轉(zhuǎn)型期資源型城市環(huán)境協(xié)同治理研究

魏娟

摘 要：資源型城市在經(jīng)歷了初期的高速發(fā)展后，面臨如何有效進(jìn)行環(huán)境治理、積極轉(zhuǎn)型的嚴(yán)峻形勢。榆林作為西北地區(qū)新興的資源型城市，僅通過消耗能源就實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速增長，但隨之出現(xiàn)了日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。以資源型城市經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理的良性互動為出發(fā)點，對利益相關(guān)者進(jìn)行分析，明確治理主體間的本質(zhì)關(guān)系，研究其內(nèi)部的協(xié)同關(guān)系，在一定程度上能夠為榆林市在轉(zhuǎn)型期進(jìn)行協(xié)同治理提供參考。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型期；協(xié)同治理；榆林市

中圖分類號：F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）25-0094-03

一、對資源型城市處于轉(zhuǎn)型期的理解

“轉(zhuǎn)型”一詞是指通過改變、轉(zhuǎn)換某一事物的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、模式而使其內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、功能發(fā)生新的變化的過程。轉(zhuǎn)型最開始應(yīng)用在生物、化學(xué)領(lǐng)域，后來經(jīng)濟學(xué)等領(lǐng)域也對該詞進(jìn)行了重新解釋。代表性轉(zhuǎn)型主要有經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型等。

處于轉(zhuǎn)型期的資源型城市可以通過積極培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)、逐步提升或是改造資源型產(chǎn)業(yè)，推動資源型城市在生態(tài)等多方面進(jìn)行轉(zhuǎn)型，成功擺脫自身對資源的過分依賴，重新獲得城市發(fā)展所需的持久的內(nèi)在動力。

二、榆林市生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀分析

榆林屬于新興的資源型城市，主要為資源密集型產(chǎn)業(yè)，依靠能源的消耗，經(jīng)濟得到了快速的增長，但隨之而來的是較為嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。一方面，資源過度開發(fā)等引起的不合理土地利用方式造成榆林土地資源的嚴(yán)重破壞；另一方面，資源不合理開發(fā)利用帶來的采空塌陷、三廢污染、地下水位下降等現(xiàn)象時有發(fā)生，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)問題更加突出。

（一）土地資源破壞嚴(yán)重

據(jù)第二次地區(qū)土壤普查表明，榆林市的土地面積大，為42 962.16平方公里（折合6 444.3萬畝），占全省土地面積的20%，居全省十地市之首。土地類型多，比較適宜農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)綜合發(fā)展。由于資源的過度開采和對環(huán)境保護(hù)的不到位，榆林市的土地資源目前存在著兩類主要問題：（1）水土流失。榆林市處于黃土高原地區(qū)，地表黃土質(zhì)地松散、植被稀疏，土壤易隨水流失，容易形成侵蝕。同時，由于氣候條件的影響，榆林市全年總降水量不多，但降水時間較為集中，雨季常常伴有大雨、暴雨，加速了土壤的侵蝕。受自然條件的約束，加之人為過度墾殖等破壞，造成了榆林市的大量水土流失，成為黃河中游水土流失最嚴(yán)重地區(qū)之一（全區(qū)12個縣均為水土流失重點治理縣）。全區(qū)年平均土壤侵蝕模數(shù)為1.22萬噸/平方公里，其中風(fēng)沙區(qū)為0.38萬噸/平方公里，丘陵區(qū)為1.8萬噸/平方公里（其西部為1.5萬噸/平方公里，東部為2.5萬噸/平方公里?？咭昂又衲炬?zhèn)至溫家川1 347平方公里區(qū)間高達(dá)4.48萬噸/平方公里）。（2）土地沙化。榆林市現(xiàn)存的長城沿線及其以北，是由黃沙為主的地表物質(zhì)所組成的，這類地表物質(zhì)較易產(chǎn)生土地沙化，是土地沙化形成的基礎(chǔ)。此外，長期不合理的土地利用，加之人口的不斷增加，導(dǎo)致了過度的墾殖等，加速了土地沙化。其后果是造成了大量農(nóng)田、道路被掩埋，生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴(yán)重破壞，直接威脅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民日常生活。

（二）水資源污染

榆林市北部有煤、西部有氣、南部有鹽，隨著工業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，城市整體用水量明顯增長，廢水污水的排放量也相應(yīng)地猛增。據(jù)不完全統(tǒng)計，1996 年榆陽區(qū)生活總排污量為445.3 萬噸/年，榆林甲醇廠工業(yè)排污量57.6 萬噸/年?？咭昂恿饔?990 年工業(yè)及城鎮(zhèn)取水量為0.37 億立方米，而廢污水排放量達(dá)0.29 億立方米，府谷縣以孤山川污染最為嚴(yán)重，每年污水排放量達(dá)3 230 萬噸，使境內(nèi)地表水水質(zhì)變化，主要表現(xiàn)為酚、氰、鉻、砷、氟等超標(biāo)。神木縣境內(nèi)的大柳塔、榆家梁等大礦井下廢水均直接排放至窟野河，導(dǎo)致下游水體污染。2004 年神木縣城因水源污染而兩次停水，造成十幾萬人斷水十多天。錦界工業(yè)園區(qū)的聚氯乙烯企業(yè)，生產(chǎn)廢水經(jīng)簡單中和后排放，導(dǎo)致PH 值為2.16，呈強酸性，懸浮物超標(biāo)4.3 倍。陜西中能公司榆陽煤礦每日排放井下廢水千余噸，有部分廢水不經(jīng)處理直接排放到附近小紀(jì)汗鄉(xiāng)昌汗界村的自然湖泊中，成片的沙柳枯死。目前，全市水污染的情況呈不斷上升的趨勢，而污水處理與利用卻剛剛起步，處理能力有所欠缺，污水處理的輻射范圍偏小。

三、協(xié)同治理利益相關(guān)者分析

榆林市跨界環(huán)境治理協(xié)同機制觸及廣泛的社會利益群體，通過利用利益相關(guān)者分析理論，可以對協(xié)同治理的各個利益相關(guān)者進(jìn)行分析，明確各治理主體的具體職責(zé)。

利益相關(guān)者分析（Stakeholder Analysis）或利益相關(guān)者理論（Stakeholder Theory）多用于企業(yè)管理中。對利益相關(guān)者進(jìn)行分析有多種方法，常用的方法是通過建立影響力/利益矩陣（Power/Interest Matrix）進(jìn)行分析，表1的影響力/利益矩陣中列出了對幾類不同的利益相關(guān)者進(jìn)行管理的側(cè)重點?；诒?數(shù)據(jù)，以土地資源破壞和水污染為例，初步分析了榆林市環(huán)境協(xié)同治理中的利益相關(guān)者，以及他們在協(xié)同治理中的影響力，并做了綜合評價（見表1和表2）。

從利益相關(guān)者理論出發(fā)，要實現(xiàn)榆林市環(huán)境污染問題的協(xié)同治理應(yīng)遵循以下原則：

第一，政府、企業(yè)、公眾及個人都應(yīng)該認(rèn)同共有的用以實現(xiàn)治理目標(biāo)并指導(dǎo)行為的核心價值，并使其盡可能契合不同組織和個人的價值標(biāo)準(zhǔn)；在此基礎(chǔ)上，各治理主體要履行各自應(yīng)有的職責(zé)。

第二，政府在制定相關(guān)治理政策的過程中應(yīng)提供利益相關(guān)者參與其中，并表達(dá)其意愿的空間。

在土地資源破壞中，作為重大決策的批準(zhǔn)者的政府是重要的利益相關(guān)者，負(fù)有重要責(zé)任，對決策有重要影響；而在水資源污染和大氣污染中，污染企業(yè)和環(huán)保部門則成為重要的利益相關(guān)者，負(fù)有重要責(zé)任。

榆林市環(huán)境污染在協(xié)同治理的過程中要充分考慮各個層面利益相關(guān)者的利益，遵循協(xié)同治理的基本原則。各治理主體既要找準(zhǔn)自身定位，又要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，以實現(xiàn)協(xié)同治理的共同目標(biāo)。

四、對榆林市生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的建議

（一）建設(shè)協(xié)同治理信息共享平臺

1.建立信息共享平臺。充分利用榆林市現(xiàn)有各類信息資源和信息網(wǎng)絡(luò)，如榆林新聞網(wǎng)、塞上風(fēng)論壇、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫等，建立環(huán)境管理信息系統(tǒng)。建議由榆林市政府頭，逐步建立多層次的動態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，從而實現(xiàn)環(huán)境治理的信息共享，為環(huán)境治理決策部門提供及時、準(zhǔn)確、完整的環(huán)境質(zhì)量狀況及其實時變化趨勢。此外，榆林市政府有關(guān)部門和各縣級政府應(yīng)當(dāng)定期及時向榆林市環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫提供信息數(shù)據(jù)。建立環(huán)境治理網(wǎng)上協(xié)同辦公模式，涉及到環(huán)境治理問題的相關(guān)部門，諸如環(huán)保、水利、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政、環(huán)衛(wèi)、能源等部門，可將環(huán)境治理的辦公流程聯(lián)系起來，通過建立的統(tǒng)一信息交換與共享平臺，實現(xiàn)環(huán)境信息共享。另外，還可以在社會公眾當(dāng)中積極推行環(huán)境保護(hù)聽證會等，發(fā)揮環(huán)保非政府組織等群眾組織的作用，最大限度地實現(xiàn)信息共享。

2.完善信息通報制度。環(huán)境治理問題屬于公共事務(wù)，需要在公眾的監(jiān)督下進(jìn)行。為了實現(xiàn)環(huán)境協(xié)同治理的公開、透明，環(huán)境治理信息通報制度是協(xié)同治理中必不可少的。環(huán)境治理信息通報最直接的方式是在環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會議制度的基礎(chǔ)上，協(xié)商溝通環(huán)境污染治理中的重要問題。如榆林市政府可以定期發(fā)布城市空氣質(zhì)量、噪聲、飲用水源等生態(tài)環(huán)境信息，及時讓公眾了解各類環(huán)境污染的具體情況，在充分保障公眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上，將公眾納入環(huán)境污染協(xié)同治理的具體工作中。

（二）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟

一是培育循環(huán)經(jīng)濟試點企業(yè)，力爭建成國家級、省級和市級循環(huán)經(jīng)濟試點企業(yè)；二是推行清潔生產(chǎn)，依靠技術(shù)手段，采用先進(jìn)的工藝和設(shè)備，改善生產(chǎn)和管理，爭取從企業(yè)源頭處開始進(jìn)行環(huán)境治理；三是打造循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈條，如通過引進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，對城市污水進(jìn)行回收再利用，打造生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈，重視生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）拓寬公眾參與的渠道

公眾參與環(huán)境治理打破了過去的政府和企業(yè)二者參與治理的體系，形成了新的、更為合理的政府、企業(yè)、公眾三方面的協(xié)同治理機制，這三個治理主體擁有各自的職責(zé)，政府負(fù)責(zé)立法及政策制定，公眾在參與政策制定的同時對政府及企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，企業(yè)則加強與政府及公眾的合作，三者之間溝通協(xié)調(diào)，從而實現(xiàn)環(huán)境污染的協(xié)同治理。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]