重慶江津“多規(guī)合一”實踐與思考

■ 吳曉琳

重慶江津“多規(guī)合一”實踐與思考

■ 吳曉琳

“多規(guī)合一”需落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，意在解決現(xiàn)有的市縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題。

2014年8月，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等四部委發(fā)出了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，江津區(qū)作為全市唯一的試點區(qū)縣，歷經(jīng)一年多時間，探索總結(jié)出國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“定向”，城鄉(xiāng)規(guī)劃“定性”，土地利用規(guī)劃“定量”，生態(tài)環(huán)保規(guī)劃“定質(zhì)”的“多規(guī)合一”創(chuàng)新模式，深化厘清城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，大力實施“研究為先、戰(zhàn)略指導(dǎo)、空間管制、功能引導(dǎo)、審批再造、體制保障”的六步工作推進法，全力推進“以多規(guī)融合為核心的理論創(chuàng)新、以平臺搭建為核心的技術(shù)創(chuàng)新、以審批再造為核心的體制創(chuàng)新”的三項核心工作。

2015年初，重慶市江津區(qū)被列為全國28個“多規(guī)合一”試點城市之一，開啟了“多規(guī)合一”破冰之路，率先推進全區(qū)建成區(qū)范圍1∶500地形圖測繪和10個前期課題專項研究，編制形成《重慶市江津區(qū)國土空間綜合規(guī)劃（2015-2030年）》，推進試點工作取得顯著成效。

2017年5月，重慶市政府下發(fā)《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于全面開展“多規(guī)合一”工作的通知》，要求除主城區(qū)外，各區(qū)縣全面開展“多規(guī)合一”工作。江津區(qū)充分利用全國“多規(guī)合一”試點工作的相關(guān)成果和經(jīng)驗，加大編制完善生態(tài)保護空間、基本農(nóng)田空間、建設(shè)空間協(xié)調(diào)一致的“一張圖”的制定和相關(guān)程序的審查，拓展全市“多規(guī)合一”新探索。

一、主要作法

（一）理論創(chuàng)新，以國土空間綜合規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)構(gòu)建一張藍圖。一是充分尊重和凸顯地區(qū)資源環(huán)境承載能力、耕地資源的有效供給能力和生態(tài)環(huán)境安全性對國土空間綜合利用能力，明確“耕地保護優(yōu)先、生態(tài)保護優(yōu)先”的核心價值取向，摒棄城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃的“重發(fā)展、輕保護”局限。二是以貫徹落實中央對耕地保護、生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新要求為宗旨，在融合現(xiàn)行城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃文本的基礎(chǔ)上，理順多個規(guī)劃間的關(guān)系，著力解決了“規(guī)劃沖突”問題，特別是通過比對了近6000多個圖斑，協(xié)調(diào)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的“空間規(guī)劃差異”，基本實現(xiàn)了江津區(qū)在戰(zhàn)略指導(dǎo)層面的協(xié)同一致和空間利用上的“一個聲音”。三是明確將《國土空間綜合規(guī)劃》替代區(qū)一級其他規(guī)劃的主要內(nèi)容，作為一個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的“戰(zhàn)略性、引導(dǎo)性、綜合性和基礎(chǔ)性”核心規(guī)劃，并以此建立起一套符合經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律的規(guī)劃體系，突出其對國土空間的全域性、整體性配置，體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展“一張藍圖”，更有利于服務(wù)本地區(qū)的建設(shè)發(fā)展。

（二）技術(shù)創(chuàng)新，以信息化建設(shè)為基礎(chǔ)搭建一個平臺。一是以編制《國土空間綜合規(guī)劃》為核心任務(wù)，摸清“底數(shù)、底盤、底線”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。完成了《江津區(qū)“多規(guī)合一”技術(shù)標準、規(guī)程及體系構(gòu)建研究》《江津區(qū)國土空間開發(fā)格局優(yōu)化研究》《江津區(qū)人口與城鎮(zhèn)化專題研究》等10個專題研究；完成了覆蓋全區(qū)3219平方公里1∶10000地形圖坐標系統(tǒng)轉(zhuǎn)換工作，形成西安80坐標系和重慶獨立坐標系兩套系統(tǒng)；完成了中心城區(qū)、功能組團及各鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的1∶500地形圖坐標系統(tǒng)轉(zhuǎn)換以及1∶500地形圖收集、清理、整合及修補測工作，為“多規(guī)合一”規(guī)劃編制提供規(guī)劃底圖保障。二是對各類專項規(guī)劃的核心要素進行重組和整合，解決“多規(guī)”自成體系、存在差異、缺乏銜接，技術(shù)標準、編制辦法、規(guī)劃期限不一，圖斑無法重疊，規(guī)劃難以實施等諸多難題，鎖定土地利用總體規(guī)劃中的“剛性”空間管制，有效將發(fā)展與安全、開發(fā)與保護融為一體，建立統(tǒng)一的地理空間基礎(chǔ)平臺，建立統(tǒng)一空間管控體系，建立多個規(guī)劃之間的統(tǒng)一技術(shù)標準。三是創(chuàng)新提出以國民經(jīng)濟規(guī)劃門類為基礎(chǔ)，在明確統(tǒng)一的經(jīng)濟社會發(fā)展目標下，以工業(yè)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等經(jīng)濟社會發(fā)展分類進行國土空間規(guī)模的科學配置和功能引導(dǎo)，凸顯《國土空間綜合規(guī)劃》對地方經(jīng)濟社會發(fā)展目標的預(yù)判，形成“經(jīng)濟發(fā)展和空間配置”的有機鏈接。

（三）體制創(chuàng)新，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度為保障形成一套機制。一是建立一套部門間協(xié)作的管理流程，定期組織多部門的聯(lián)席會議，建立長效工作機制，保證各部門規(guī)劃編制、實施、管理及更新過程中的有效銜接。二是探索以項目最終落地為目標，對規(guī)劃審批流程進行重新分類梳理，推進信息共享與并聯(lián)審批。三是探索以“建設(shè)用地預(yù)審”為手續(xù)辦理邏輯起點，國土部門兼容發(fā)改部門的“開展前期工作的函”、規(guī)劃部門的“規(guī)劃選址意見書”，精簡項目前期手續(xù)辦理，優(yōu)化行政審批流程。四是按照重慶市國土房管局的指導(dǎo)意見，江津在白沙鎮(zhèn)（全國行政體制改革試點鎮(zhèn)）和濱江新城局部試驗了“多規(guī)合一”成果的落地運行，在“封閉運行、總體可控”的前提下，對內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行整合和改革，在審批流程再造、機構(gòu)改革保障等方面進行了有效探索。

二、主要成效

（一）城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。重新梳理和明確了江津區(qū)未來經(jīng)濟社會發(fā)展方向和發(fā)展目標，描繪了一張建設(shè)美麗江津的“藍圖”，通過“生態(tài)保護紅線、基本農(nóng)田保護紅線以及城市擴展邊界”等“三線”的劃定，形成了“規(guī)劃落地”，科學回答了“在哪發(fā)展、發(fā)展什么、怎么發(fā)展”的關(guān)鍵性問題，確保生態(tài)、耕地和城市三類綜合空間各得其所，形成了保護和開發(fā)既有機銜接又能互補的良好規(guī)劃秩序。

（二）行政審批效率明顯提升。注重對行政審批環(huán)節(jié)的精簡，重新優(yōu)化規(guī)劃前置審批程序和要件，在濱江新城試點推行《國土空間綜合規(guī)劃》“一張圖”管到底的審批試點，整合項目建設(shè)用地預(yù)審、規(guī)劃選址意見等環(huán)節(jié)，提高辦件效率。著力探索機構(gòu)設(shè)置改革，優(yōu)化濱江新城土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門服務(wù)流程，成立規(guī)劃和國土管理部，整合規(guī)劃工作資源，理順工作運行機制，探索全新的規(guī)劃管理新模式。

（三）產(chǎn)業(yè)與人口空間配置更加合理。根據(jù)功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對現(xiàn)行總規(guī)確定的人口和建設(shè)用地規(guī)模進行深化和細化。在現(xiàn)行總規(guī)人口規(guī)模預(yù)測結(jié)果的基礎(chǔ)上，通過對工業(yè)園區(qū)和各級空間單元城鎮(zhèn)就業(yè)人口的預(yù)測，合理安排全域內(nèi)城鎮(zhèn)人口分布。綜合吸納并修正工業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)用地地均產(chǎn)出等數(shù)據(jù)，預(yù)測工業(yè)園區(qū)用地需求，使之更加符合江津區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)特點。

（四）發(fā)展目標和方向更加清晰。綜合發(fā)改委、國土以及規(guī)劃部門的前期研究，統(tǒng)一了2020、2030年GDP總量，GDP增長率，工業(yè)總產(chǎn)值，建筑業(yè)的單位產(chǎn)值吸納就業(yè)能力等數(shù)據(jù)；結(jié)合江津產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，將工業(yè)用地需求進行單獨預(yù)測，統(tǒng)一了2020年各組團單位工業(yè)用地產(chǎn)出強度。按照規(guī)劃部門的前期研究，確定了全區(qū)常住人口、城鎮(zhèn)人口目標，常住人口2020年155萬人，2030年185萬人；城鎮(zhèn)人口2020年115萬人，2030年148萬人。

三、存在問題和困難

（一）“多規(guī)合一”平臺不夠完善?！岸嘁?guī)”的差異存在于職能、工作對象、技術(shù)標準、實施等各個層面，在各自規(guī)劃年限、規(guī)劃基準年、規(guī)劃范圍、用地分類和統(tǒng)計口徑上缺乏一致性。江津區(qū)雖然建立了統(tǒng)一的地理空間基礎(chǔ)平臺、統(tǒng)一空間管控體系，及多個規(guī)劃之間的統(tǒng)一技術(shù)標準，但仍需在實踐中進一步完善。如在人口統(tǒng)計問題上，城規(guī)專題研究認為承接主城區(qū)居住人口、避暑休閑度假人口不能算作常住人口，由此未將此部分人口納入城鎮(zhèn)人口，而《江津區(qū)國土空間綜合規(guī)劃》中給出了2020、2030年承接主城區(qū)居住人口、避暑休閑度假人口預(yù)測值，將其納入了計算人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地的基數(shù)。人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一致，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標不一致。

（二）用地需求超出預(yù)期。近年來，一些組團的發(fā)展勢頭超過了城鄉(xiāng)總規(guī)的發(fā)展預(yù)期，如雙福、珞璜用地需求達到近70平方公里。在工作中，一方面中心城區(qū)與三組團用地規(guī)模的適度平衡，平移了約6.7平方公里的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標；另一方面通過優(yōu)化用地分類，將以物流、工業(yè)為主的毗鄰區(qū)域交通設(shè)施用地調(diào)整為區(qū)域設(shè)施用地。同時，將部分城鎮(zhèn)建設(shè)用地間的道路用區(qū)域交通設(shè)施用地中的公路用地進行覆蓋，挖潛了約5.45平方公里用地空間，基本保障了建設(shè)空間。但中心城區(qū)與組團間的用地平衡尺度以及區(qū)域交通設(shè)施用地覆蓋的范圍還有待上級部門認可。

（三）小城鎮(zhèn)建設(shè)空間相對局促。小城鎮(zhèn)從現(xiàn)狀建成情況看，2013版城鄉(xiāng)總規(guī)口徑下未建設(shè)空間已相對局促，在今年的工作推進中，擬通過將其中近期無改造需求的現(xiàn)狀農(nóng)村居民點納入H14村莊建設(shè)用地，從而釋放城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間，但這個工作涉及量大，還需進一步梳理。

（四）生態(tài)空間管控坐標不準確。涉及生態(tài)空間管控的一些規(guī)劃還存在坐標不準確、內(nèi)容不完整的情況，還需進一步對接。如旅游度假區(qū)總體規(guī)劃無矢量文件、濕地資源二調(diào)數(shù)據(jù)不齊全等。

四、工作建議

（一）健全工作機制，成立“多規(guī)合一”統(tǒng)籌機構(gòu)。我國法定規(guī)劃類型種類繁多，規(guī)劃體系龐雜，盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》等法律法規(guī)要求各種規(guī)劃相互銜接，也是“多規(guī)合一”要求解決的目標，但缺乏系統(tǒng)可行的銜接、協(xié)調(diào)機制。建議在基于控規(guī)“一張圖”的規(guī)劃編制技術(shù)、成果和數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建規(guī)劃定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的一套規(guī)劃協(xié)調(diào)機制?！耙粡垐D”編制完成后，根據(jù)各部門管理要求和技術(shù)標準進行轉(zhuǎn)換，形成各部門分頭實施規(guī)劃的具體行動指南。在機構(gòu)統(tǒng)籌方面，建議加快頂層設(shè)計，成立國家和省市級層面統(tǒng)籌機構(gòu)，負責組織、實施“多規(guī)合一”工作，加強相關(guān)工作的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，加強配套政策研究深化。

（二）理順法理關(guān)系，構(gòu)建“多規(guī)合一”法律體系。目前，各類規(guī)劃都有其法律地位和審批程序，存在各部門“各自為政”的現(xiàn)象。建議提請國家層面對各種規(guī)劃法理進行梳理，剔除重疊部分，保留特色部分，確定各個規(guī)劃相互銜接的主次、原則、依據(jù)、方法和流程，以適應(yīng)“多規(guī)合一”工作需要。同時，及時啟動“多規(guī)合一”配套法律法規(guī)修改工作，構(gòu)建“多規(guī)合一”法律體系，明確“多規(guī)合一”體系的法律地位。

（作者系重慶市江津區(qū)政府副區(qū)長）