn)代市場體系、推進法治建設(shè)角度，破除生態(tài)文明建設(shè)在經(jīng)濟、政治、社會、文化等方面的體制機制障礙，是“五位一體”的具體體現(xiàn)，能夠為生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護提供制度保障，但并不能取代生態(tài)文明體制改革本身的意義和作用。即必須將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟、政治、社會、文化建設(shè)之中，真正做到五位一體，同時，生態(tài)文明建設(shè)自身要與時俱進，不斷完善。在這個意義上，應(yīng)該超越傳統(tǒng)環(huán)境管理體制，構(gòu)建符合我國國情和轉(zhuǎn)型時代特征的生態(tài)文明治理體系。因此，需要對這方面改革進行深入調(diào)研、整體謀劃和充分討論，積極鼓勵各地各部門進行試點示范，在理論和實踐互動的基礎(chǔ)上系統(tǒng)推進。

二、對生態(tài)文明治理體系的理解及其內(nèi)涵特征

生態(tài)文明治理體系首先是建立在世界各國環(huán)境保護實際做法和經(jīng)驗基礎(chǔ)上。20世紀60年代以后，在歷經(jīng)政府、企業(yè)和各種社會主體間長期的對立與合作互動后，西方發(fā)達國家普遍建立了比較完整的環(huán)境保護法律和制度體系，構(gòu)建起由中央政府、地方政府和各種流域、區(qū)域機構(gòu)所組成的政府行政管理體制，并逐步形成由政府、企業(yè)和社會團體共同參與環(huán)境保護的治理體系。其中值得關(guān)注的是，國際上環(huán)保市場專業(yè)化服務(wù)體系和民間公益組織體系已獲得比較廣泛的發(fā)展，各種市場主體和社會組織成為環(huán)境保護的重要支柱。多元化的環(huán)境保護手段也獲得比較廣泛的應(yīng)用，環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易、特許經(jīng)營、信息公開、公眾聽證、公益訴訟等各種市場和社會化手段成為行政管制措施的重要補充。

基于各國經(jīng)驗，我們目前尚難準確判斷環(huán)境保護治理體系的具體模式和治理效果之間到底存在多大的相關(guān)性，但我們還是可以識別出實現(xiàn)環(huán)境“良治”的一些基本取向，即政府、市場和社會多元主體共同參與，行政、經(jīng)濟和社會管理等多元手段共同應(yīng)用，強制措施、自愿行動與合作協(xié)商相結(jié)合等。這些已逐步成為完善環(huán)境治理體系的共識，并在實踐中取得了顯著進展。

綜合來看，我們同樣可以把生態(tài)文明治理體系理解為政府、市場和社會在法律規(guī)范和公序良俗基礎(chǔ)上，依照生態(tài)系統(tǒng)的基本規(guī)律，運用行政、經(jīng)濟、社會、技術(shù)等多元手段，協(xié)同保護生態(tài)環(huán)境的制度體系及其互動合作過程。既強調(diào)體制、制度和機制建設(shè)，也強調(diào)治理能力、過程和效果；既重視普適的生態(tài)環(huán)境價值觀，也重視特定的歷史文化條件。與傳統(tǒng)的以政府行政管制為主的環(huán)境管理體系相比，一個運轉(zhuǎn)良好的現(xiàn)代生態(tài)文明治理體系應(yīng)當具有以下基本內(nèi)涵和特征。

治理主體上，形成政府、企業(yè)、社會共擔責任、共同參與的格局。所謂治理主體，是生態(tài)文明建設(shè)的實施者和利益相關(guān)者，包括負責和參與制度構(gòu)建、政策執(zhí)行及監(jiān)督的所有組織和公民?；谥卫砝砟畹囊?，生態(tài)文明建設(shè)及環(huán)境保護要從政府主導(dǎo)的局面，轉(zhuǎn)向“政府調(diào)控、市場推動、企業(yè)實施、公眾廣泛參與”的模式，治理主體通過合作互動、相互監(jiān)督、相互制約，共同保護生態(tài)環(huán)境。在治理主體共同參與的情況下，需要在以下三點做出制度安排：第一，明確各治理主體在生態(tài)文明建設(shè)中的職責，處理好政府和市場、政府和社會的關(guān)系，并考慮各自的能力，循序漸進地推進改革進程；第二，實現(xiàn)治理主體之間的制衡，遵循法治的原則，實現(xiàn)相互監(jiān)督、相互制約；第三，治理主體是各利益相關(guān)方，各方之間不僅要有制衡，更要有合作、協(xié)調(diào)和形成共識共贏的意愿和行動。

治理手段上，以法治為基礎(chǔ)，采用多元手段，形成一整套相互協(xié)調(diào)、相互配合的政策工具。構(gòu)建生態(tài)文明治理體系需要采用多元手段，綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和行政等手段，推動強制性、市場化、自愿性手段相結(jié)合，有效發(fā)揮各種手段的協(xié)同效應(yīng)，以最小的治理成本獲取最大的治理收益。采用多元化治理措施，還要避免利益相關(guān)方相互沖突，促進相互協(xié)調(diào)、相互配合，追求合作多贏。因此，在健全治理手段的過程中，要考慮不同群體的利益，建立健全交流互動機制，促進治理主體也就是利益相關(guān)方之間的平等民主協(xié)商。

治理機制上，基于法治的協(xié)商民主，實現(xiàn)多方互動，從對立走向合作，從管制走向協(xié)調(diào)。治理機制，可以理解為治理主體間互動、制衡、合作和達成共識的方式。這既包括傳統(tǒng)“統(tǒng)治”或者“管理”要求的自上而下的管控和服從，也包括治理所要求的自下而上和橫向互動，實現(xiàn)平等協(xié)商。在生態(tài)文明治理體系中，需要構(gòu)建各利益相關(guān)方公平且相互依賴的主體間關(guān)系，因此他們之間的互動也應(yīng)更加強調(diào)采用依法協(xié)商的方式，避免僅僅依靠自上而下或簡單強制的方式尋求共識。這一過程中，將促進各方從相互對立走向相互合作，從自上而下的管制走向相互之間的協(xié)調(diào)。要保障各治理主體擁有充足、公平的參與機會和權(quán)利，形成共識，依法保護生態(tài)環(huán)境和促進形成綠色發(fā)展方式。

治理功能上，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)功能的整體保護，保證環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效提供，并促進實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型和發(fā)展。理論上，生態(tài)系統(tǒng)的整體性、相互關(guān)聯(lián)性和服務(wù)功能多樣性，決定了只有從整體出發(fā)優(yōu)化配置各相關(guān)要素，才能產(chǎn)生最優(yōu)服務(wù)功能。實踐上，只有在生態(tài)文明治理體系中充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性和關(guān)聯(lián)性，以及綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的漸進性、協(xié)同性和創(chuàng)新性，通過政府、市場、社會等各種政策措施的綜合應(yīng)用，才能保障生態(tài)系統(tǒng)的供給、調(diào)節(jié)、文化及支持服務(wù)功能作用的全面發(fā)揮，最大程度地提供規(guī)模化、優(yōu)質(zhì)化、多樣化的環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足社會日益提高的環(huán)境質(zhì)量、安全健康和可持續(xù)發(fā)展的需求。

對照上述內(nèi)涵特征，可以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行資源環(huán)境管理體系距離現(xiàn)代生態(tài)文明治理體系的要求還有較大差距，主要表現(xiàn)為：行政力量強大，但各部門職能有交叉重疊、中央地方事權(quán)和支出責任不匹配，運行效率有待提高；社會組織與公眾參與環(huán)保意愿不斷增強，但參與能力、支付意愿、制度保障不足；企業(yè)的環(huán)保責任和義務(wù)逐步明晰，但環(huán)境守法意識不高、逃避環(huán)境監(jiān)管的現(xiàn)象仍較普遍。由于治理主體力量不均衡，我國生態(tài)環(huán)保治理手段相對單一，治理機制仍以自上而下的管控為主，缺少從生態(tài)系統(tǒng)完整性保護的角度進行管理的體制安排。

三、當前生態(tài)文明治理體系改革進展及存在的問題

針對我國資源環(huán)境管理體系存在的問題和不足，黨的十八屆三中全會將生態(tài)文明制度建設(shè)及體制改革納入到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，在全面深化改革框架下形成了全面鋪開、試點突破、面上拓展、統(tǒng)籌推進的良好局面，特別是隨著2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》的發(fā)布，改革措施密集出臺，亮點頻出，成效顯著。迄今為止，中央深改組審議通過了40多個生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的改革文件，為推進我國生態(tài)文明治理體系建設(shè)提供了重要的制度依據(jù)。

從進展和成績看，生態(tài)文明治理體系方面的亮點具體包括：一是填補了一些基礎(chǔ)性制度空白，并推動制度和職能整合，包括建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，以試點示范方式推動主體功能區(qū)空間規(guī)劃、市縣多規(guī)合一、國家公園體制改革等。二是逐步調(diào)整中央和地方事權(quán)，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收取得較大進展，提高了環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的可靠性；強化中央對地方環(huán)境保護的督察，2017年中央環(huán)保督察將實現(xiàn)“全覆蓋”省區(qū)市，目前問責人數(shù)已超過萬人，有效遏制了生態(tài)環(huán)境破壞的行為和態(tài)勢。三是市場機制作用得到進一步發(fā)揮，培育了一批環(huán)境治理市場主體。環(huán)境監(jiān)測事權(quán)上收后，一些任務(wù)委托給企業(yè)來完成，推動了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；環(huán)境污染第三方治理在全國范圍實施；綠色債券開始發(fā)行。

這一系列改革舉措極大推動了生態(tài)文明建設(shè)的步伐和生態(tài)文明治理體系的建立和完善。但在此同時，我們更應(yīng)看到當前生態(tài)文明治理體系改革還存在不少問題與挑戰(zhàn)，制約著生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。特別是由于頂層設(shè)計與部門和地方理解落實上的偏差、法律和現(xiàn)行管理體制制約、制度改革優(yōu)先次序選擇、操作運行成本高、激勵政策不足等方面仍面臨巨大挑戰(zhàn)。綜合來看，主要表現(xiàn)在以下三方面的問題：

第一，生態(tài)文明治理體系改革的頂層設(shè)計還有提升空間，部分改革內(nèi)容存在一定交叉重復(fù)。環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革與新環(huán)保法強調(diào)的“地方政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責”存在一定沖突；按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)與河長制，以及現(xiàn)行的流域機構(gòu)的關(guān)系尚未理順。同時對社會參與的重視程度及基礎(chǔ)性、程序性制度安排都還不夠。

第二，部門職能交叉依舊嚴重，改革任務(wù)的部門間協(xié)調(diào)難度較大。例如《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》確定的部門間環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)互聯(lián)共享等工作，因部門協(xié)調(diào)等因素進展較慢。由于缺乏跨部門協(xié)作的長效機制等原因，由“某部門牽頭、會同其他部門實施”的機制，往往因“其他部門”責任不到位而實施不力?？傮w來看，因體制分割導(dǎo)致的制度碎片化問題依舊突出，行政效率仍有待改善。

第三，部分治理主體的能力不足，延緩了治理體系改革進程。中央改革意圖的準確貫徹實施有待加強，一些地方對中央政策的理解出現(xiàn)偏頗，特別是近年改革文件密集出臺，文件數(shù)量多、專業(yè)性強，一些地方有選擇性地推動改革，或者簡單地采取“一刀切”方式加以貫徹；一些地方短期內(nèi)找不到兼顧發(fā)展和保護的新發(fā)展方式，普遍反映“不知道怎樣做才能改善環(huán)境質(zhì)量”。環(huán)保企業(yè)能力不足，在處理政府和市場關(guān)系方面存在“放得下、接不住”問題，如社會檢測機構(gòu)在水質(zhì)監(jiān)測方面的能力較弱。公眾對生態(tài)環(huán)保的關(guān)注大多停留在與自身利益直接相關(guān)的領(lǐng)域，公眾環(huán)境訴求高而自覺保護環(huán)境的實踐相對滯后，做不到知行合一。

四、進一步攻堅克難，深化改革，推進生態(tài)文明治理體系改革與治理能力建設(shè)

生態(tài)文明治理體系改革既要尊重自然生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，也要尊重歷史經(jīng)驗及發(fā)展改革的規(guī)律，抓準主要矛盾和關(guān)鍵問題，打通“中梗阻”，還要統(tǒng)籌考慮各地方各部門的資源和技術(shù)經(jīng)濟以及能力條件，防止“一刀切”。

（一）推動綜合、高效、協(xié)調(diào)的大部制改革，理順部門關(guān)系

根據(jù)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)相分離、開發(fā)與保護相分離的原則，進一步減少職能交叉，通過推動綜合、高效、協(xié)調(diào)的中央大部制改革，形成以綠色低碳循環(huán)發(fā)展綜合管理、自然資源資產(chǎn)管理與監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護及監(jiān)管為主的體制格局，為推動職能整合、改革分頭設(shè)立的保護地、部門規(guī)劃、監(jiān)測標準等奠定體制基礎(chǔ)，提高體制運行效率，改變制度體系碎片化的局面。

建議在中央層面：組建自然資源資產(chǎn)管理部門，負責具有戰(zhàn)略意義的經(jīng)營性自然資源所有權(quán)管理；組建資源環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)管部門，負責公益性自然資源、污染控制和生態(tài)保護的統(tǒng)一監(jiān)管工作；為實現(xiàn)能源革命和綠色循環(huán)低碳發(fā)展，建議在國家宏觀調(diào)控部門下設(shè)立綜合管理機構(gòu)，強化綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)管理；建議組建國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評估機構(gòu)，該機構(gòu)實行全面垂直管理，直接向國務(wù)院負責。加快國家公園管理體制改革，建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，對以國家公園為代表的各類保護地進行統(tǒng)一管理，特別對其中的國家公園行使以中央事權(quán)為主的更嚴格保護。

抓緊建立發(fā)改、財政、住建、工信等各部門的環(huán)境保護責任清單，解決政府各部門生態(tài)環(huán)境保護責任不清、效率不高的問題。中央層面研究建立推進生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，增強各部門間的協(xié)作水平，進一步加強各項改革任務(wù)之間的銜接。

（二）組建跨行政區(qū)域、流域管理機構(gòu)，進一步理順中央地方關(guān)系

建議在中央層面設(shè)立跨行政區(qū)域的決策協(xié)調(diào)機構(gòu)，成員由相關(guān)部委、不同區(qū)域主管省級領(lǐng)導(dǎo)等利益相關(guān)方組成，負責區(qū)域性資源環(huán)境保護事務(wù)的決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，制定區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善綜合規(guī)劃。建議整合區(qū)域環(huán)境管理派出機構(gòu)，以六大環(huán)保督查中心為基礎(chǔ)成立跨行政區(qū)的區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)，將執(zhí)法力量劃歸該機構(gòu)進行管理；整合現(xiàn)有流域管理機構(gòu)，探索實行流域綜合管理，將流域作為整體大系統(tǒng)，統(tǒng)籌水質(zhì)水量規(guī)劃、保護，協(xié)調(diào)調(diào)度上下游、全流域生產(chǎn)生活生態(tài)用水，實現(xiàn)最有效保護和利用。探索和研究評估區(qū)域性、流域性環(huán)境綜合管理立法的可行性，希望有關(guān)方面能研究和評估立法的可行性，并起草相關(guān)文本征求意見。

生態(tài)文明治理體制改革是系統(tǒng)工程，建議要結(jié)合地方政府能力推動改革進程。中央層面政策出臺應(yīng)注重政策解讀，并加強試點示范推動改革深化，注重總結(jié)推廣地方改革試點的經(jīng)驗。應(yīng)建立嚴格的問責和激勵機制，違法的嚴厲追究責任，有成績的大力獎勵鞭策。建議采取指導(dǎo)、培訓和完善立法咨詢過程等多方面措施，加快有立法權(quán)的地方立法能力的培養(yǎng)和提高，各地應(yīng)能根據(jù)本地區(qū)實際依法及時優(yōu)化措施、調(diào)整標準，使地方生態(tài)環(huán)境保護工作有法可依，措施寬嚴適度。

繼續(xù)加強對地方黨委和政府及有關(guān)部門開展環(huán)保督察巡視，推動地方和部門落實保護生態(tài)環(huán)境、改善環(huán)境質(zhì)量的主體責任，積極探索綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的解決辦法和出路。

（三）更多采用市場激勵手段，合理區(qū)分政府和市場的界限邊界

根據(jù)提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的核心要求，進一步推動制度整合，研究整合排放許可證、環(huán)境影響評價、總量控制、污染排放標準、排污收費、環(huán)境稅等制度；研究整合建設(shè)項目的環(huán)境影響評價、防洪評價、水土保持評價、節(jié)能節(jié)水評價等跨部門的一些制度，科學制定節(jié)能環(huán)保的綜合評價方法和考核機制，改變企業(yè)反復(fù)接受各行政部門審查審批的局面，提高政府監(jiān)管效率。進一步健全環(huán)境保護的市場體系，激發(fā)企業(yè)活力。

（四）建立健全社會參與的渠道機制，促進社會參與

全面推進信息公開，倡導(dǎo)全民參與和多元共治，提高公民環(huán)境意識，讓每個人都成為依法保護環(huán)境的參與者、建設(shè)者、監(jiān)督者。一是完善社會組織與公眾參與生態(tài)環(huán)境決策的機制，建立政府與社會各界的溝通協(xié)商機制，在政策周期中的各個環(huán)節(jié)，進行充分協(xié)商，尤其是發(fā)揮居委會、街道辦事處等基層政府與公眾溝通的作用。二是著力營造環(huán)境保護靠大家、保護環(huán)境人人有責的文化氛圍和綠色時尚，對公眾實施精準化宣傳教育，創(chuàng)造公眾依法參與環(huán)境保護的適宜條件。三是充分發(fā)揮大眾傳媒的作用，有效開展輿論監(jiān)督，正確引導(dǎo)公眾對生態(tài)環(huán)境問題的科學認識，形成有效解決“鄰避效應(yīng)”的輿論環(huán)境，緩解社會沖突和矛盾；同時結(jié)合宣傳綠色發(fā)展的激勵制度，倡導(dǎo)、培養(yǎng)和形成綠色生活方式。

注：此文是解振華在2017年環(huán)境保護治理體系與治理能力研討會上的致辭，發(fā)言稿由解振華和中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅共同完成。