扶貧政策跟蹤審計(jì)探析

朱智鴻

扶貧政策跟蹤審計(jì)探析

朱智鴻

扶貧專項(xiàng)審計(jì)開展一段時(shí)間來，在促進(jìn)扶貧資源管理使用的公平正義、查處扶貧領(lǐng)域貪腐問題等方面發(fā)揮了重要作用，但也存在著“五多五少”問題。本文結(jié)合問題分析，提出扶貧政策審計(jì)要做到“五個(gè)轉(zhuǎn)變”、“四個(gè)著眼于”、“四個(gè)結(jié)合”。同時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注扶貧政策措施與扶貧對象的精準(zhǔn)匹配度、各類扶貧資源對實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的保障度、扶貧政策內(nèi)部各環(huán)節(jié)配合的契合度、扶貧職能發(fā)揮對扶貧效果的支撐度、脫貧對象對扶貧跟蹤的滿意度等五個(gè)監(jiān)督維度，借此分類提出具有實(shí)踐操作性的對策建議。

扶貧 政策 精準(zhǔn) 績效 審計(jì)

一、引言

近年來，我國各級審計(jì)機(jī)關(guān)高度重視扶貧審計(jì)監(jiān)督工作，切實(shí)加強(qiáng)扶貧資金的陽光化管理，在集中整治和查處扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，確保有限的扶貧資金精準(zhǔn)資助和精細(xì)化管理方面，發(fā)揮了應(yīng)有的預(yù)防、監(jiān)督和促進(jìn)作用。同時(shí)，伴隨扶貧力度逐年加大，脫貧速度減緩、扶貧資金邊際效用遞減問題日益突出，亟需在提高財(cái)政扶貧資金績效上尋找新的出路。以扶貧資金為主要審計(jì)對象的常規(guī)審計(jì)模式已經(jīng)難以應(yīng)對諸如產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、移民搬遷扶貧、科技扶貧、健康扶貧、電商扶貧、文化扶貧等多種形式的新型扶貧開發(fā)形勢。審計(jì)實(shí)務(wù)也還停留在一般性的資金業(yè)務(wù)層面上，未能將扶貧審計(jì)工作圍繞協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，深入貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，和精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略的統(tǒng)籌安排，審計(jì)監(jiān)督潛力未能充分發(fā)掘出來，這勢必影響到審計(jì)監(jiān)督效果。

通過對扶貧審計(jì)研究文獻(xiàn)的檢索分析，可以發(fā)現(xiàn)大多數(shù)文獻(xiàn)將扶貧資金作為審計(jì)監(jiān)督的主要對象與抓手，著重從審計(jì)業(yè)務(wù)層面對審計(jì)主體、客體、內(nèi)容、方法以及操作路徑進(jìn)行了歸納梳理。而對扶貧政策的貫徹落實(shí)情況、扶貧機(jī)制的契合性、精準(zhǔn)扶貧效果的績效審計(jì)，以及如何將扶貧審計(jì)統(tǒng)籌內(nèi)嵌于國家審計(jì)監(jiān)督體系、如何有效服務(wù)于國家脫貧攻堅(jiān)整體規(guī)劃等方面的研究，還需進(jìn)一步深入探討。鑒于此，本文通過對陜西省秦巴連片貧困山區(qū)扶貧開發(fā)工作的實(shí)地審計(jì)調(diào)研，試圖摸清目前基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展扶貧審計(jì)的基本現(xiàn)狀、存在問題及其原因，把推動(dòng)扶貧政策落實(shí)、規(guī)范扶貧資金管理、維護(hù)扶貧資金安全、提高扶貧資金績效作為審計(jì)工作的著力點(diǎn)，探究服務(wù)于國家脫貧攻堅(jiān)任務(wù)、有效可行的審計(jì)新模式、新機(jī)制，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在保障脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期完成中的重要作用。

二、扶貧審計(jì)相關(guān)問題綜述

1.貧困

貧困，是一個(gè)含義駁雜、內(nèi)涵豐富的動(dòng)態(tài)概念。1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，貧困的真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入能力和機(jī)會(huì)的匱乏，貧困意味著貧困人口缺少獲取和享有正常生活的能力。國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村調(diào)查總隊(duì)1989年對貧困的定義是指個(gè)人或家庭依靠勞動(dòng)所得和其他合法收入不能維持其基本生存所需。本文認(rèn)為，貧困是指在經(jīng)濟(jì)或精神上的貧乏窘困，但首先是指經(jīng)濟(jì)范疇的貧困，即物質(zhì)生活貧困，可理解為一個(gè)人或一個(gè)家庭的生活水平達(dá)不到一種社會(huì)可以接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，貧困可以分為不同的類型。如絕對貧困和相對貧困，生存型貧困、溫飽型貧困和發(fā)展型貧困，區(qū)域型貧困和個(gè)體型貧困，城市貧困和農(nóng)村貧困，狹義貧困和廣義貧困等。本文具體指吃、穿、基本教育、醫(yī)療和住房都不能滿足的生存狀態(tài)，即達(dá)不到溫飽型的絕對貧困。通過對貧困的界定，有助于準(zhǔn)確把握貧困標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口。

2.扶貧

扶貧，即以貧困人口為主體，通過外部力量幫助貧困地區(qū)和貧困戶開發(fā)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困的一種社會(huì)活動(dòng)。其實(shí)質(zhì)是社會(huì)憑借外部物質(zhì)資源干預(yù)貧困區(qū)域或人口的經(jīng)濟(jì)生活、改善其生產(chǎn)生活狀態(tài)的一種公共援助行為。政府是扶貧工作的責(zé)任主體，輔以市場和社會(huì)力量協(xié)同推進(jìn)。扶貧對象以集中連片特困地區(qū)為主戰(zhàn)場，面向建檔立卡的人均年收入低于3000元的貧困戶。扶貧的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)領(lǐng)域主要指標(biāo)接近全國平均水平。

3.扶貧政策

扶貧政策是將帶有臨時(shí)性應(yīng)急特征的幫扶行為導(dǎo)入制度性軌道的政府再分配制度的體現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)是將國家對部分人減貧的社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)化到由所有人共同承擔(dān)的一系列制度安排。狹義上講，扶貧政策是指政府為了幫扶貧困人口改變吃、穿、住、教育、醫(yī)療等基本生存狀態(tài)，而設(shè)計(jì)的在貨幣資金、生存技能、生態(tài)環(huán)境、健康醫(yī)療等方面的若干工作計(jì)劃與措施安排。主要包括專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧三種政策類型，大致有易地移民搬遷扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、整村推進(jìn)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)環(huán)保扶貧、科技扶貧、文化扶貧、金融扶貧、兜底保障扶貧等政策形式。

4.扶貧政策審計(jì)

扶貧是將社會(huì)公共資源定向分配給貧困人口以履行政府減貧責(zé)任的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。顯然，政府調(diào)用公共財(cái)政資金或其他社會(huì)資源開展減貧效果的優(yōu)劣，按照受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀，理應(yīng)向委托管理使用扶貧資源的所有者報(bào)告。用好扶貧資金、幫扶困難群眾是政府重要的公共受托責(zé)任。審計(jì)以其不可替代的獨(dú)立性、全面性和專業(yè)性等優(yōu)勢，必然也必須擔(dān)當(dāng)起客觀、公正評價(jià)扶貧績效的重任，向各有關(guān)幫扶主體中肯恰當(dāng)?shù)嘏斗鲐氋Y源使用的效益性和精準(zhǔn)性。這既是委托代理關(guān)系的內(nèi)在邏輯要求，也是審計(jì)職業(yè)的生命力所在。

近年來，扶貧攻堅(jiān)投入逐年加大，面對與日俱增的扶貧資金、扶貧物品、扶貧指標(biāo)等扶貧資源，在廣大基層農(nóng)村還存在著“精英捕獲”、“援助困境”、跑冒滴漏等腐敗現(xiàn)象。基于現(xiàn)實(shí)需求，審計(jì)監(jiān)督以其規(guī)范的執(zhí)業(yè)行為、坐實(shí)的證據(jù)鏈條、敏銳的專業(yè)研判、精準(zhǔn)的業(yè)務(wù)手段、完備的制度體系和超脫的介入視角，對治理扶貧領(lǐng)域的亂象有著其他監(jiān)督形式所不具有的天然優(yōu)勢。因此，做好扶貧審計(jì)監(jiān)督也是服務(wù)于國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需求。

三、扶貧政策審計(jì)的現(xiàn)狀分析

通過一段時(shí)間的審計(jì)實(shí)踐，扶貧政策跟蹤審計(jì)在督查脫貧工作責(zé)任制落實(shí)、扶貧相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施以及扶貧資金統(tǒng)籌管理等方面發(fā)揮了積極的作用。但同時(shí)也折射出“五多五少”問題，亟待完善和改進(jìn)。

（一）資金監(jiān)管審計(jì)多，政策落實(shí)全流程審計(jì)少

近年來，隨著國家扶貧力度的逐年加大，諸如財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、行業(yè)綜合開發(fā)資金、農(nóng)村信息化、職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、水土保持、農(nóng)村生態(tài)環(huán)保等涉農(nóng)資金數(shù)額不菲。把資金流向全過程作為審計(jì)監(jiān)管的重點(diǎn)，可以起到較好的預(yù)防和約束作用。但僅僅關(guān)注貨幣資金這一數(shù)量化的觀測點(diǎn)，可能在審計(jì)實(shí)踐中容易放大資金表象的數(shù)字符號，而忽視深層次的決策背景和內(nèi)在經(jīng)濟(jì)涵義。比如面對大額的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)資金，沿著資金走向依托財(cái)務(wù)賬簿憑證和有關(guān)原始資料，運(yùn)用審計(jì)查賬復(fù)核手段，形成常規(guī)的生硬數(shù)字化審計(jì)結(jié)論，對審計(jì)信息的需求者來說可能過于枯燥和平面化，對前期評估與后期決策的作用甚微。究其原因，主要是對該批涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)資金為何要投放到某個(gè)貧困縣區(qū)，投放后與該縣區(qū)的生態(tài)稟賦與貧困現(xiàn)狀是否契合，如何將該批資金有序?qū)拥较嚓P(guān)優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上，如何依托產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上馬，通過什么渠道帶動(dòng)貧困群眾脫貧致富，以及貧困群眾對脫貧效果的直觀感受等問題，都未能從以資金為線索的審計(jì)過程中得到反映，而這恰恰是扶貧政策落實(shí)過程中各方最關(guān)心的。因此，審資金多而審政策少的現(xiàn)狀，是當(dāng)下扶貧政策審計(jì)思路急需調(diào)整的問題。

（二）經(jīng)濟(jì)扶貧項(xiàng)目審計(jì)多，其他扶貧政策類型審計(jì)少

近年來，由于各地貧困程度、貧困緣由不盡相同，國家陸續(xù)出臺(tái)了一系列組合扶貧政策，諸如經(jīng)濟(jì)扶貧、教育扶貧、生態(tài)扶貧、健康扶貧、移民搬遷、社會(huì)兜底扶貧等，旨在因地制宜精準(zhǔn)施策，對癥下藥。在對不同貧困人口進(jìn)行細(xì)分后，由于以量化的經(jīng)濟(jì)扶貧資源較直觀地反映出扶貧效果，因此在審計(jì)實(shí)踐中往往更多地憑借人均收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來評判經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，便于操作，客觀度較高。而其他的扶貧類型，比如教育扶貧主要關(guān)注因貧失（輟）學(xué)學(xué)生資助情況、基本辦學(xué)條件等情況，生態(tài)環(huán)保扶貧關(guān)注退耕還林、農(nóng)村環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等，基礎(chǔ)設(shè)施扶貧主要關(guān)注水、電、路、網(wǎng)絡(luò)通達(dá)情況，健康扶貧主要關(guān)注貧困地區(qū)基本醫(yī)療報(bào)銷保障水平、衛(wèi)生預(yù)防服務(wù)能力等，社會(huì)兜底扶貧主要關(guān)注特殊困難群體生活保障以及救濟(jì)救助等。這些扶貧政策的審計(jì)監(jiān)督顯然是一個(gè)系統(tǒng)工程，不能也無法偏廢任何一項(xiàng)扶貧手段來評價(jià)其效果優(yōu)劣。但這些扶貧政策組合拳發(fā)揮的整體脫貧效益是隱形的、潛在的、持久的，遠(yuǎn)比經(jīng)濟(jì)扶貧對貧困群眾的生活影響更深遠(yuǎn)。要做好此類政策的扶貧審計(jì)，除了具備基本的審計(jì)專業(yè)素養(yǎng)，對審計(jì)人員的政策理論水平和宏觀視野也是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。也正是因此，現(xiàn)實(shí)中對該類扶貧類型的審計(jì)較少，一定程度上影響了對某個(gè)貧困地區(qū)多策并舉脫貧效果的總體評價(jià)。

（三）扶貧資金合規(guī)性審計(jì)多，扶貧績效評價(jià)和精準(zhǔn)性審計(jì)少

在扶貧資金的審計(jì)中，通過真實(shí)、合規(guī)維度來集中整治和查處貪腐等現(xiàn)象，發(fā)揮了顯著作用。這些審計(jì)結(jié)論基于財(cái)務(wù)賬簿和書面記錄形式上的合規(guī)真實(shí)性的判斷，回答了資金從哪里來花到哪里去，而對資金為什么從這里來、來多少資金、為何花到那里去、投入效果如何等扶貧經(jīng)濟(jì)績效問題，較少涉獵，生態(tài)績效、社會(huì)效益等就更無從談起。同時(shí)，針對扶貧對象識(shí)別、資金立項(xiàng)分配、政策措施實(shí)施以及相關(guān)行業(yè)扶貧銜接機(jī)制的精準(zhǔn)性判斷，也較少涉獵。這些都影響了扶貧審計(jì)的質(zhì)量和權(quán)威性。比如，針對生態(tài)環(huán)境惡劣、交通極為不便的山區(qū)，如若不結(jié)合貧困人口數(shù)量結(jié)構(gòu)，摸清就地扶貧的經(jīng)濟(jì)投入盤子，盲目修路架橋接水通電，則投入與受益人口的經(jīng)濟(jì)績效比過高，得不償失。再比如，針對貧困建檔立卡庫的貧困人口的精準(zhǔn)資金幫扶，若僅從貧困庫里篩查名單，用身份證和銀行卡信息以及個(gè)人簽字進(jìn)行比對，再結(jié)合賬簿發(fā)放資料，得出結(jié)論準(zhǔn)確無誤，但最大的風(fēng)險(xiǎn)就在于入庫本人的貧困資料是否與其真實(shí)貧困狀態(tài)相符，如若出現(xiàn)虛假就是最大的不精準(zhǔn)，對所有的扶貧效果都是徹底的顛覆。

（四）宏觀扶貧項(xiàng)目審計(jì)多，微觀民生項(xiàng)目審計(jì)少

在諸多扶貧政策類型中，有的側(cè)重于解決生態(tài)、交通、產(chǎn)業(yè)等偏宏觀方面的問題，這些扶貧政策具有資金量大、直觀印象顯著、易于被政府有關(guān)部門或媒體關(guān)注的特點(diǎn)，但對貧困群眾的受益度是間接的，精準(zhǔn)對應(yīng)性較弱。有的側(cè)重于解決衛(wèi)生健康、飲水安全、教育扶智等偏微觀方面的問題，這些扶貧政策具有資金量少、效果隱形緩慢、不易于被社會(huì)各界關(guān)注的特點(diǎn)，但對貧困群眾切身利益確是直接的?？赡苡捎谡冇^使然，面對上述“高大上”項(xiàng)目和“接地氣”項(xiàng)目，無論是扶貧攻堅(jiān)的責(zé)任主體還是審計(jì)監(jiān)督的對象，都會(huì)不約而同地選擇前者。特別是在審計(jì)實(shí)踐中，“高大上”項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)注度和影響力大，易于形成顯性的審計(jì)成果，便于工作考核。而“接地氣”的民生項(xiàng)目，無論金額、人數(shù)還是感受度都分量較弱，受眾對象大多是農(nóng)村弱勢群體，他們對扶貧的滿意度聲音甚微。而恰恰是這些群體的脫貧獲得感，才是檢驗(yàn)扶貧工作優(yōu)劣、有無違紀(jì)違規(guī)的最大試金石，才是扶貧攻堅(jiān)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

（五）扶貧項(xiàng)目各自為政審計(jì)多，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目審計(jì)少

做好扶貧政策落實(shí)工作，涉及誰來扶、扶誰、怎么扶等諸多問題，這些既涵蓋資金、實(shí)物等扶貧資源的分配管理問題，也涉及政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合工作，還涉及扶貧對象的識(shí)別、幫扶的精準(zhǔn)性等問題，是一個(gè)社會(huì)管理的系統(tǒng)工程。然而長期以來，政府審計(jì)的內(nèi)部工作架構(gòu)主要以業(yè)務(wù)類型進(jìn)行分工，比如農(nóng)業(yè)、工業(yè)、固定資產(chǎn)投資、事業(yè)、財(cái)政、社保等科室的審計(jì)業(yè)務(wù)各自為政，扶貧政策審計(jì)大多交由農(nóng)業(yè)科室負(fù)責(zé)組織。然而在具體實(shí)踐中，財(cái)政口會(huì)涉及涉農(nóng)資金的審計(jì)，社?？跁?huì)涉及貧困建檔人口的兜底保障業(yè)務(wù)，投資口會(huì)涉及產(chǎn)業(yè)扶貧諸如交通、飲水、移民搬遷等大型基礎(chǔ)投資方面的審計(jì)，信息口會(huì)涉及貧困建檔入庫人口因扶盡扶的海量數(shù)據(jù)比對。上述分工審計(jì)形成的審計(jì)成果與結(jié)論，顯然是無法全景客觀披露縣區(qū)扶貧整體效果，以及存在問題的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與背景情況的。出現(xiàn)這種審計(jì)監(jiān)督效果不佳的主要癥結(jié)，還是扶貧項(xiàng)目的審計(jì)安排不能充分考量扶貧政策的整體性和系統(tǒng)性，不能深刻洞悉扶貧政策措施自身發(fā)力的內(nèi)在耦合性機(jī)理，不能統(tǒng)籌政府審計(jì)各業(yè)務(wù)科室的專業(yè)優(yōu)勢和協(xié)調(diào)配合的潛力，進(jìn)而不能發(fā)揮扶貧審計(jì)的監(jiān)管合力，影響該項(xiàng)工作的監(jiān)督效果。

四、做好扶貧政策跟蹤審計(jì)的對策建議

做好扶貧政策跟蹤審計(jì)，要充分利用審計(jì)專業(yè)優(yōu)勢和相對獨(dú)立的監(jiān)督地位，吃透扶貧政策精神實(shí)質(zhì)，摸清扶貧工作的內(nèi)在邏輯脈絡(luò)，從政策層面、資金層面、績效層面、守規(guī)守紀(jì)層面進(jìn)行深入監(jiān)督，牢牢把握政策與脫貧對象的契合度、措施與脫貧效果的支撐度、相關(guān)部門配合的默契度以及脫貧對象的最終滿意度等，按照扶貧政策類型自身特點(diǎn)，分類精準(zhǔn)審計(jì)。

（一）目標(biāo)原則與工作定位

1.扶貧政策審計(jì)的內(nèi)容要做到“五個(gè)轉(zhuǎn)變”。即由原來單純審計(jì)扶貧資金轉(zhuǎn)變到審計(jì)扶貧政策落實(shí)情況，由原來單純審計(jì)扶貧資金合規(guī)性、真實(shí)性轉(zhuǎn)變到審計(jì)扶貧績效評價(jià)方面，由原來單純審計(jì)經(jīng)濟(jì)扶貧轉(zhuǎn)變到審計(jì)教育扶貧、科技扶貧、健康扶貧、文化扶貧等多種形式的扶貧類型，由原來單純由政府審計(jì)主導(dǎo)的扶貧審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獙徲?jì)主體參與，由原來關(guān)注大型扶貧項(xiàng)目轉(zhuǎn)變到涉及貧困群眾切身利益項(xiàng)目上來。

2.扶貧政策審計(jì)的抓手要調(diào)整為“四個(gè)著眼于”。即要著眼于監(jiān)督扶貧政策全流程的貫徹落實(shí)，著眼于為不同類型扶貧政策的立項(xiàng)決策提供專業(yè)咨詢和智力支撐，著眼于監(jiān)管扶貧政策中涉及資金、信息、資源分配執(zhí)行中的權(quán)力高效廉潔運(yùn)行，著眼于做好各類扶貧政策的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)績效評價(jià)。

3.扶貧政策審計(jì)的工作要做到“四個(gè)結(jié)合”。即同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，同片區(qū)脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃相結(jié)合，同貧困地區(qū)生態(tài)稟賦、貧困人口脫貧主觀意愿相結(jié)合，同精準(zhǔn)脫貧后可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合。

（二）應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的監(jiān)督維度

1.扶貧政策措施與扶貧對象的精準(zhǔn)匹配度

近年來，通過建檔立卡的貧困群眾大多分布在山大溝深、生態(tài)資源匱乏、氣候惡劣、交通不暢的地方。這些地方通過實(shí)地考察調(diào)研，各自自然稟賦、社情民俗、歷史積淀、開明開化程度各不相同，即便是同村同院各家人口素養(yǎng)也不盡相同。這就使得政府宏觀扶貧政策措施在同貧困農(nóng)戶對接時(shí)，需要因地制宜、因人而異、因戶施策。顯然，扶貧政策與扶貧對象在多大程度上精準(zhǔn)匹配，就直接決定了扶貧效果。因此，在對扶貧政策審計(jì)過程中，首先應(yīng)關(guān)注二者的符合度問題，研判其精準(zhǔn)情況是進(jìn)一步做好具體扶貧審計(jì)監(jiān)督的要?jiǎng)?wù)。

2.各類扶貧資源對實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的保障度

在充分研判扶貧政策與對象的精準(zhǔn)銜接后，各類扶貧資源是否能夠?qū)崿F(xiàn)扶貧目標(biāo)的保障程度就是審計(jì)監(jiān)督的具體著眼點(diǎn)。比如，針對因病傷殘的弱勢群體，就應(yīng)關(guān)注當(dāng)?shù)囟档咨绫５母采w面和救助力度；針對具備農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)優(yōu)勢的貧困對象，就應(yīng)關(guān)注招商引資的項(xiàng)目儲(chǔ)備和支農(nóng)涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合情況；針對移民搬遷的貧困群眾，就應(yīng)關(guān)注擬搬遷地的土地容量和當(dāng)?shù)乜砂仓萌丝诘纳鐣?huì)接納情況；針對失學(xué)輟學(xué)的教育扶貧對象，就應(yīng)關(guān)注就近學(xué)校的硬件設(shè)施、師資隊(duì)伍和教育資助情況；針對健康扶貧的對象，就應(yīng)關(guān)注當(dāng)?shù)蒯t(yī)療資源和全科醫(yī)生數(shù)量以及衛(wèi)生院的布點(diǎn)等情況?？傊ㄟ^關(guān)注各類資金、實(shí)物資源和幫扶對象的需求保障情況的審計(jì)，來評判扶貧政策的落實(shí)情況。

3.扶貧政策內(nèi)部各環(huán)節(jié)配合的契合度

在政策精準(zhǔn)、扶貧資源充分的情況下，具體貫徹落實(shí)扶貧政策的各個(gè)流程環(huán)節(jié)之間的吻合程度，直接影響扶貧效果。比如，針對產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，如果項(xiàng)目論證可行受益面廣，那么資金的及時(shí)跟進(jìn)就是決定因素；針對教育扶智對象，當(dāng)?shù)貙W(xué)校硬件建設(shè)和師資隊(duì)伍及時(shí)補(bǔ)充等環(huán)節(jié)的配合，才能促成扶貧；針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善扶貧，及時(shí)規(guī)劃、撥付資金、招投標(biāo)、爭搶工期等，就能實(shí)現(xiàn)扶貧效果；針對農(nóng)村飲水安全工程，優(yōu)質(zhì)管材采購、定期水質(zhì)監(jiān)測、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃吹乇Ｗo(hù)以及后期持續(xù)維護(hù)等配合，就能使貧困群眾長期喝上安全水；針對電商扶貧項(xiàng)目，當(dāng)?shù)匦畔⒒ㄔO(shè)、網(wǎng)絡(luò)覆蓋以及電商業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)地及時(shí)跟進(jìn)，才能促使扶貧效果顯現(xiàn)?？傊ㄟ^關(guān)注扶貧政策措施微觀執(zhí)行鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)主體的相互配合的審計(jì)，才能深度評價(jià)扶貧政策真正貫徹落實(shí)情況。

4.扶貧職能發(fā)揮對扶貧效果的支撐度

在每項(xiàng)扶貧政策的實(shí)施中，必然牽涉若干職能部門的工作。財(cái)政部門的資金統(tǒng)籌管理職能，發(fā)改部門的項(xiàng)目遴選孵化職能，農(nóng)業(yè)部門的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)資、農(nóng)技規(guī)劃發(fā)展職能，教育部門的扶貧助學(xué)、招生傾斜、控輟保學(xué)、師資定向培養(yǎng)等職能，社保部門的精準(zhǔn)識(shí)別、差異化扶持、救濟(jì)救助職能，建設(shè)、水利、交通部門的基礎(chǔ)設(shè)施組織施工、公共服務(wù)配套設(shè)施的布點(diǎn)建設(shè)職能，衛(wèi)生部門的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)保障職能，金融部門的依托資本市場進(jìn)行投融資發(fā)揮的杠桿放大效應(yīng)，以上職能發(fā)揮情況對扶貧效果工作合力的支撐度，是評價(jià)考核有關(guān)部門勤而有為、追趕超越的重要指標(biāo)。

5.脫貧對象對扶貧跟蹤的滿意度

扶貧政策落實(shí)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是脫貧對象的滿意度。滿意度是一個(gè)主觀感受，在精準(zhǔn)描述時(shí)需要運(yùn)用客觀的量化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行縱向比對，也需要結(jié)合脫貧對象本身的主觀意愿，借此來全面做好滿意度的調(diào)查。要用看得見的物質(zhì)保障資源的滿足程度和看不見的精神層面的獲得感和幸福感來進(jìn)行滿意度的審計(jì)評價(jià)。

（三）選準(zhǔn)審計(jì)內(nèi)容分類施策

1.著力跟蹤檢查扶貧相關(guān)政策落實(shí)情況

要將精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧相關(guān)政策措施落實(shí)情況作為國家重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，緊緊圍繞中央提出的“六個(gè)精準(zhǔn)”要求，持續(xù)關(guān)注各地、各部門貫徹落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧、金融扶貧、教育扶貧、醫(yī)療救助扶貧、易地搬遷扶貧、社會(huì)扶貧、社保兜底扶貧等政策措施的進(jìn)展和效果，著力揭露和查處責(zé)任不落實(shí)、機(jī)制不完善、方法不恰當(dāng)，以及不作為、慢作為、假作為等問題，推動(dòng)整改問責(zé)，促進(jìn)各項(xiàng)政策措施落地生根、不斷完善和發(fā)揮實(shí)效。

2.著力揭露和查處重大違紀(jì)違法問題

要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，嚴(yán)格區(qū)分公與私，堅(jiān)決查處虛報(bào)冒領(lǐng)、騙取套取、截留侵占、貪污私分、揮霍浪費(fèi)扶貧資金等問題，堅(jiān)決杜絕將扶貧資金用于吃喝接待、公款旅游、獎(jiǎng)金福利，以及利用職權(quán)優(yōu)親厚友、違規(guī)分配扶貧資金等問題，切實(shí)維護(hù)貧困群眾利益。嚴(yán)肅查處借統(tǒng)籌整合之名，搞樓堂館所、“政績工程”、“形象工程”等問題，切實(shí)保障統(tǒng)籌整合過程中的資金安全和績效。既要揭示一些部門和地方“情況不明決心大”亂花錢造成浪費(fèi)的問題，也要披露“前怕狼后怕虎”不敢花錢，貽誤脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)機(jī)等問題。

3.著力監(jiān)督檢查扶貧資金績效情況

要將績效理念貫穿扶貧審計(jì)始終，循著資金流向從政策要求、預(yù)算安排、資金撥付一直追蹤到項(xiàng)目和個(gè)人，確保扶貧資金安全高效使用。要重點(diǎn)關(guān)注是不是按照中央要求統(tǒng)籌整合使用財(cái)政資金，是不是按照規(guī)范程序調(diào)整資金用途。要督查引領(lǐng)貧困縣區(qū)以脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃為指導(dǎo)，以重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)，把專項(xiàng)扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金、社會(huì)幫扶資金捆綁使用，切實(shí)推動(dòng)各級主管部門將資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到貧困縣，從想方設(shè)法“要到錢”轉(zhuǎn)變到下工夫“花好錢”上來。

4.著力監(jiān)督檢查扶貧項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況

要加大對整村推進(jìn)、易地扶貧搬遷、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、通村道路、飲水安全、危房改造、教育衛(wèi)生等扶貧開發(fā)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營效果的審計(jì)力度，重點(diǎn)揭露脫離實(shí)際、盲目決策，以及后續(xù)管護(hù)缺失等原因?qū)е路鲐氻?xiàng)目建成后廢棄閑置，造成重大損失浪費(fèi)、重大環(huán)境污染、資源毀損以及脫貧后又返貧等突出問題，促進(jìn)扶貧重點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)揮帶動(dòng)效應(yīng)。

5.著力揭示和反映體制機(jī)制等制度性問題

要密切關(guān)注扶貧開發(fā)工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，著力揭示和反映阻礙政策措施落實(shí)、制約資金整合的體制性障礙和制度性缺陷。精準(zhǔn)定位審計(jì)監(jiān)督與扶貧主責(zé)的關(guān)系，在促進(jìn)扶貧社會(huì)資源公平、公正管理分配方面，積極提出對策建議。以資金流、實(shí)物流、政策信息流為具體抓手，建構(gòu)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的腐敗預(yù)防機(jī)制，營造監(jiān)督無處不在的威懾氛圍和清朗高效的工作生態(tài)。

綜上，做好扶貧政策審計(jì)就是要在國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的統(tǒng)籌規(guī)劃下，針對政府、社會(huì)、受助群眾以及利益相關(guān)者不同層次的信息需求，繼續(xù)發(fā)揮好審計(jì)在維護(hù)扶貧領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)秩序、查錯(cuò)糾弊方面的作用，精準(zhǔn)監(jiān)督、客觀披露、公允評價(jià)，使之成為實(shí)現(xiàn)國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略不可或缺的一支中堅(jiān)力量。

作者單位：陜西理工大學(xué)

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本文系陜西省審計(jì)廳2017年度重點(diǎn)審計(jì)科研課題“精準(zhǔn)扶貧脫貧資金審計(jì)研究”的階段性成果(課題編號為SNSR17001)