涉農(nóng)項目亂象治理需出狠招

■蘇 青 黃柏華 晏屹南

涉農(nóng)項目亂象治理需出狠招

■蘇 青 黃柏華 晏屹南

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”問題，是一個關(guān)系到黨和國家全局的根本性問題，村級經(jīng)濟的發(fā)展，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的根基。作為村級組織各項工作中的重要一環(huán)，村級財務的管理工作不僅影響著村級集體經(jīng)濟的發(fā)展，更關(guān)系著農(nóng)村基層組織的穩(wěn)定?；A不牢，則地動山搖。因此，探討涉農(nóng)項目和村級財務管理工作中存在的問題和亂象，分析原因，尋求出招治理的對策，是一個非常重要且十分緊迫的課題。

在對S縣2014年至2016年財政惠農(nóng)補貼“一卡通”資金和村級使用的涉農(nóng)財政資金審計中，我們重點對村級使用的退耕還林補助、公益林補助、耕地地力保護補貼、危房改造、自然災害生活補助、農(nóng)村低保6項財政惠農(nóng)補貼資金和小型農(nóng)田水利資金、新農(nóng)村建設資金、農(nóng)村公路建設資金、移民搬遷資金4項涉農(nóng)財政資金進行了審計，發(fā)現(xiàn)了村級財務核算和涉農(nóng)項目管理中存在的一系列不規(guī)范、不合理、亂支出等問題，查處了一批違紀違法案例，維護了人民群眾利益，也留下了對村級財務管理監(jiān)督的諸多思考。

一、目前村級財務狀況及存在的主要亂象

在審計過程中，可以清楚地看到，村級財務管理存在不規(guī)范、不合理、亂支出等亂象，是目前村級財務中比較普遍的狀況。這些普遍性的亂象，歸納起來有以下幾點：

1.項目申報之亂象

（1）虛構(gòu)項目“空手套白狼”。

審計中發(fā)現(xiàn)，部分村級集體為取得財政專項資金，虛構(gòu)項目，比照項目要求，“量身定制”立項申報、施工合同、竣工驗收等一系列檔案資料，主管部門、發(fā)改委和中介等單位和部門聯(lián)合作戰(zhàn)，出具虛假資料，套取財政資金。比如：2013年至2014年，S縣財政局下達D村民政扶貧修路資金10萬元、水庫移民資金5萬元、新農(nóng)村建設資金7.97萬元，S縣林業(yè)局下達D村林地管護工資5萬元。D村采取虛開發(fā)票、偽造驗收資料和務工工資表等手段，套取村級涉農(nóng)專項資金共計27.97萬元。

（2）多種渠道，重復申報。

一些村級集體在申報項目時，有的一個項目多頭申報、重復申報，有的甚至是造假項目申報。由于缺乏有效的監(jiān)督核查機制，上級部門在無法核實項目虛實的情況下，就根據(jù)申報的項目資料安排專項資金。如×鎮(zhèn)×村，為新建A地至B地村級道路。2015至2016年村委會先后向縣扶貧辦申請下?lián)艽笾行退畮煲泼窈笃诜龀猪椖抠Y金9萬元用于修建村組道路，向縣交通局申請下?lián)蹵地至B地修路項目資金21萬元。經(jīng)現(xiàn)場核實，該兩個項目部分路段重疊。又如，×鎮(zhèn)×村，為新建C地至D地村級道路。2015至2016年村委會先后向縣農(nóng)工部申請下?lián)芤皇乱蛔h項目資金6萬元用于D地修路，以E地至F地修路名義向縣交通局申請下?lián)茼椖抠Y金17萬元。經(jīng)現(xiàn)場核實，E地至F地修路項目實施地點為C地至D地，兩個項目部分路段重疊。

（3）抵頂項目，重復申報。

一些村級集體在申報項目時，借鉆不同的項目主管部門之間信息不共享的空子，想方設法包裝以前年度項目重復申報。比如：2014年至2016年，M村采取虛開發(fā)票、偽造驗收資料等手段，通過報賬形式爭取民政部門下?lián)芊鲐氋Y金10萬元，審計現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該項目實為2012年農(nóng)村公路“戶戶通”項目，并爭取了交通部門下?lián)苻r(nóng)村公路建設項目資金12萬元。

2.資金撥付之亂象。

（1）村級財政專項資金“私存私放”。審計中發(fā)現(xiàn)，S縣采取“村賬鎮(zhèn)管”的模式核算村級賬務，但一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅配備一名財務人員負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬村級全部賬務，工作量大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務人員無暇顧及村級集體報賬資料的真實性、合法性，加上村級集體經(jīng)濟組織沒有開立銀行賬戶，使得部分村級集體采用虛假報賬手段將政府下?lián)艿呢斦ｍ椯Y金從鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管賬上套出撥至村干部個人賬戶并私存私放，造成資金流向不清。比如：2014年至2015年，S村采取虛開工程發(fā)票、偽造征地名單等手段將新農(nóng)村建設、“一事一議”等財政專項資金19.03萬元從J鎮(zhèn)代管賬上套出轉(zhuǎn)至幾名村干部的個人賬戶，資金到賬后，這幾名村干部取現(xiàn)交給S村報賬員L××個人保管。審計延伸調(diào)查發(fā)現(xiàn)，S村財務管理相當混亂，報賬員L××無法提供村級集體套取資金的收支結(jié)余明細及流水登記，資金收支和真實結(jié)存情況無法核實。

（2）村級集體報銷憑證“無拘無束”。在目前S縣村級財務實際操作過程中，負責審核報銷憑證的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務人員監(jiān)管不到位，對報銷憑證把關(guān)不嚴，報銷票據(jù)“五花八門”，大部分村級集體的報銷憑證中二無票據(jù)（無經(jīng)辦人、無證明人）、三無票據(jù)（無經(jīng)辦人、無證明人、無明細附件）、重復票據(jù)比比皆是，極易滋生微腐敗。比如：2015年，T鎮(zhèn)村級賬務代理室憑村級集體開具的專用收據(jù)復印件撥付村級財政專項資金，H村報賬員C某用兩張相同的專用收據(jù)復印件重復申請“一事一議”財政獎補資金5.52萬元，重復撥付的資金被H村全部賬外用于村級開支。

3.資金使用之亂象。

村級財務管理中，視財經(jīng)紀律為無物，普遍存在以支抵收、“白條”滿天飛、虛假支出等問題，甚至有違反中央八項規(guī)定現(xiàn)象。具體體現(xiàn)在：

（1）虛假報銷、以支抵收。抽查每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所屬村財務核算情況發(fā)現(xiàn)，各村均不同程度的存在以支抵收的現(xiàn)象。即報賬員開具收據(jù)，收取上級資金，同時以相同金額的支出票據(jù)相抵報賬，賬務處理也是一收一支，無疑造成虛假報銷，極易誘發(fā)挪用公款、貪污等職務犯罪問題發(fā)生。比如：2014年M村開具村級專用收據(jù)收到S縣扶貧移民辦下?lián)芊鲐殞ｍ椯Y金10萬元，M村收到專項資金后，湊齊10萬元報銷憑證，將該資金收支相抵，專項資金真實支出無法核實。

（2）“白條”入賬現(xiàn)象嚴重。少則幾千元，多則幾十萬元，白條入賬占到村級財務支出的60%以上，甚至更多，且相對集中于自辦伙食費、辦公用品購置費、租車費、工程費等。比如：2016年G村報賬新農(nóng)村建設支出中大部分工程材料款以“白條”入賬，涉及金額2.99萬元。

（3）改變資金用途，支出方式虛假。項目資金管理體制不合理、漏洞多，導致擠占挪用專項資金現(xiàn)象嚴重。當前村級財務申請上級項目資金時，要求村級做好相關(guān)申報工作時先要墊資興建，等到項目驗收結(jié)算審計后才撥付款項，村級為了拿到資金，往往以假項目、假結(jié)算、假驗收先申請拿到資金，資金一到手可能挪用于其他支出，真正的項目卻落實不了。比如：2015年T鎮(zhèn)L村以虛假的災后重建工程項目石料、水泥、挖機工程費用等費用票據(jù)報賬，通過財政直接支付方式將款項撥到了村干部賬上，直接套取了抗洪救災專項資金20萬元，用于村其他支出。

4.財務核算之亂象。

財務管理混亂，財務監(jiān)管失位。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門對村級財務監(jiān)管不到位，財務制度及管理制度幾乎形同虛設，具體體現(xiàn)在：

（1）村賬鎮(zhèn)管制度流于形式。村賬鎮(zhèn)管的工作一般由鎮(zhèn)財政所負責，鎮(zhèn)財政所是最后也是最有效的一道審核關(guān)口。但由于種種原因，使得村賬鎮(zhèn)管制流于形式，管理不到位。一是鎮(zhèn)財政所會計人員業(yè)務量大，對情況不了解，不能及時掌握各村賬務實際動態(tài)。二是由于人員、經(jīng)費等原因，使得鎮(zhèn)財政所工作中只是將村級上報的收支整理后分類記賬、編報表，成了村里的記賬員，財務管理職能嚴重弱化。三是鎮(zhèn)財政所會計人員原則性和責任性不強，存在重記賬輕管理，只審憑證，不審開支合理與否等現(xiàn)象，導致村賬鎮(zhèn)管制度流于形式。

（2）大額現(xiàn)金支付，資金風險嚴重。大額現(xiàn)金支付易造成錢物不符、支出不實，容易為各種違法亂紀行為大開便利之門。在村級財務核算中發(fā)現(xiàn)，村級報賬員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬務代理室報賬時全部通過財政直接支付方式將款項直接撥付到村報賬員個人賬戶，報賬員則不管收款單位是否有委托書，隨意將大額現(xiàn)金支付給收款人的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重違反了《現(xiàn)金管理暫行條例》的規(guī)定。大額的資金掌握在報賬員手里，一是資金的安全性得不到保證。一旦出現(xiàn)丟失、被盜等情況，將帶來不可估量的損失。二是報賬員可以憑個人感情決定誰先誰后、怎么付賬，還可導致公款私存。三是為個人貪污公款提供了可能。由于使用大額現(xiàn)金支付，對現(xiàn)金的去向難以控制，經(jīng)辦人員很可能利用管理中的漏洞，通過虛開發(fā)票、收取回扣等方式貪污公款。

（3）虛假核算，套取資金違規(guī)使用。比如：Y鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府2014年以虛假發(fā)票和虛假合同方式套取自然災害救助資金17.61萬元，用于鎮(zhèn)政府其他支出，導致專項資金被擠占挪用。

二、存在問題的原因分析

分析當前村級財務管理和涉農(nóng)項目資金中諸多問題產(chǎn)生的原因，總體上可以歸結(jié)為兩個方面，一是村干部法制觀念淡薄、宗旨意識不牢、職業(yè)道德缺失的“自律之失”；二是上級主管部門監(jiān)督不力，財政所代管人員沒有發(fā)揮職能作用的“監(jiān)管之責”。具體可概括為：

1.村干部法制觀念淡薄。一方面存有私心，有的黨員干部黨性不強、意志不堅定，經(jīng)受不住新時期權(quán)欲和名利的考驗，把黨的宗旨、群眾的利益放到一邊；另一方面無責任心，部分村干部認為身在農(nóng)村再干也就是個村官，借工作之機、慷集體之慨，請客送禮仍然時有發(fā)生。

2.村級民主監(jiān)督不到位。部分村民理財小組從未行使過理財權(quán)利，履行過理財義務，對村級管理聽之任之，不能代表群眾充分發(fā)揮民主理財?shù)淖饔谩Ｃ裰骼碡斝〗M多數(shù)怕得罪人，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督，睜只眼閉只眼，不嚴格審核，不管報銷票據(jù)合法不合法、合規(guī)不合規(guī)統(tǒng)統(tǒng)放行，統(tǒng)統(tǒng)加蓋民主理財專用章，喪失了監(jiān)督職能。部分村民對集體的事不關(guān)心、不過問，民主管理和監(jiān)督流于形式，缺乏必要的檢查，有的檢查流于形式走過場，沒有做到查清、查細、查實，真正地發(fā)現(xiàn)問題。

3.財會隊伍業(yè)務水平低。一是業(yè)務素質(zhì)低，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬務代理室財務人員只是充當了記賬的工具，對財務票據(jù)審核把關(guān)不嚴，不按會計規(guī)定辦事，甚至只聽報賬員隨口安排，什么票都無所謂。部分村會計年齡老化，文化程度不高，業(yè)務水平差甚至完全不懂財務，只會記個流水賬，辦事效率低。二是政治素質(zhì)差，有的村級財會人員與村主要干部結(jié)成利益共同體，渾水摸魚，從中漁利，對村主要干部經(jīng)濟上的違紀違法行為不愿監(jiān)督或放棄監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題不敢管、聽之任之，更有甚者與村主要干部同流合污，虛報支出從中牟取私利。三是一些村在選任財會人員時，不是從工作考慮，而是完全憑個人好惡和感情辦事，對那些堅持原則、不聽自己話的財務人員隨意更換，導致一些素質(zhì)低下、根本不能勝任財務工作的人，被選拔到財務崗位上來。

4.村級轉(zhuǎn)移支付資金安排不足。通過審計發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民對村級公共服務的需求日益增長，雖然該縣村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費財政補助標準逐年有了較大提高，但與實際需求相比補助水平仍然偏低，村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費嚴重不足。經(jīng)調(diào)查，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2015年和2016年村級每年轉(zhuǎn)移支付資金僅為120萬元和180萬元左右，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定村書記、主任正職1 900元/月，副職1 700元/月計算，全年發(fā)放工資就要190萬元，村級轉(zhuǎn)移支付收入連村干部基本工資的發(fā)放也不能保障，加上村級事務日益繁多，特別是征地、拆遷、扶貧、處理矛盾糾紛等方面，需要村干部花費大量時間投入到工作中，根據(jù)當前經(jīng)濟，村干部的工資與付出很不成比例。多數(shù)村級無集體收入，村日常辦公所需經(jīng)費、村級組織活動場所維修費、誤工補貼、護林防火等開支成為村級正常運轉(zhuǎn)的硬性支出，使村級運轉(zhuǎn)舉步維艱。

5.村級財務公開不透明。一些村因資金存在“體外循環(huán)”現(xiàn)象，造成財務公開的內(nèi)容與實際不一致，公開力度不夠，村級財務管理缺乏透明。能見“陽光”的事情就公開，見不得“陽光”的事情就不公開，或者公開結(jié)果不公開過程；有些財務公開表述不清、條理不明，與賬面不一致；村里“小金庫”的收支和賬外賬的情況從來不公開，千方百計躲避上級檢查和群眾監(jiān)督，群眾無法了解真實情況。

三、做好村級財務和涉農(nóng)項目資金管理工作的對策與建議

村級財務和涉農(nóng)項目資金管理，是村級經(jīng)濟健康發(fā)展不可缺少的重要組成部分，村級經(jīng)濟要逐步發(fā)展，有針對性地解決村級涉農(nóng)項目中存在的問題和支出的亂象，推動村級財務管理不斷走向健康和規(guī)范，刻不容緩，且需出狠招治理。

1.強化思想教育，提高廉潔自律意識。地方黨委、政府要把廉政建設和財經(jīng)紀律作為對村干部教育的重中之重，通過廣泛開展黨的宗旨教育、財經(jīng)政策法規(guī)教育和廉政警示教育，切實解決他們思想和觀念上存在的問題，不斷增強他們的宗旨意識、大局意識和服務意識，督促他們自覺做到清正廉潔、遵紀守法。

2.加強基礎管理，健全監(jiān)督制約機制。一方面要在基礎管理上求規(guī)范，農(nóng)村財務管理部門要嚴格規(guī)定工作流程、業(yè)務辦理程序、財務結(jié)算日期、支出額度、審核權(quán)限等事項，建立健全各項規(guī)章制度，把業(yè)務基礎工作抓細抓實；另一方面要在監(jiān)督約束上求規(guī)范，鎮(zhèn)農(nóng)村財務管理部門要切實履行職責，逐筆審核原始單據(jù)，監(jiān)管財務收支，對不合理、不合法的票據(jù)堅決不予入賬，對未經(jīng)村民理財小組審核的票據(jù)堅決不予入賬，對不按規(guī)定報賬、集體財務管理混亂的，要及時制止和糾正，以便于堵塞漏洞，防患于未然。要嚴格規(guī)范村級資產(chǎn)管理、合同管理，防止集體資產(chǎn)流失。

3.認真履行職責，發(fā)揮理財小組作用。村民理財小組在村賬鎮(zhèn)管制度中起著至關(guān)重要的作用，要充分調(diào)動村民理財小組的積極性，增強其責任心，保證其認真履行職責，嚴格審核財務賬目，行使對本村財務審議、監(jiān)督和檢查的權(quán)利。要加強對村理財小組履行職責的督查，其組成人員要嚴格實行任期制，保持其獨立性，讓村民理財小組的職責能夠得到充分的發(fā)揮。

4.提高業(yè)務水平，強化基層財務管理。財政部門要定期或不定期對村會計、村民理財小組成員、代理會計、資金會計進行相關(guān)業(yè)務培訓，對新任用的村會計和經(jīng)管辦工作人員，還應進行相應的崗前培訓，不斷提高其整體素質(zhì)和業(yè)務能力。

5.加大公開力度，促進村級民主管理。要將村級財務公開制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；涞綄嵦?，年度財務預決算，專項資金來源、使用和結(jié)余情況以及群眾關(guān)心的其他熱點事項必須隨時公開；建議上級有關(guān)部門對涉農(nóng)惠農(nóng)資金、政策詳細發(fā)文到村級組織，使村干部及時掌握，隨時隨地可以回答各位村民對涉農(nóng)惠農(nóng)各項政策。除對國家有關(guān)法律法規(guī)和政策明確要求公開事項外，群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題也要公開，對重大的財務活動，應及時專項逐筆公開明細賬目。通過財務公開工作，有效促進村級民主管理。

6.堅持懲防并舉，營造反腐良好氛圍。紀檢監(jiān)察和審計等部門要重視群眾的舉報、上訪，充分運用自身的工作優(yōu)勢，采取有力措施，進一步加大預防村官職務犯罪的工作力度，營造反腐倡廉的良好氛圍。

（作者單位：萍鄉(xiāng)市審計局）