代表性國(guó)家和地區(qū)耕地休耕補(bǔ)助政策及其對(duì)中國(guó)的啟示

譚永忠，趙 越，俞振寧，曹 宇

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代表性國(guó)家和地區(qū)耕地休耕補(bǔ)助政策及其對(duì)中國(guó)的啟示

譚永忠，趙 越，俞振寧，曹 宇

（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系，杭州 310058）

為保證耕地休耕制度的順利實(shí)施和成效的長(zhǎng)久保持，中國(guó)近年來(lái)不斷探索制定科學(xué)合理的耕地休耕補(bǔ)助政策。美國(guó)、日本、歐盟、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)具有多年的休耕實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，且都十分重視對(duì)休耕農(nóng)民的補(bǔ)助問(wèn)題。該文采用文獻(xiàn)資料法、對(duì)比分析法及歸納總結(jié)法，在分析美國(guó)、日本、歐盟、中國(guó)臺(tái)灣等代表性國(guó)家和地區(qū)休耕補(bǔ)助實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)休耕補(bǔ)助目的、實(shí)施模式、補(bǔ)助形式、補(bǔ)助依據(jù)及資金來(lái)源等進(jìn)行了梳理和歸納。針對(duì)中國(guó)休耕補(bǔ)助政策中可能存在的問(wèn)題，提出今后應(yīng)從補(bǔ)助目的動(dòng)態(tài)化、補(bǔ)助效益最大化、補(bǔ)助類型差異化、資金來(lái)源多樣化、配套措施制度化等方面完善補(bǔ)助政策的改進(jìn)建議，并嘗試構(gòu)建了中國(guó)耕地休耕補(bǔ)助政策的初步框架。

土地利用；農(nóng)業(yè)；土地資源管理；休耕；補(bǔ)助；耕地保護(hù)；啟示

0 引 言

中國(guó)土地利用過(guò)程中“重用地、輕養(yǎng)地”，過(guò)度的農(nóng)業(yè)集約化和化學(xué)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式造成了土地壓力過(guò)大、土壤污染、土質(zhì)退化等一系列問(wèn)題，制約了中國(guó)耕地的可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，現(xiàn)階段中國(guó)糧食總體供給相對(duì)充足，糧食剩余數(shù)量較多，國(guó)際上糧食市場(chǎng)存在價(jià)格倒掛現(xiàn)象[1]。利用當(dāng)前糧食供應(yīng)無(wú)重大威脅的時(shí)機(jī)，在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施耕地休耕，一方面有利于保持和恢復(fù)地力、提高耕地質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也是平衡糧食供求矛盾、保障糧食安全以及穩(wěn)定農(nóng)民收入的重要手段[2]。因此，2016年《中共中央關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出“實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略”、“探索實(shí)行輪作休耕制度試點(diǎn)”。隨后，《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》中明確將“保障糧食安全”、“穩(wěn)定農(nóng)民收入”和“尊重農(nóng)民意愿”作為試點(diǎn)的原則，在保證不影響農(nóng)戶收入的基礎(chǔ)上，實(shí)施休耕補(bǔ)助政策。

耕地休耕是指土地所有者或者使用者為保護(hù)、養(yǎng)育、恢復(fù)地力而在一定時(shí)期內(nèi)采取的更換作物或者不耕種的措施，從而達(dá)到提高耕種效益和促進(jìn)土地可持續(xù)利用的目標(biāo)[3]。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)關(guān)于耕地休耕政策的學(xué)術(shù)研究主要涉及以下幾個(gè)方面：1）研究世界上已開(kāi)展休耕項(xiàng)目的國(guó)家和地區(qū)的政策實(shí)施和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[4-6]。自20世紀(jì)以來(lái)，由于農(nóng)業(yè)技術(shù)水平和農(nóng)地開(kāi)發(fā)程度大幅提高，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)過(guò)剩、土地超負(fù)荷利用、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，世界上已有許多國(guó)家和地區(qū)將耕地休耕作為一項(xiàng)土地利用政策和環(huán)境保護(hù)手段加以推行[7-9]。世界各國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式主要分為2種，一種是以歐美地區(qū)為代表的規(guī)模農(nóng)業(yè)模式，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模大、機(jī)械化程度高，以專業(yè)農(nóng)場(chǎng)為主；另一種是以日本、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)為代表的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)械化和專業(yè)化程度低，以分散的農(nóng)戶為主。雖然不同國(guó)家和地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式有所差異，但總結(jié)發(fā)現(xiàn)，休耕政策的落實(shí)效果都與休耕政策目標(biāo)的制定、休耕區(qū)域的選擇、農(nóng)戶參與休耕的補(bǔ)助以及對(duì)休耕期間養(yǎng)護(hù)行為的監(jiān)管等方面有密切聯(lián)系，這為中國(guó)的休耕制度制定提供了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2）立足國(guó)情，研究國(guó)內(nèi)休耕規(guī)模與布局、補(bǔ)助機(jī)制、運(yùn)作機(jī)制等耕地休耕模式的構(gòu)建[10-13]，并提出分類分區(qū)休耕[11-12]、休耕激勵(lì)方式多樣化[13]、與土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)相結(jié)合等政策建議[2-3]。隨著土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施，中國(guó)規(guī)模化農(nóng)業(yè)也在不斷加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式復(fù)雜多樣，既有大量地塊多、分布散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，也有集中分布的家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。此外，中國(guó)耕地資源緊張、糧食安全問(wèn)題突出、農(nóng)戶耕地依賴性強(qiáng)以及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度制約等國(guó)情使得中國(guó)耕地休耕政策比其他國(guó)家和地區(qū)多年來(lái)制定的休耕政策更為復(fù)雜和特殊，因此中國(guó)應(yīng)該在摸清本國(guó)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上借鑒已有的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑瑯?gòu)建既針對(duì)休耕的突出問(wèn)題，又順應(yīng)中國(guó)基本國(guó)情的耕地休耕模式。3）通過(guò)實(shí)地調(diào)查的方式對(duì)農(nóng)戶休耕的參與意愿和利益需求進(jìn)行研究[14-15]，從休耕比較效益、家庭狀況、農(nóng)戶特征、休耕規(guī)則、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助期望值等方面分析農(nóng)戶耕地休耕意愿的影響因素[16-17]。耕地重要的保障功能決定了耕地休耕必須重點(diǎn)考慮農(nóng)戶的意愿和需求，農(nóng)戶是耕地休耕制度推行中最主要的利益相關(guān)者。如何采取適當(dāng)?shù)募?lì)措施和配套政策使得農(nóng)戶自愿、積極地參與休耕，將直接影響政策的順利實(shí)施和成效的長(zhǎng)久保持。

總體來(lái)看，現(xiàn)有耕地休耕政策的研究主要集中于對(duì)已開(kāi)展休耕項(xiàng)目的國(guó)家和地區(qū)的整體情況的介紹、對(duì)中國(guó)耕地休耕模式的宏觀設(shè)計(jì)以及對(duì)小范圍休耕地區(qū)的初步調(diào)查，但是在對(duì)農(nóng)戶的休耕補(bǔ)助政策方面，缺乏針對(duì)性、深入性的研究，且補(bǔ)助問(wèn)題分析和微觀機(jī)制構(gòu)建的成果較少。而從農(nóng)戶角度出發(fā)，對(duì)實(shí)施休耕的農(nóng)戶進(jìn)行合理的補(bǔ)助，解決其由于休耕而導(dǎo)致的糧食生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)收入等各方面的損失問(wèn)題，可以有效提高農(nóng)戶參與休耕的積極性與主動(dòng)性，與此同時(shí)，也有助于政府在預(yù)算約束下，實(shí)現(xiàn)休耕補(bǔ)助資金的效益最大化，從而促進(jìn)休耕工作的有效推進(jìn)和持續(xù)開(kāi)展。鑒于此，本文選取代表規(guī)模農(nóng)業(yè)模式的美國(guó)和歐盟，以及代表小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式的日本和中國(guó)臺(tái)灣為研究對(duì)象，在梳理休耕補(bǔ)助實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)休耕補(bǔ)助目的、實(shí)施模式、補(bǔ)助形式、補(bǔ)助依據(jù)以及資金來(lái)源等方面進(jìn)行總結(jié)，提出了針對(duì)中國(guó)當(dāng)前休耕補(bǔ)助政策的改進(jìn)建議，以及未來(lái)耕地休耕補(bǔ)助政策的初步框架。

1 代表性國(guó)家和地區(qū)休耕補(bǔ)助政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1.1 休耕補(bǔ)助目的

1）以穩(wěn)定農(nóng)民收入為主要目的。實(shí)施休耕政策會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民耕種面積的減少，對(duì)農(nóng)民種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)收入產(chǎn)生一定的影響。因此，通過(guò)休耕補(bǔ)助，以減少農(nóng)民收益損失、保護(hù)農(nóng)民利益，是日本、歐盟和臺(tái)灣地區(qū)制定休耕補(bǔ)助政策的主要目的之一。歐盟地區(qū)在1988年后實(shí)行的歐洲共同農(nóng)業(yè)政策（The Common Agricultural Policy，CAP）中，針對(duì)因休耕導(dǎo)致糧食減產(chǎn)、農(nóng)民收入減少的現(xiàn)象，采取直接支付現(xiàn)金補(bǔ)助的方法，對(duì)休耕農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償[18]。與歐盟直接采取現(xiàn)金支付補(bǔ)助不同，日本和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在休耕政策推行的初期，主要采用價(jià)格補(bǔ)助的方式來(lái)穩(wěn)定休耕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。政府通過(guò)實(shí)施休耕轉(zhuǎn)作項(xiàng)目，減少水稻種植面積，調(diào)整稻田種植結(jié)構(gòu)，對(duì)水稻產(chǎn)量進(jìn)行控制，輔以進(jìn)口關(guān)稅門(mén)檻，從而維持稻米高位價(jià)格，以保證稻民收入不減少[19]。

2）以提高休耕的持續(xù)性為主要目的。從長(zhǎng)期來(lái)看，休耕可以改善因農(nóng)藥、化肥的過(guò)量使用，以及在生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱地區(qū)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等造成的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。然而，對(duì)于參與休耕的農(nóng)戶而言，休耕帶來(lái)的外部經(jīng)濟(jì)性可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其作為參與者的受益。為了促進(jìn)休耕政策實(shí)施的持續(xù)性，政府往往通過(guò)對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)助的方式，激勵(lì)農(nóng)戶參與到休耕計(jì)劃中來(lái)。如美國(guó)的濕地儲(chǔ)備計(jì)劃、農(nóng)地保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃等土地休耕計(jì)劃，政府根據(jù)土壤侵蝕情況、水質(zhì)凈化程度及野生動(dòng)物棲息地保護(hù)等方面決定土地休耕范圍，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行休耕補(bǔ)助并支持采取長(zhǎng)期植被保護(hù)措施，最終實(shí)現(xiàn)土地永續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的[20]。歐盟在2003年的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策改革后，提出環(huán)保措施實(shí)施成本補(bǔ)償、生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償方案（Payment for Environment Services，PES）等多種涉及休耕項(xiàng)目的環(huán)境補(bǔ)助方式[21-23]。日本近年來(lái)更加重視農(nóng)地休耕對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的影響，針對(duì)丘陵山區(qū)，推出了一系列促進(jìn)農(nóng)地水環(huán)境保護(hù)、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)地休耕補(bǔ)助政策，利用補(bǔ)助激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)戶休耕，以加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)多功能性的保護(hù)[24]。

1.2 休耕補(bǔ)助實(shí)施模式

1）農(nóng)戶自主申請(qǐng)模式。這種休耕補(bǔ)助實(shí)施模式是以農(nóng)民為主體，愿意參加休耕計(jì)劃的農(nóng)戶主動(dòng)向政府提出包含最低補(bǔ)助期望金額在內(nèi)的休耕申請(qǐng)，政府對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審批控制，對(duì)符合要求的農(nóng)戶給予補(bǔ)助，主要以美國(guó)和日本的休耕政策為代表。美國(guó)休耕項(xiàng)目依據(jù)環(huán)境敏感程度分為一般申請(qǐng)（general sign-up）和連續(xù)申請(qǐng)（continuous sign-up）2種方式。在環(huán)境敏感區(qū)進(jìn)行連續(xù)申請(qǐng)，農(nóng)戶只要申請(qǐng)即可獲批，通常有實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)金和申請(qǐng)獎(jiǎng)金，如果農(nóng)戶能夠?qū)嵤┯行У谋Ｗo(hù)活動(dòng)，可以獲得更高的土地租金補(bǔ)助[6]。在環(huán)境敏感度相對(duì)不高的地區(qū)進(jìn)行一般申請(qǐng),自愿休耕的農(nóng)民在考慮機(jī)會(huì)成本和養(yǎng)護(hù)成本的基礎(chǔ)上，向政府提出申請(qǐng)及期望的補(bǔ)助額度[25]，農(nóng)業(yè)部根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋厣a(chǎn)率、租金價(jià)格、申請(qǐng)補(bǔ)助水平以及環(huán)境效益指數(shù)等多方面指標(biāo)，對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行篩選審批，農(nóng)民獲準(zhǔn)后，簽訂休耕合同即可享受期望的土地租金補(bǔ)助，還可獲得實(shí)施植樹(shù)種草等措施的成本補(bǔ)助[26]。日本農(nóng)業(yè)休耕補(bǔ)助項(xiàng)目由農(nóng)林漁業(yè)部(Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries，MAFF)統(tǒng)一管理，由都道府縣負(fù)責(zé)實(shí)施，農(nóng)民自主決定是否參加各類補(bǔ)助項(xiàng)目，并向政府提出補(bǔ)助申請(qǐng)，日本農(nóng)林漁業(yè)部按要求決定補(bǔ)助的批準(zhǔn)和發(fā)放[27]。這種實(shí)施模式中農(nóng)戶可根據(jù)其所擁有土地的具體狀況，決定是否加入休耕計(jì)劃，被補(bǔ)助主體的參與意愿得到了充分的考慮，農(nóng)戶在休耕補(bǔ)助的選擇上自由度較高，有助于提高農(nóng)戶的主觀能動(dòng)性。

2）政府分區(qū)管控模式。這種休耕補(bǔ)助實(shí)施模式是在政府自上而下的嚴(yán)格監(jiān)督下進(jìn)行的，政府一般以耕地規(guī)模、糧食產(chǎn)量及生態(tài)環(huán)境狀況為標(biāo)準(zhǔn)，決定推行強(qiáng)制性休耕的區(qū)域和規(guī)模，并給相應(yīng)的農(nóng)戶發(fā)放補(bǔ)助，主要以歐盟早期的休耕政策為代表。歐盟休耕方式分為輪作制和長(zhǎng)期性休耕[28]。輪作制的休耕方式包括強(qiáng)制性休耕和非強(qiáng)制性性休耕2類，政策規(guī)定申請(qǐng)休耕補(bǔ)助面積上折合糧食總產(chǎn)量超過(guò)92 t的大農(nóng)場(chǎng)為強(qiáng)制性休耕地區(qū)，且必須至少休耕10%的耕地；折合糧食產(chǎn)量低于92 t的小農(nóng)場(chǎng)屬于非強(qiáng)制性休耕地區(qū)，非強(qiáng)制性休耕的面積由農(nóng)戶決定，但得到休耕補(bǔ)助的面積不得超過(guò)耕地總面積的33%，連續(xù)休耕的面積須大于0.3 hm2[29-30]。這種休耕補(bǔ)助形式簡(jiǎn)單易行，政府每年對(duì)農(nóng)場(chǎng)主規(guī)定一定比例的土地進(jìn)行休耕、植樹(shù)種草或者種植生物燃料植物，并要求農(nóng)戶采取綠色養(yǎng)護(hù)措施[31]，但是，這種形式缺乏對(duì)不同地區(qū)的耕地質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的重視，強(qiáng)制性的休耕規(guī)定對(duì)農(nóng)民的參與意愿關(guān)照不足，容易引起農(nóng)民抵觸情緒。

1.3 休耕補(bǔ)助形式

1）競(jìng)標(biāo)式補(bǔ)助。在遵循成本效益最大化原則基礎(chǔ)上，美國(guó)的農(nóng)地休耕項(xiàng)目（Conservation Reserve Program，CRP）將政策手段與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，引入競(jìng)標(biāo)方式來(lái)確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)戶提出同意接受的最少休耕補(bǔ)助額，政府依據(jù)申請(qǐng)者的補(bǔ)償要求和環(huán)境效益等相關(guān)規(guī)范，對(duì)所有休耕申請(qǐng)進(jìn)行分析評(píng)估，最終篩選出成本效益最高的投標(biāo)申請(qǐng)。對(duì)于農(nóng)民期望補(bǔ)助金額越低、環(huán)境效益評(píng)分越高的申請(qǐng)，項(xiàng)目中標(biāo)的可能性越大。通過(guò)競(jìng)標(biāo)獲得土地休耕補(bǔ)助，既補(bǔ)償了休耕農(nóng)民的機(jī)會(huì)成本，增加了農(nóng)民參與的積極性，也有助于減少政府財(cái)政的過(guò)度支出，提高社會(huì)和環(huán)境綜合效益。這種休耕補(bǔ)助形式考慮了農(nóng)戶的參與意愿，并與美國(guó)農(nóng)場(chǎng)規(guī)模大、分布相對(duì)集中的特征相適應(yīng)，但是不太適用于個(gè)體農(nóng)戶耕地規(guī)模小、分布散的國(guó)家或地區(qū)，因?yàn)榭赡軙?huì)出現(xiàn)單個(gè)農(nóng)戶的申請(qǐng)數(shù)量過(guò)多、形式過(guò)于復(fù)雜等問(wèn)題，從而導(dǎo)致政府對(duì)競(jìng)標(biāo)申請(qǐng)篩選的成本過(guò)高。

2）直接支付補(bǔ)助。這種補(bǔ)助形式由政府從財(cái)政收入中直接給農(nóng)戶支付補(bǔ)助，一般依據(jù)農(nóng)戶休耕之前的糧食收入，對(duì)休耕造成的損失進(jìn)行補(bǔ)助。在1988年烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)定達(dá)成后，這種補(bǔ)助成為美國(guó)、歐盟和日本進(jìn)行休耕補(bǔ)助的主要類型[32-33]。如歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）轉(zhuǎn)變之前以維持農(nóng)產(chǎn)品高價(jià)為目的的糧食價(jià)格補(bǔ)助轉(zhuǎn)為直接支付補(bǔ)助，依據(jù)休耕面積，直接對(duì)參與農(nóng)民支付固定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助。臺(tái)灣地區(qū)的休耕政策鼓勵(lì)農(nóng)民采取翻耕和轉(zhuǎn)作的方式，減少稻米種植面積，根據(jù)采取不同休耕方式的土地種植面積，對(duì)農(nóng)戶直接給付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助[19]。日本自2012年開(kāi)始，實(shí)施“日本型直接補(bǔ)助政策”，逐步建立起糧食收入直接補(bǔ)助、丘陵山區(qū)直接補(bǔ)助和環(huán)境直接補(bǔ)助等涉及休耕項(xiàng)目的直接支付體系。其中，糧食收入直接補(bǔ)助通過(guò)對(duì)轉(zhuǎn)作稻田，而種植大豆、甜菜、麥類等非食用稻米作物的農(nóng)戶實(shí)施補(bǔ)助，以減少稻米的生產(chǎn)，同時(shí)保證糧食自給率[34]。丘陵山區(qū)直接補(bǔ)助和環(huán)境直接補(bǔ)助，主要針對(duì)休耕的環(huán)境保護(hù)方面，以增加農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)價(jià)值，保證農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用[35]。這種補(bǔ)助形式操作簡(jiǎn)單，直接給農(nóng)民支付補(bǔ)助，減少了統(tǒng)計(jì)與查核的工作量，同時(shí)對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)較少。但是，政府對(duì)規(guī)則的制定需要綜合全面考慮各種特殊情況，同時(shí)為了達(dá)到激勵(lì)效果，制定的補(bǔ)助發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)往往相對(duì)較高。

3）獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助。對(duì)于休耕農(nóng)戶，在休耕措施達(dá)到政策要求的前提下，自愿進(jìn)一步采取有助于改善地力、降低污染、提高耕地產(chǎn)能等的土地養(yǎng)護(hù)措施，政府將提供多樣化的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助。如歐盟對(duì)參與休耕農(nóng)民進(jìn)行綠色種植、降低農(nóng)業(yè)污染及養(yǎng)護(hù)廢棄地的保護(hù)措施，依據(jù)投入成本和之前的農(nóng)業(yè)收入，提供一定金額的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助[36]。在英國(guó)，自愿參與休耕的小農(nóng)場(chǎng)主可享受一定限額的資金補(bǔ)助或終生養(yǎng)老金補(bǔ)助，如果農(nóng)戶申請(qǐng)進(jìn)行多年長(zhǎng)期休耕，還會(huì)獲得額外的資金獎(jiǎng)勵(lì)[37]。日本對(duì)于積極配合休耕的農(nóng)民，政府將發(fā)放相當(dāng)于每公頃600余美元的補(bǔ)助金，最高額度可達(dá)每公頃4 000美元以上[38]。美國(guó)農(nóng)地休耕項(xiàng)目（CRP）補(bǔ)助中的技術(shù)援助支出，主要對(duì)休耕農(nóng)民實(shí)施特定保護(hù)措施提供技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)支持，同時(shí)幫助休耕農(nóng)民重新就業(yè)和轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展[39]。

1.4 休耕補(bǔ)助依據(jù)

1）以土地產(chǎn)出為依據(jù)。自1992年“麥克薩里改革”（Macsharry Reform）后，歐盟休耕補(bǔ)助主要依據(jù)土地產(chǎn)能和休耕面積來(lái)確定，每公頃休耕土地的補(bǔ)助額等于當(dāng)?shù)丶Z食產(chǎn)量的作物面積補(bǔ)助額，即糧食的平均單產(chǎn)乘以每噸的補(bǔ)助額[33]。不同的國(guó)家和地區(qū)由于糧食產(chǎn)量不同，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。例如，德國(guó)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于每公頃400美元[40]。

2）以土地租金為依據(jù)。美國(guó)休耕補(bǔ)助以土地年租金為計(jì)算依據(jù)對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)助，土地年租金依據(jù)某土地類型用做最好的農(nóng)業(yè)用途時(shí)的土地生產(chǎn)率來(lái)確定，并且要求能夠反映當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)租金價(jià)格的均值，一般略高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的年回報(bào)。農(nóng)戶提出的期望補(bǔ)助價(jià)格與最高土地年租金相比越低，休耕申請(qǐng)獲得的指標(biāo)評(píng)估分?jǐn)?shù)就越高[5,41]。

3）以休耕類型為依據(jù)。休耕補(bǔ)助依據(jù)主要由不同休耕方式和休耕后具體用途而定，對(duì)土地產(chǎn)能和地區(qū)差異考慮較少。日本休耕方式分為永久休耕、管理休耕和輪種休耕。其中，永久休耕地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)最高，可達(dá)每公頃133美元；對(duì)于管理休耕和輪種休耕發(fā)放補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于每公頃18.5美元，如果農(nóng)戶采取有效的水土保持或綠色種植措施，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有所提升[42]。臺(tái)灣休耕包括轉(zhuǎn)作和翻耕，轉(zhuǎn)作補(bǔ)助根據(jù)作物品種而定，轉(zhuǎn)作牧草、菱角等作物的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于每公頃150美元左右；轉(zhuǎn)作綠肥作物和景觀作物的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，均相當(dāng)于每公頃340美元左右。如果是轉(zhuǎn)作景觀作物，則要求景觀作物栽種面積達(dá)到10 hm2以上。翻耕不需要種植作物，每公頃補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于200美元左右[19]。

4）以休耕養(yǎng)護(hù)措施為依據(jù)。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，依據(jù)農(nóng)戶在休耕地上進(jìn)行植樹(shù)種草、水土保持、使用綠肥及降低農(nóng)業(yè)污染等措施而投入的成本和勞動(dòng)力，政府給予一定比例的現(xiàn)金補(bǔ)助。美國(guó)休耕成本補(bǔ)助規(guī)定，對(duì)于農(nóng)民采取種植植被等良好的耕作方式的實(shí)施成本，政府提供低于總成本50%的現(xiàn)金補(bǔ)助[26,43]。歐盟在2003年的共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）改革中提出，采用強(qiáng)制性綠色補(bǔ)助，將環(huán)境保護(hù)等要求與農(nóng)業(yè)補(bǔ)助相聯(lián)系[44-45]，對(duì)有利于環(huán)境保護(hù)、糧食安全及動(dòng)物保護(hù)的休耕地進(jìn)行綠色直接支付補(bǔ)助，代替之前與糧食產(chǎn)量、畜牧數(shù)量相掛鉤的產(chǎn)量補(bǔ)助方式，接受補(bǔ)助的農(nóng)戶須休耕一定比例的地塊，同時(shí)按照要求采用環(huán)境友好的耕地利用方式[46-47]。此外，日本也實(shí)施過(guò)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)助[35]和鼓勵(lì)綠肥使用的“綠色”糧食生產(chǎn)補(bǔ)助，在一定程度上減少了水土流失，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[48-49]。

1.5 休耕補(bǔ)助資金來(lái)源

1）政府財(cái)政補(bǔ)助。這種方式中資金主要來(lái)源于政府，包括縱向轉(zhuǎn)移支付和政府主導(dǎo)的專項(xiàng)基金?？v向轉(zhuǎn)移支付主要是資金由中央分配給地方，由上級(jí)轉(zhuǎn)移到下級(jí)，最終落實(shí)到參與休耕的農(nóng)民手中。專項(xiàng)基金補(bǔ)助可以通過(guò)政府撥款，同時(shí)聯(lián)合休耕收益的企業(yè)和個(gè)人籌集的方式實(shí)現(xiàn)。美國(guó)農(nóng)地休耕項(xiàng)目（CRP）補(bǔ)助資金由聯(lián)邦政府承擔(dān)，設(shè)立商品信用公司（Commodity Credit Corporation，CCC），每年提供休耕補(bǔ)助資金，包括土地租金和植被保護(hù)成本補(bǔ)助。日本和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)休耕經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于財(cái)政預(yù)算，即政府在編制財(cái)政時(shí)，將一部分休耕補(bǔ)助資金列在中央和地方各級(jí)財(cái)政支出預(yù)算中。政府財(cái)政補(bǔ)助的控制性強(qiáng)，落實(shí)效果好，但補(bǔ)助資金渠道和標(biāo)準(zhǔn)單一，政府財(cái)政壓力較大。

2）市場(chǎng)付費(fèi)補(bǔ)助。耕地休耕的利益相關(guān)方之間基于市場(chǎng)機(jī)制，采取自愿協(xié)商的方式實(shí)現(xiàn)資金的橫向輸送，通過(guò)市場(chǎng)化拓寬資金來(lái)源渠道，包括橫向轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)權(quán)購(gòu)買(mǎi)、生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證等方式[50]。歐洲地區(qū)休耕項(xiàng)目補(bǔ)助資金來(lái)源多樣化，除了各成員國(guó)政府財(cái)政補(bǔ)助、歐盟農(nóng)業(yè)擔(dān)?；穑‥uropean Agricultural Guarantee Fund，EAGF）外，還大量依賴于橫向轉(zhuǎn)移支付。例如，德國(guó)以法律形式規(guī)定了橫向轉(zhuǎn)移支付比例，資金來(lái)源于由各州分享的部分增值稅以及較富裕的州將部分財(cái)政撥給較貧窮的州[51-52]。事實(shí)上，在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制方面，中國(guó)廣東省和江西省自2005年已經(jīng)開(kāi)始采用跨省的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，廣東省每年對(duì)江西省東江源區(qū)進(jìn)行1.5億元的資金補(bǔ)償，資金來(lái)源于廣東省在東深供水工程中的獲得的收益金[53]。市場(chǎng)化的付費(fèi)補(bǔ)助的方式參與主體多元，具有市場(chǎng)激勵(lì)性，但是過(guò)程復(fù)雜，操作難度大。

2 中國(guó)休耕補(bǔ)助政策實(shí)施情況及潛在問(wèn)題

中國(guó)自2016年6月《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）發(fā)布后，才正式實(shí)施耕地輪作休耕，目前開(kāi)展休耕試點(diǎn)的地區(qū)較少，主要是地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)、連作障礙區(qū)等生態(tài)環(huán)境比較脆弱的區(qū)域?？傮w來(lái)看，耕地休耕制度試點(diǎn)區(qū)域成效良好，糧食產(chǎn)能有所提高，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也得到了改善。例如，華北平原由于多年超采地下水，已造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損。該區(qū)通過(guò)推行小麥季節(jié)性休耕以及改種對(duì)水資源消耗較少的農(nóng)作物，緩解了水資源嚴(yán)重透支問(wèn)題的同時(shí)也提高了糧食產(chǎn)量。中國(guó)土壤重金屬污染情況嚴(yán)重，中南、西南地區(qū)超標(biāo)污染范圍較大。湖南省自2014年以來(lái)，通過(guò)分邊休耕、邊治理，保護(hù)和提高了耕地肥力，已順利落實(shí)休耕面積6 666.67 hm2[54]。陜西省在“十三五”期間，每年將面積約6.67萬(wàn)hm2的耕地進(jìn)行休耕輪作，并給相應(yīng)的農(nóng)戶發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的綠色、可持續(xù)發(fā)展[55]。云南地區(qū)水土流失強(qiáng)度較大、土壤污染情況嚴(yán)峻，針對(duì)云南省耕地環(huán)境和質(zhì)量狀況，已有相關(guān)研究提出重金屬污染區(qū)、城郊蔬菜和花卉種植區(qū)、大棚設(shè)施區(qū)和長(zhǎng)期覆蓋地膜區(qū)域的耕地需要進(jìn)行輪作休耕[56]。在這些環(huán)境問(wèn)題突出的重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┬莞?，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展模式勢(shì)在必行，但由于中國(guó)休耕制度僅處于探索階段，休耕補(bǔ)助政策的推行也可能存在以下問(wèn)題。

2.1 受償主體動(dòng)力不足

中國(guó)休耕制度主要由政府自上而下推進(jìn)的，農(nóng)戶參與的主動(dòng)性比較欠缺。《方案》提出“休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與原有的種植收益相當(dāng)，不影響農(nóng)民收入”，休耕補(bǔ)助主要考慮穩(wěn)定農(nóng)民收益和維持生計(jì)，但是缺乏對(duì)耕地質(zhì)量和生產(chǎn)能力、生態(tài)環(huán)境以及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的綜合考慮，以及對(duì)農(nóng)戶的參與偏好和利益需求的足夠重視，難以根據(jù)農(nóng)戶參與意愿和配合程度提供具體的休耕補(bǔ)助與獎(jiǎng)勵(lì)方案，當(dāng)農(nóng)戶自身利益與政策目標(biāo)相違背時(shí)，自然不愿主動(dòng)實(shí)施耕地休耕措施。例如，吉林省近年來(lái)大力推行玉米的高光效休耕輪作種植模式，對(duì)長(zhǎng)春市合心鎮(zhèn)農(nóng)戶意愿調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶自愿參與休耕的程度較低，且在休耕制度的確定、休耕補(bǔ)助工作的落實(shí)以及休耕期工作監(jiān)管等方面有較高要求[57-58]。

2.2 補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)缺乏柔性

中國(guó)當(dāng)前實(shí)施的休耕制度，選取了河北地下水漏斗區(qū)、南方重金屬污染區(qū)、貴州和云南石漠化區(qū)、甘肅生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)等作為試點(diǎn)地區(qū)，《方案》按試點(diǎn)區(qū)不同規(guī)定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別為：“河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕試點(diǎn)每年每畝補(bǔ)助500元，湖南省長(zhǎng)株潭重金屬污染區(qū)全年休耕試點(diǎn)每年每畝補(bǔ)助1 300元（含治理費(fèi)用）”，“貴州省和云南省兩季作物區(qū)全年休耕試點(diǎn)每年每畝補(bǔ)助1 000元，甘肅省一季作物區(qū)全年休耕試點(diǎn)每年每畝補(bǔ)助800元”。實(shí)際上，不僅各休耕試點(diǎn)區(qū)域間的耕地特征各有不同，各休耕試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)部亦存在較大差異。例如，京津冀地區(qū)農(nóng)田分為3類休耕區(qū)：嚴(yán)重的地下水超采、水土流失、土壤污染區(qū)域；一般的地下水超采、水土流失、土壤污染區(qū)域；以及具備良好水土資源條件的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田區(qū)域[59]。云南省按重金屬污染區(qū)、城郊蔬菜和花卉種植區(qū)、大棚設(shè)施覆蓋區(qū)和長(zhǎng)期覆蓋地膜區(qū)進(jìn)行休耕輪作[56]。湖南省長(zhǎng)株潭重金屬污染區(qū)的各個(gè)縣市之間和各縣市內(nèi)部，差異也很大。但是，目前中國(guó)休耕補(bǔ)助政策僅體現(xiàn)了各休耕試點(diǎn)區(qū)域間的差異，對(duì)于各休耕試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)部而言，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)基本上一刀切，缺乏柔性。比如，根據(jù)作者的實(shí)地調(diào)查，湖南省長(zhǎng)株潭重金屬污染區(qū)對(duì)休耕農(nóng)戶的補(bǔ)助，基本不考慮資源稟賦差異、流轉(zhuǎn)價(jià)格差異、農(nóng)戶個(gè)體差異等因素，由省里統(tǒng)一為每畝700元。雖然這種補(bǔ)助方式便于執(zhí)行，但是沒(méi)有充分考慮各個(gè)地區(qū)內(nèi)部差異性，各地農(nóng)戶休耕的發(fā)展機(jī)會(huì)成本和休耕養(yǎng)護(hù)成本不能得到針對(duì)性的補(bǔ)償，可能會(huì)造成一些區(qū)域補(bǔ)助過(guò)度，而另一些區(qū)域補(bǔ)助不足。

2.3 補(bǔ)助資金來(lái)源單一

耕地休耕是中國(guó)一項(xiàng)正外部性很強(qiáng)的政策，對(duì)政府、農(nóng)民及整個(gè)社會(huì)都會(huì)產(chǎn)生積極的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益。中國(guó)休耕補(bǔ)助以中央政府縱向轉(zhuǎn)移支付為主，控制性和針對(duì)性較強(qiáng)，但休耕制度的實(shí)施歷時(shí)長(zhǎng)、工程大，單一的資金來(lái)源使得政府面臨較大的財(cái)政壓力[8]。如2016年針對(duì)耕地輪作休耕試點(diǎn)的補(bǔ)助資金，主要從農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部整合的項(xiàng)目資金中統(tǒng)籌安排，中央財(cái)政劃撥14.36億元，其中輪作補(bǔ)助為7.5億元，休耕補(bǔ)助為6.86億元。地下水漏斗區(qū)的河北衡水市，在實(shí)施休耕的兩年間，國(guó)家財(cái)政投入補(bǔ)助資金多達(dá)44.50億元[60]。陜西省“十三五”期間每年休耕輪作百萬(wàn)畝地的資金來(lái)源，也主要依賴于政府的財(cái)政補(bǔ)貼[55]。此外，休耕補(bǔ)助中基于市場(chǎng)機(jī)制的橫向轉(zhuǎn)移支付不足，社會(huì)資金支持渠道較少。當(dāng)前試點(diǎn)區(qū)域承擔(dān)了較多的耕地生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶進(jìn)行耕地休耕，犧牲了自身的經(jīng)濟(jì)利益和發(fā)展機(jī)會(huì)，而其他地區(qū)是公眾生態(tài)利益的受益者，因此有責(zé)任對(duì)休耕地區(qū)提供補(bǔ)助，以使社會(huì)成員之間責(zé)任義務(wù)負(fù)擔(dān)平等，同時(shí)籌措足夠的補(bǔ)助資金，保證休耕制度的實(shí)施效果及其持續(xù)性[50]。

2.4 補(bǔ)助制度保障薄弱

中國(guó)休耕制度目前尚處于試點(diǎn)工作階段，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有形成覆蓋全國(guó)的休耕補(bǔ)助制度體系。保障政策方面存在諸多不足：1）法律法規(guī)方面，盡管國(guó)家多個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，對(duì)休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和方式、保障措施等進(jìn)行了一些規(guī)定，但缺乏國(guó)家對(duì)休耕補(bǔ)助目的、實(shí)施模式、補(bǔ)助形式、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源等做出具體而詳細(xì)的規(guī)定，各地方政府在沒(méi)有強(qiáng)制性法律約束的情況下，在休耕補(bǔ)助發(fā)放的實(shí)踐中易產(chǎn)生隨意性和主觀性，出現(xiàn)權(quán)威性不夠，法律依據(jù)不足的現(xiàn)象[4]；2）組織管理方面，歐盟等國(guó)家政策實(shí)施主體職責(zé)明確，中央政府承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃、組織實(shí)施等任務(wù)，地方政府負(fù)責(zé)政策執(zhí)行和監(jiān)管，農(nóng)民則負(fù)責(zé)具體實(shí)施和領(lǐng)取補(bǔ)助[61]，相對(duì)而言，中國(guó)休耕的組織主體較為單一，權(quán)責(zé)分配不盡合理，地方政府作為一個(gè)重要環(huán)節(jié)，監(jiān)管和指導(dǎo)作用有待進(jìn)一步加強(qiáng)。3）技術(shù)規(guī)范方面，雖然中國(guó)要求建立對(duì)農(nóng)戶實(shí)施輪作休耕效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，但如何對(duì)休耕效果進(jìn)行科學(xué)監(jiān)測(cè)分析，如何對(duì)休耕期間未按要求采取耕地養(yǎng)護(hù)措施以及弄虛作假、冒領(lǐng)補(bǔ)助等行為進(jìn)行監(jiān)督和管理等問(wèn)題仍有待進(jìn)一步探索。

3 代表性國(guó)家和地區(qū)休耕補(bǔ)助經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

3.1 補(bǔ)助目的動(dòng)態(tài)化

通過(guò)對(duì)代表性國(guó)家和地區(qū)的休耕政策進(jìn)行梳理，可以看出，休耕補(bǔ)助目的是圍繞休耕政策的目標(biāo)而制定的。由于各地區(qū)的自然資源稟賦各異、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不同，相應(yīng)地，休耕政策的目標(biāo)也不相同。即使是同一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，其休耕的主要目標(biāo)也將根據(jù)區(qū)域差異、發(fā)展階段的變化而不斷調(diào)整和完善。日本、歐盟早期休耕政策目標(biāo)主要是控制糧食產(chǎn)量，休耕補(bǔ)助以穩(wěn)定農(nóng)民收入為目的；后來(lái)休耕政策逐漸加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)地和生態(tài)保護(hù)的重視，休耕補(bǔ)助則主要用于激勵(lì)農(nóng)戶保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性[42]。美國(guó)的休耕補(bǔ)助一直以來(lái)以激勵(lì)農(nóng)戶參與休耕，提高休耕的持續(xù)性為主要目的，早期以減輕土壤侵蝕、保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主要目標(biāo)，后來(lái)演變到以改善水質(zhì)、提高土壤生產(chǎn)力和保護(hù)野生動(dòng)物棲息地為主要目標(biāo)。借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)現(xiàn)階段休耕補(bǔ)助應(yīng)以穩(wěn)定農(nóng)戶收入為主要目的，重點(diǎn)考慮由于農(nóng)業(yè)收入低，對(duì)農(nóng)地依賴性強(qiáng)而導(dǎo)致參與休耕意愿不高的農(nóng)戶，以提高農(nóng)民參與程度、保證農(nóng)民種植收益不降低。休耕制度實(shí)施的下一階段可轉(zhuǎn)向于更加側(cè)重于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，補(bǔ)助目的也相應(yīng)調(diào)整為激勵(lì)農(nóng)戶采取有助于保持和恢復(fù)耕地地力、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、改善生態(tài)環(huán)境狀況等措施。

3.2 補(bǔ)助效益最大化

借鑒美國(guó)、日本、歐盟等國(guó)家的做法，中國(guó)在實(shí)施休耕制度的過(guò)程中可采取強(qiáng)制休耕和自主休耕相結(jié)合的形式，同時(shí)引入市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)機(jī)制，充分考慮農(nóng)民的參與意愿，實(shí)現(xiàn)休耕補(bǔ)助的成本效益最大化。首先，根據(jù)地區(qū)耕地受損程度和環(huán)境敏感程度決定是否推行強(qiáng)制休耕，對(duì)于耕地重金屬嚴(yán)重污染區(qū)、耕地質(zhì)量嚴(yán)重退化區(qū)等生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，可采取強(qiáng)制休耕；對(duì)于糧食中低產(chǎn)區(qū)可更多地鼓勵(lì)農(nóng)戶自主參與休耕項(xiàng)目，適當(dāng)降低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)[62]。其次，在自主休耕項(xiàng)目中，可借鑒美國(guó)休耕模式，引入競(jìng)標(biāo)機(jī)制，由農(nóng)戶根據(jù)耕地的具體情況自主提出休耕申請(qǐng)，政府進(jìn)行綜合評(píng)估，遴選出綜合效益最大的地塊，并根據(jù)不同地區(qū)的耕地利用機(jī)會(huì)成本確定最高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。最后，休耕制度實(shí)施前要對(duì)農(nóng)戶參與程度和受償意愿開(kāi)展充分的調(diào)查。農(nóng)戶參與意愿受到農(nóng)地質(zhì)量狀況、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)權(quán)明晰度、環(huán)保意識(shí)、受教育程度、風(fēng)險(xiǎn)偏好等多方面因素的影響[17,63-64]。如在美國(guó)，農(nóng)地質(zhì)量較差、環(huán)境敏感程度較高的地區(qū)的農(nóng)戶更愿意參與休耕，提出更高的補(bǔ)助要求[65]。而在中國(guó)部分地區(qū)的農(nóng)戶意愿調(diào)查結(jié)果也表明，非農(nóng)收入高、耕地質(zhì)量差、家庭人口數(shù)量多、對(duì)耕地生境依賴程度低的農(nóng)戶更愿意參加休耕計(jì)劃[14-17]，如對(duì)三峽庫(kù)區(qū)消落帶的農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，收入狀況是影響農(nóng)戶支付意愿的主要因素，且農(nóng)戶對(duì)于生態(tài)休耕補(bǔ)助的單位耕地支付意愿為 1 516.76元/(hm2×a)[66]，這可為相應(yīng)區(qū)域內(nèi)休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的制定提供參考。

3.3 補(bǔ)助類型差異化

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的休耕補(bǔ)助類型最重要的特點(diǎn)是差異化，依據(jù)土地產(chǎn)能、租金價(jià)格、作物類型等的不同而制定不同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)不同地區(qū)自然資源條件、土地利用程度以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也存在廣泛差異，因此，中國(guó)休耕制度也應(yīng)分區(qū)分類確定差別化、多元化的補(bǔ)助類型：1）糧食補(bǔ)助，根據(jù)各個(gè)地區(qū)土地生產(chǎn)力水平、土地租金及休耕方式制定不同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)[4]，主要針對(duì)農(nóng)戶參與休耕造成的糧食或其他作物的直接經(jīng)濟(jì)損失。2）綠色補(bǔ)助，在不同的試點(diǎn)區(qū)針對(duì)進(jìn)行綠色耕作的農(nóng)戶實(shí)施成本補(bǔ)助，如在重金屬污染區(qū)對(duì)各類清潔去污的化學(xué)與生物措施進(jìn)行補(bǔ)助；在華北地區(qū)實(shí)施作物轉(zhuǎn)作補(bǔ)助，鼓勵(lì)種植馬鈴薯代替冬小麥以緩解地下水超采壓力[67]；在地下水漏斗區(qū)實(shí)行節(jié)水型農(nóng)業(yè)補(bǔ)助，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)[68-69]；在生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)對(duì)生態(tài)修復(fù)的耕作模式進(jìn)行補(bǔ)助[61]。3）獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助，將農(nóng)戶休耕后采取的環(huán)境保護(hù)措施、養(yǎng)護(hù)效果納入休耕補(bǔ)助發(fā)放依據(jù)，針對(duì)休耕后積極采取綠色耕種、水利設(shè)施整修、田間道路維護(hù)等的農(nóng)戶提供獎(jiǎng)勵(lì)，以鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行持續(xù)性的休耕管理和環(huán)境保護(hù)[7]。此外，還可以通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)基金，為休耕農(nóng)民提供轉(zhuǎn)業(yè)資金和就業(yè)指導(dǎo)，避免休耕后勞動(dòng)力閑置。

3.4 資金來(lái)源多樣化

充足的休耕補(bǔ)助資金是休耕項(xiàng)目順利開(kāi)展和持續(xù)實(shí)施的前提。中國(guó)當(dāng)前的補(bǔ)助資金來(lái)源僅限于中央財(cái)政投入，應(yīng)積極拓展資金籌措渠道，建立政府財(cái)政補(bǔ)助與市場(chǎng)付費(fèi)補(bǔ)助相結(jié)合的補(bǔ)助機(jī)制。首先，可以利用財(cái)政撥款和受益者聯(lián)合建立專門(mén)的休耕補(bǔ)助基金，主要針對(duì)休耕農(nóng)民的糧食補(bǔ)助、綠色補(bǔ)助等直接經(jīng)濟(jì)損失。其次，發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建多樣化的籌資機(jī)制，主要用于休耕農(nóng)民的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助，彌補(bǔ)補(bǔ)助基金的不足[4]]。當(dāng)前承擔(dān)休耕義務(wù)的試點(diǎn)集中在河北地下水漏斗區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)、湖南省長(zhǎng)株重金屬污染區(qū)以及西北、西南生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)，其他生態(tài)受益區(qū)可以通過(guò)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移對(duì)休耕區(qū)域予以資金補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域之間利益保護(hù)的權(quán)責(zé)對(duì)等。

3.5 配套措施制度化

從其他國(guó)家和地區(qū)休耕的實(shí)施效果來(lái)看，日本和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)由于缺乏完善的控制體系和監(jiān)督制度，使得實(shí)際休耕面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出計(jì)劃休耕面積，休耕地沒(méi)有得到有效的養(yǎng)護(hù)，雜草叢生、蟲(chóng)害不斷，生態(tài)環(huán)境效益十分低下[9,19]。而美國(guó)建立了包含環(huán)境效益指數(shù)的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男б嬖u(píng)估系統(tǒng)，對(duì)休耕后環(huán)境收益情況、耕地養(yǎng)護(hù)效果等進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)測(cè)評(píng)估，有助于休耕制度的順利落實(shí)和科學(xué)管理。歐盟通過(guò)強(qiáng)制性立法對(duì)不遵守規(guī)定的農(nóng)民采取懲罰措施。如當(dāng)農(nóng)戶超報(bào)休耕面積領(lǐng)取補(bǔ)助時(shí)，政府將按照超報(bào)面積的雙倍削減其補(bǔ)助面積，甚至取消全部休耕補(bǔ)助[70]。中國(guó)休耕制度需要加快出臺(tái)約束性的法律法規(guī)，對(duì)補(bǔ)助目的、補(bǔ)助實(shí)施模式、補(bǔ)助形式和依據(jù)、資金管理等給予詳細(xì)規(guī)定，并完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高休耕制度的權(quán)威性和可行性。此外，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)休耕地的后期監(jiān)管，不斷豐富和完善休耕數(shù)據(jù)庫(kù)信息管理系統(tǒng)；綜合考慮休耕后的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，制定科學(xué)合理的休耕效果評(píng)估體系，建立?；尽⒅貙?shí)效的休耕補(bǔ)助制度。

在上述分析基礎(chǔ)上，本文從補(bǔ)助分區(qū)、補(bǔ)助目的、實(shí)施模式、補(bǔ)助形式、補(bǔ)助依據(jù)、資金支持等方面，構(gòu)建了未來(lái)中國(guó)耕地休耕補(bǔ)助政策的初步框架（表1），為中國(guó)耕地休耕補(bǔ)助政策的制定提供參考依據(jù)。

表1 中國(guó)休耕補(bǔ)助政策框架

4 結(jié) 論

本文在總結(jié)梳理美國(guó)、日本、歐盟、中國(guó)臺(tái)灣等代表性國(guó)家和地區(qū)休耕補(bǔ)助政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)中國(guó)現(xiàn)階段休耕補(bǔ)助政策中存在的問(wèn)題，提出了補(bǔ)助目的動(dòng)態(tài)化、補(bǔ)助效益最大化、補(bǔ)助類型差異化、資金來(lái)源多樣化、配套措施制度化等休耕補(bǔ)助啟示，并根據(jù)上述政策啟示，按照差異化和多樣化原則，嘗試構(gòu)建了未來(lái)中國(guó)耕地休耕補(bǔ)助政策的初步框架。但是，對(duì)于如何根據(jù)中國(guó)本土化的耕地休耕內(nèi)涵、休耕制度總體目標(biāo)以及階段性休耕任務(wù)，制定動(dòng)態(tài)的明確的休耕補(bǔ)助目的；如何將政策手段與市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，完善休耕實(shí)施模式，實(shí)現(xiàn)休耕成本效益最優(yōu)化；如何在全國(guó)范圍內(nèi)依據(jù)地區(qū)差異，設(shè)計(jì)覆蓋全面且多樣化的休耕補(bǔ)助的類型，提高休耕的實(shí)施效果；如何根據(jù)農(nóng)戶的參與意愿和自身利益，針對(duì)重點(diǎn)人群制定詳細(xì)具體的休耕補(bǔ)助激勵(lì)措施，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民致富的雙贏，激勵(lì)更多農(nóng)戶參與到休耕項(xiàng)目中；以及如何利用實(shí)地勘測(cè)與土地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)成果，制定適合耕地細(xì)碎化國(guó)情的休耕動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制和生態(tài)評(píng)估體系，為休耕制度的實(shí)施提供科學(xué)精確的數(shù)據(jù)支持等方面還有待更多國(guó)內(nèi)外學(xué)者的進(jìn)一步深化研究。

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Subsidy policies on fallow of cultivated land in selected countries and regions and their enlightenment to China

Tan Yongzhong, Zhao Yue, Yu Zhenning, Cao Yu

(310058,)

In order to ensure the successful smooth implementation of cultivated land fallow project and long-term preservation of its effectiveness, China has been developing reasonable subsidy policy of cultivated land fallow in recent years. Excessive agricultural intensification and chemical agricultural production has caused a series of problems in China, such as soil productivity deterioration pressure, soil pollution, soil degradation etc.. These problems restrict the farmland sustainable use and agricultural sustainable development. At the same time, the overall supply of China's grain is relatively abundant, and there is a phenomenon of price inversion in the international grain market. Farmland fallow refers to the measures taken by land owners or users to replace crops or not to farm in a certain period for the purpose of improving farming efficiency and promote sustainable use of land. It is important to select some area as a pilot area in China, and implement cultivated land fallow project, because this not only can maintain the sustainable development, the restoration of soil fertility, and improve the quality of cultivated land, but also can balance the grain supply and demand contradiction to ensure food security and stable income of farmers. In this article, we selected the United States, Japan, the European Union, China Taiwan and other countries and regions as the study areas. It is mainly because these areas have many years of experience in fallow practice, and have developed the policy of subsidy to the farmers. The agricultural development in the United States and the European Union have a large scale farm, which is characterized by large scale of operation, high degree of mechanization and professional farmers. But the characteristics of farm in Japan and China are small both in size and economic scale, which is known for low mechanization, high specialization of agricultural management, and scattered farmers. In this paper, we reviewed the literature and used comparative analysis and induction to analyze the practice of fallow subsidy in these countries and regions, then summarized the purpose of the fallow subsidy, the model of implementation, the form of subsidies (the basis of subsidy and the fund of subsidy). In addition, China has practiced a pilot project in fallow of cultivating arable land for one year. During that time, there are a few areas in fallowing, they are mainly in the areas of groundwater funnel, heavy metal pollution, serious ecological degradation, continuous cropping and other ecological environment. Overall, the cultivated land fallow system pilot area has achieved good results, food production capacity has improved, ecological environment has also been improved. However, since the fallow system in China is only in the exploratory stage, the implementation of the fallow subsidy policy may also have many potential problems, including the insufficient motivation of compensation subject, the lack of flexibility in the subsidy standard, the single source of subsidy funds and the weakness of subsidy systems. Finally, in view of these problems in the subsidy policy of cultivated land fallow in China, in this paper, we put forward some suggestions on how to improve the subsidy policy in the future, those include developing dynamic goals, maximizing the subsidy benefit, making different types of subsidy, and diversifying the source of funds. According to the principle of differentiation and diversification, we also attempted to construct the conceived framework of China's fallow subsidy policy in order to provide reference for the establishment of the subsidy policy framework of cultivated land fallowing in China.

land use; agriculture; land resource management; fallow; subsidy; cultivated land protection; enlightenment

10.11975/j.issn.1002-6819.2017.19.033

F301.2

A

1002-6819(2017)-19-0249-09

2017-06-03

2017-08-07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（14ZDA039）；浙江省軟科學(xué)研究計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（2016C25002）；杭州市科技計(jì)劃軟科學(xué)項(xiàng)目（20140834M46）；國(guó)土資源部公益性行業(yè)研究項(xiàng)目（200811090）

譚永忠，湖南漣源人，副教授，博士。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源利用評(píng)價(jià)和規(guī)劃管理。Email：tanyz@126.com