混合所有制與國(guó)資監(jiān)管如何兼容

□張文魁

混合所有制與國(guó)資監(jiān)管如何兼容

□張文魁

解決國(guó)資監(jiān)管與混合所有制如何兼容問(wèn)題的思路應(yīng)該是，去監(jiān)管，行股權(quán)；降比重，搭便車

去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已經(jīng)將混合所有制作為國(guó)企改革的重要突破口。但是，現(xiàn)有的國(guó)資監(jiān)管體制是否與混合所有制兼容，則是一個(gè)被很多人忽視的問(wèn)題。事實(shí)上，如果這個(gè)問(wèn)題得不到解決，混合所有制能否真正獲得突破，混合所有制企業(yè)能否真正成為一個(gè)平等競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)主體，就要打一個(gè)很大的問(wèn)號(hào)。本文認(rèn)為，解決這個(gè)問(wèn)題的基本思路就是：去監(jiān)管，行股權(quán)；降比重，搭便車。

從現(xiàn)代企業(yè)制度到混合所有制

1.混合所有制與現(xiàn)代企業(yè)制度。要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，必須推進(jìn)所有權(quán)改革，這個(gè)方向是正確的，且是必不可少的。對(duì)于大型和特大型國(guó)企而言，所有權(quán)改革的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇還是混合所有制，這是一個(gè)折中方案、一條中間道路。重要的是，要使混合所有制企業(yè)真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度、形成現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，首先還是要深化股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，要改變國(guó)有股一股獨(dú)大的狀況，底線是要跨越股權(quán)結(jié)構(gòu)拐點(diǎn)，并要持續(xù)推進(jìn)后續(xù)的國(guó)有股減持，以降低國(guó)有股在企業(yè)中的比重，形成合適的股比關(guān)系。但這還不夠，還需要對(duì)密密麻麻的監(jiān)管之網(wǎng)進(jìn)行大刀闊斧的改革，改變那種基于政府權(quán)力邏輯的監(jiān)管體系。當(dāng)然，這兩者是相輔相成的，如果國(guó)有股比重降到較低的程度，很可能那張監(jiān)管之網(wǎng)就自然消解了，而如果監(jiān)管之網(wǎng)能夠放松，也有利于吸引非國(guó)有資本不斷增加持股比例。當(dāng)然，民間資本、民營(yíng)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利能否得到法治體系的保護(hù)至關(guān)重要，這需要國(guó)家提供一個(gè)良好的法治體系。

2.混合所有制之外。發(fā)展混合所有制還需要考慮一個(gè)重要問(wèn)題：混合所有制企業(yè)同純民營(yíng)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。如果混合所有制企業(yè)擁有比純民營(yíng)企業(yè)更多的政策優(yōu)勢(shì)，那么即使混合所有制企業(yè)有著比較完善的現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代公司治理，也會(huì)帶來(lái)其他方面的副作用。國(guó)有股份的存在可以起到給企業(yè)增信的作用，可以得到國(guó)家一定程度的擔(dān)保和保護(hù)。這些會(huì)損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。在西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，國(guó)有資本入股，很多時(shí)候也被認(rèn)為是給接受國(guó)有資本的企業(yè)增信，從而有利于企業(yè)度過(guò)危機(jī)或者強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)地位。正因?yàn)槿绱?，?guó)有資本入股是受到很多限制的。歐洲一些國(guó)家的一些重要企業(yè)仍然保留了政府出資的股份，但是這些國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)中立性受到了法律和社會(huì)公眾的廣泛監(jiān)督。中國(guó)國(guó)有資本在國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的比重要高得多，且國(guó)有資本廣泛地分布于絕大多數(shù)行業(yè)。即使這些行業(yè)的國(guó)有企業(yè)都被改造為混合所有制企業(yè)，仍然要面對(duì)市場(chǎng)主體的獨(dú)立性和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性這個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。中國(guó)不太可能像西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家那樣，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)中立性來(lái)限制、避免給特定企業(yè)增信和庇護(hù)，一方面因?yàn)橹袊?guó)的法治體系還不太健全，另一方面因?yàn)橹袊?guó)的國(guó)企和混合所有制企業(yè)的數(shù)量比較多、分布的行業(yè)比較廣，這就給競(jìng)爭(zhēng)中立政策的實(shí)施與監(jiān)督帶來(lái)很大困難。最有效的辦法，還是要大力調(diào)整國(guó)有資本的布局與結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國(guó)有資本的配置，將國(guó)有資本集中到少數(shù)行業(yè)和少數(shù)企業(yè)當(dāng)中，這樣不但可以使國(guó)有資本發(fā)揮應(yīng)有的作用，也可以減少國(guó)有資本對(duì)非國(guó)有資本的擠出效應(yīng)。

去監(jiān)管和行股權(quán)

1.對(duì)復(fù)雜的監(jiān)管體系進(jìn)行改革。在中國(guó)，混合所有制企業(yè)要建立現(xiàn)代企業(yè)制度、確立現(xiàn)代公司治理，本質(zhì)上就是要以財(cái)產(chǎn)權(quán)利邏輯來(lái)取代政府權(quán)力邏輯。這當(dāng)然可以通過(guò)把企業(yè)中的國(guó)有股出清來(lái)實(shí)現(xiàn)。但是我們現(xiàn)在討論的是混合所有制企業(yè)。中國(guó)那些大型和特大型國(guó)企的所有權(quán)改革中，國(guó)有股將長(zhǎng)期存在，而且國(guó)有股的比重也不會(huì)太低。不但舊的全民所有制企業(yè)的構(gòu)架和習(xí)慣一直延續(xù)到混合所有制企業(yè)當(dāng)中，而且過(guò)去激進(jìn)控制權(quán)改革導(dǎo)致的“拔河”行動(dòng)也使得基于政府權(quán)力邏輯的監(jiān)管之網(wǎng)越織越密，緊緊地罩在國(guó)企身上，也緊緊地罩在國(guó)有股為大股東的混合所有制企業(yè)身上。目前，中國(guó)國(guó)企和國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)可能面對(duì)著世界上最復(fù)雜的監(jiān)管體系。

所謂的國(guó)資監(jiān)管是一種泛指，不但包括對(duì)國(guó)有股的資產(chǎn)財(cái)務(wù)方面的監(jiān)管內(nèi)容，實(shí)際上也包括安全生產(chǎn)、人事、紀(jì)律等方面的內(nèi)容；不但有來(lái)自于國(guó)資委的監(jiān)管，也有來(lái)自于國(guó)資委之外其他機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。這些機(jī)構(gòu)之所以要進(jìn)行這些監(jiān)管，不是因?yàn)槠髽I(yè)的行業(yè)特性，而是因?yàn)槠髽I(yè)所有權(quán)的國(guó)有制特性。因此，我們可以把這些監(jiān)管統(tǒng)稱為國(guó)企國(guó)資監(jiān)管。譬如，企業(yè)資產(chǎn)處置出售，必須要經(jīng)過(guò)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定的產(chǎn)權(quán)交易所，而且要符合國(guó)資委等部門頒發(fā)的交易管理?xiàng)l例；涉及企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)變化的融資并購(gòu)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等行為，要經(jīng)過(guò)國(guó)資委等部門的審查批準(zhǔn)才能生效；企業(yè)的重大投資和業(yè)務(wù)發(fā)展，很可能需要征得國(guó)資委等機(jī)構(gòu)的認(rèn)可和同意；企業(yè)要接受國(guó)資委等部門的檢查、督導(dǎo)等等；企業(yè)管理人員要執(zhí)行薪酬限制、出國(guó)限制、學(xué)習(xí)培訓(xùn)限制、辦公室面積限制、用車限制等方面的規(guī)定，并像黨政機(jī)關(guān)干部那樣進(jìn)行個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)、上交私人護(hù)照，等等。應(yīng)該說(shuō)，這些監(jiān)管，國(guó)有全資企業(yè)已經(jīng)習(xí)慣了，但混合所有制企業(yè)就不一定了。有些地方在十八屆三中全會(huì)之后出臺(tái)的國(guó)企改革指導(dǎo)意見(jiàn)中提出，混合所有制企業(yè)中國(guó)有股比例在50%以下，不再簡(jiǎn)單套用國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的監(jiān)管制度。但是近一兩年來(lái)，這項(xiàng)改革措施并沒(méi)有真正實(shí)施。

中國(guó)這套在全世界可能最復(fù)雜的國(guó)企國(guó)資監(jiān)管體系，是否帶來(lái)了一個(gè)在全世界最高效的國(guó)有資本體系和國(guó)有企業(yè)體系？即使不考慮效率，這張最復(fù)雜的監(jiān)管之網(wǎng)是否帶來(lái)了一個(gè)在全世界最規(guī)范、最廉潔的國(guó)有資本體系和國(guó)有企業(yè)體系？這是值得認(rèn)真思考的。

監(jiān)管往往會(huì)打破直接持股才干預(yù)的邏輯。譬如說(shuō)，一個(gè)混合所有制企業(yè)的國(guó)有股的直接持股機(jī)構(gòu)是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，而不是國(guó)資委，從產(chǎn)權(quán)邏輯上來(lái)講，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司有權(quán)通過(guò)這個(gè)混合所有制企業(yè)的股東會(huì)和董事會(huì)等機(jī)制來(lái)影響此企業(yè)，哪怕是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司“穿透”股東會(huì)和董事會(huì)而直接插手此企業(yè)的決策也是可以的，至少?gòu)倪壿嬌蟻?lái)講它是此混合所有制企業(yè)的大股東。由于國(guó)資委和其他政府機(jī)構(gòu)并不直接持有此混合所有制企業(yè)的國(guó)有股，所以它們并不應(yīng)該介入此企業(yè)的人事選擇和經(jīng)營(yíng)決策。但現(xiàn)實(shí)情況并不是這樣，盡管此混合所有制企業(yè)并不是國(guó)資委直接監(jiān)管的企業(yè)，應(yīng)該屬于國(guó)資委系統(tǒng)的所謂“二級(jí)”或者“三級(jí)”企業(yè)，但國(guó)資委和其他黨政機(jī)構(gòu)的延伸監(jiān)管可以達(dá)到此混合所有制企業(yè)。更值得指出的是，此混合所有制企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，特別是作為“一把手”的董事長(zhǎng)和作為“二把手”的總裁，可以被列為國(guó)資委的“委管干部”甚至“市管干部”、“省管干部”、“中管干部”，那么這個(gè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的領(lǐng)導(dǎo)與此混合所有制企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上是平起平坐的“兄弟關(guān)系”，而不是像股權(quán)鏈條那樣顯示的“母子關(guān)系”。人事上是“兄弟關(guān)系”，所以持股機(jī)構(gòu)并不能通過(guò)股東會(huì)、董事會(huì)等機(jī)制選擇所持股企業(yè)的核心人員，也難以在其他重要決策方面發(fā)揮與所持股份相應(yīng)的作用，股東會(huì)、董事會(huì)在較大程度上就形同虛設(shè)，規(guī)范的、良好的公司治理就談不上。

圖2 歐洲幾國(guó)及新加坡的國(guó)企國(guó)資管理構(gòu)架圖

2.國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司可以成為隔離層嗎？一種引起廣泛討論的改革方案是設(shè)立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，以它們作為隔離層，來(lái)阻斷政府等機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)乃至混合所有制企業(yè)的不當(dāng)干預(yù)，來(lái)保護(hù)企業(yè)應(yīng)有的自主權(quán)和獨(dú)立性。事實(shí)上，這種方案由來(lái)已久，實(shí)際上早已經(jīng)過(guò)較多嘗試，但效果與設(shè)想大相徑庭。在過(guò)去20多年里，許多地方都試驗(yàn)過(guò)以中間層公司來(lái)作為政企分開(kāi)的隔離層，中間層公司的叫法也五花八門，但基本上都帶有國(guó)有資產(chǎn)或資本經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)、管理、重組、控股、投資等字樣，以表示這類公司是資產(chǎn)或資本經(jīng)營(yíng)性公司，它們區(qū)別于普通企業(yè)，普通企業(yè)常常被稱作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)。這些試驗(yàn)表明，不管事先如何設(shè)計(jì)，設(shè)想中的隔離層公司并不能起到隔離作用，它們反而會(huì)成為對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)最直接和最頻繁的干預(yù)者和指揮者，而且它們的干預(yù)和指揮還可以比政府更加“不當(dāng)”，因?yàn)樗鼈冇写蠊蓶|這個(gè)合法身份，而政府還要顧忌“政企不分”的指責(zé)而有所收斂。它們的干預(yù)和指揮是以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)的效率、效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)嗎？往往不是這樣，因?yàn)樗鼈円灿凶陨淼睦婵紤]，甚至它們對(duì)自身利益的考慮比政府部門還更強(qiáng)烈和更直接。所以，后來(lái)很多所謂的與普通生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)不一樣的資產(chǎn)資本經(jīng)營(yíng)性公司也演變成了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)。更何況，所謂的資產(chǎn)資本經(jīng)營(yíng)，那些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)也會(huì)干，特別是集團(tuán)性企業(yè)的母公司總部，往往干的就是這樣的事情。

在政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間設(shè)立一個(gè)隔離層，其實(shí)是一個(gè)似是而非的東西。因?yàn)楣蓶|會(huì)、董事會(huì)就是兩個(gè)隔離層。如果政府機(jī)構(gòu)、國(guó)有大股東要穿透股東會(huì)、董事會(huì)，直接干預(yù)企業(yè)，那它們就不可以穿透中間層公司去干預(yù)企業(yè)嗎？因此，必須去掉監(jiān)管，而不是設(shè)立無(wú)法起到隔離作用的花樣百出的隔離層公司。

3. 國(guó)資委的角色和國(guó)有股持股機(jī)構(gòu)的選擇。去監(jiān)管首先就是要改變國(guó)資委的角色，盡管這不是去監(jiān)管的全部?jī)?nèi)容，甚至可能并不是去監(jiān)管最重要的內(nèi)容。國(guó)資委本來(lái)是一個(gè)出資人機(jī)構(gòu)，但是在設(shè)立之初，就被安上了“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理”這個(gè)名字，在實(shí)際工作中簡(jiǎn)稱國(guó)資監(jiān)管。這樣的名字給國(guó)資委的工作以及給政府和社會(huì)對(duì)國(guó)資委的職責(zé)期許以極大的誤導(dǎo)，以為國(guó)資委就像證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、安監(jiān)局、藥監(jiān)局那樣，主要承擔(dān)政府監(jiān)管職能、擔(dān)負(fù)公共安全職責(zé)。加上國(guó)資委本身就是由幾個(gè)黨政機(jī)構(gòu)合并而成，更傾向于是“官事色彩”較重的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而不是“民事色彩”較重的出資人機(jī)構(gòu)，所以一步一步地去出資人化、加監(jiān)管人化。監(jiān)管的工作內(nèi)容一般是審核、許可的發(fā)放和變更、檢查、發(fā)出糾正指示、處罰、審批、指標(biāo)分配，等等。這些內(nèi)容與出資人工作是大不一樣的。

要么恢復(fù)國(guó)資委單純的出資人職責(zé)并進(jìn)行相應(yīng)的重組，要么另建出資人機(jī)構(gòu)而撤銷國(guó)資委。不應(yīng)該既有出資人機(jī)構(gòu)，又有另設(shè)的所謂監(jiān)管機(jī)構(gòu)并存。在國(guó)有股規(guī)模還比較龐大的情況下，出資人機(jī)構(gòu)總是需要的。從國(guó)外案例來(lái)看，出資人機(jī)構(gòu)各式各樣，由政府機(jī)構(gòu)來(lái)持有國(guó)有股和行使國(guó)有股東職責(zé)也是可以的，當(dāng)然需要嚴(yán)格限定職責(zé)范圍和行權(quán)方式。中國(guó)可以由設(shè)想中的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司來(lái)取代國(guó)資委作為出資人機(jī)構(gòu)嗎？這就要考慮，如果國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司較多，那么國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的國(guó)有股是否還需要一個(gè)更上層的出資人機(jī)構(gòu)來(lái)持有、管理和行使權(quán)力？如果是這樣的話，如此疊床架屋又有什么意義？如果沒(méi)有更上層的出資人機(jī)構(gòu)的話，那么一方面需要處置國(guó)資委，另一方面應(yīng)該好好想想，這些國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司會(huì)比國(guó)資委更好嗎？這個(gè)問(wèn)題更加重要。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司可能比國(guó)資委做得更好，是因?yàn)樗鼈兛梢宰非罄麧?rùn)、可以實(shí)行與利潤(rùn)掛鉤的薪酬制度、可以從事資產(chǎn)和股份買賣等商業(yè)行為？還是因?yàn)樗鼈兊娜藛T結(jié)構(gòu)不一樣？國(guó)資委就不能這樣做嗎？根據(jù)以前的試驗(yàn)，答案未必都是正面的。

如果國(guó)資委的行政色彩的確難以改變，也無(wú)法改造為一個(gè)帶有特殊公司性質(zhì)的持股機(jī)構(gòu)；或者，如果集團(tuán)型國(guó)企的母公司也改制成混合所有制企業(yè)，而國(guó)資委又不方便持有混合所有制公司的國(guó)有股份，也不方便以后減持、出售國(guó)有股份，那么，是應(yīng)該考慮設(shè)立其他機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)這些職能。但是這些能夠持有和轉(zhuǎn)讓國(guó)有股份的新設(shè)機(jī)構(gòu)，到底是許多家實(shí)體化的投資運(yùn)營(yíng)公司,還是虛體化的殼公司——就像BVI（英屬維爾京群島）公司那樣，并無(wú)實(shí)際業(yè)務(wù)，也無(wú)需工作人員，只是持有股份、增持減持股份的特殊平臺(tái)？抑或是財(cái)富基金？這些都需要進(jìn)一步深入研究。

4.行使股權(quán)需要的是股東監(jiān)督而不是行政監(jiān)管。不管誰(shuí)來(lái)做“國(guó)資委”，最重要的就是去監(jiān)管。去監(jiān)管的同時(shí)就是行股權(quán)，即行使股東權(quán)利。行股權(quán)不是審核、許可的發(fā)放和變更、檢查、發(fā)出糾正指示、處罰、審批、指標(biāo)分配那一套東西，股東權(quán)利在公司法中有明文規(guī)定。當(dāng)然，行股權(quán)也包含監(jiān)督，但這個(gè)監(jiān)督是股東監(jiān)督（monitor），而不是行政性的監(jiān)管（regulation）。股東監(jiān)督主要是信息知情權(quán)和透明度方面的要求，包括以股東身份進(jìn)行的國(guó)有產(chǎn)權(quán)登記等方面的工作，在此基礎(chǔ)上通過(guò)股東會(huì)、董事會(huì)機(jī)制來(lái)影響公司行為，或者做出退出的決策。

混合所有制的發(fā)展更需要去監(jiān)管、行股權(quán)。如果說(shuō)國(guó)有全資企業(yè)還可以忍受監(jiān)管之網(wǎng)的話，混合所有制的非國(guó)有股東則難以忍受那樣的監(jiān)管。監(jiān)管之網(wǎng)給國(guó)有全資企業(yè)不管帶來(lái)什么后果、引起什么矛盾，反正是國(guó)家承擔(dān)、國(guó)家處理，但給混合所有制企業(yè)的非國(guó)有股東帶來(lái)的后果、引起的矛盾就不是那樣了。監(jiān)管權(quán)力長(zhǎng)期替代股東權(quán)利，監(jiān)管之網(wǎng)長(zhǎng)期籠罩在混合所有制企業(yè)身上，實(shí)際上會(huì)嚇退非國(guó)有投資者，會(huì)傷害非國(guó)有股東的信心，這對(duì)于混合所有制的發(fā)展是不利的?；旌纤兄破髽I(yè)的非國(guó)有股東當(dāng)然愿意接受國(guó)有股東行股權(quán)，大家一起行使股權(quán)，這才會(huì)給現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代公司治理提供共同的基礎(chǔ)。

國(guó)有股持有機(jī)構(gòu)行使股權(quán)當(dāng)然也有局限性，因?yàn)檫@類機(jī)構(gòu)不管如何設(shè)置，都不是真正的股東。從理論上來(lái)判斷，它們難以像非國(guó)有股東那樣關(guān)心資本安全與資本回報(bào)、珍視自己的各種權(quán)利。因此，對(duì)于它們能否積極地、負(fù)責(zé)任地行使股權(quán)，并不能完全作出肯定的回答。這個(gè)問(wèn)題需要通過(guò)降比重和搭便車來(lái)解決。

降比重和搭便車

1. 降低混合所有制企業(yè)中的國(guó)有股比重。僅僅是去監(jiān)管、行股權(quán)，對(duì)于混合所有制企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、確立現(xiàn)代公司治理還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)椴还苁鞘裁礄C(jī)構(gòu)來(lái)當(dāng)國(guó)有資本的出資人、行使國(guó)有股東的股權(quán)，都面臨著一個(gè)國(guó)有股委托代理的復(fù)雜性問(wèn)題，這個(gè)復(fù)雜性導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制方面的障礙?？朔@個(gè)障礙需要國(guó)有資本降比重、搭便車。

降比重直接意味著在一個(gè)混合所有制企業(yè)內(nèi)部，國(guó)有股比重要降低。目前，大多數(shù)混合所有制企業(yè)都是國(guó)有控股。股權(quán)結(jié)果對(duì)企業(yè)效率到底會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響及多大影響，從來(lái)是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。但是中國(guó)大量的事實(shí)表明，國(guó)有股比重太高并且占控股地位，會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資本的激勵(lì)機(jī)制障礙被較大程度地復(fù)制到混合所有制企業(yè)當(dāng)中。此外，去監(jiān)管、行股權(quán)是一個(gè)方向，但是并不意味著在實(shí)際中能完全實(shí)現(xiàn)這一條。去監(jiān)管是去不干凈的。去不干凈的監(jiān)管還會(huì)隨著國(guó)有股份滲透到混合所有制企業(yè)當(dāng)中來(lái)。因此，必須要降低混合所有制企業(yè)中的國(guó)有股比重。

國(guó)有股比重降低，當(dāng)能夠允許非國(guó)有股比重跨越股權(quán)結(jié)構(gòu)拐點(diǎn)的時(shí)候，非國(guó)有股東就有很大機(jī)會(huì)來(lái)抵制這些所謂的監(jiān)管和各種政府機(jī)構(gòu)的其他不當(dāng)干預(yù)行為、來(lái)制約國(guó)有股東的直接插手，這些非國(guó)有股東就可以成為積極股東。在一般的混合所有制企業(yè)中，特別是非上市的混合所有制企業(yè)中，股權(quán)結(jié)構(gòu)拐點(diǎn)是非國(guó)有股權(quán)比例達(dá)到33.4%。當(dāng)股份非常分散的時(shí)候，譬如在國(guó)有控股的上市公司中，因?yàn)閲?guó)有控股股東的股比可能遠(yuǎn)低于66.6%，所以非國(guó)有股東并不需要獨(dú)家或與一致行動(dòng)人共同持有33.4%的股比，只要這個(gè)非國(guó)有股東持股比重達(dá)到了國(guó)有股東持股比重的二分之一，實(shí)質(zhì)性制約權(quán)就很有可能建立，非國(guó)有股東就很有可能成為積極股東。股權(quán)結(jié)構(gòu)拐點(diǎn)在學(xué)術(shù)上只能算是一個(gè)假說(shuō)，但在實(shí)際中廣泛存在。股權(quán)結(jié)構(gòu)拐點(diǎn)假說(shuō)的意義在于，只有非國(guó)有股東的持股比例超過(guò)一個(gè)門檻，才能在法律中構(gòu)成對(duì)國(guó)有股東的實(shí)質(zhì)性制約，非國(guó)有股東才有可能成為積極股東。

筆者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，有些混合所有制企業(yè)，雖然非國(guó)有股比例也比較高，高到跨越了股權(quán)結(jié)構(gòu)拐點(diǎn)，但是還是難以“頂住”這些所謂的監(jiān)管和各種不當(dāng)?shù)恼槿搿＿@些情況的存在，反映了監(jiān)管的力量和慣性是何其強(qiáng)悍。但是我們還是相信，非國(guó)有股的比重再高一些、更高一些，“頂住”的力度就應(yīng)該會(huì)再大一些、更大一些。我們堅(jiān)信，人類社會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的尊重仍然存在于人們的內(nèi)心深處，當(dāng)然也存在于最終會(huì)有人訴諸的法律之中。如果監(jiān)管的勢(shì)力和習(xí)慣全然不顧這些，那并不是混合所有制改革可以應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。

非國(guó)有股東成為積極股東，不但要使非國(guó)有股東從自身利益出發(fā)和公司利益出發(fā)去頂住政府機(jī)構(gòu)和國(guó)有資本出資人機(jī)構(gòu)的各種干預(yù)，還要使非國(guó)有股東將其激勵(lì)機(jī)制、決策制度、用人制度等，帶到混合所有制企業(yè)當(dāng)中來(lái)，同時(shí)，還要激起它對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略、運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)、營(yíng)銷等方面的監(jiān)督意識(shí)和決策參與意識(shí)。非國(guó)有股東行為的積極化而不是消極化，對(duì)于混合所有制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)變和公司治理轉(zhuǎn)型具有關(guān)鍵性意義。

2.股權(quán)結(jié)構(gòu)的反轉(zhuǎn)?？缭焦蓹?quán)結(jié)構(gòu)拐點(diǎn)，就是要使混合所有制企業(yè)建立合適化的股比關(guān)系。合適化的股比關(guān)系，對(duì)于混合所有制成為市場(chǎng)化的現(xiàn)代企業(yè)制度具有至關(guān)重要的意義。中國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)行混合所有制所需要的合適化的股比關(guān)系，可能是一大一中或一中二小的結(jié)構(gòu)：有一個(gè)大股東和一兩個(gè)中股東；或者有一個(gè)中股東和兩三個(gè)小股東。其中，大股東或者中股東能夠成為主導(dǎo)性股東，而大主導(dǎo)性股東之外的一兩個(gè)中股東、中主導(dǎo)性股東以外的兩三個(gè)小股東，是挑戰(zhàn)性股東。主導(dǎo)性股東-挑戰(zhàn)性股東的結(jié)構(gòu)（Leading shareholder-Challenging shareholder， 即 L-C 股權(quán)結(jié)構(gòu)），就是我們所推崇的合適的股比結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，在混合所有制的較早階段，主導(dǎo)性股東可能是國(guó)有股東，挑戰(zhàn)性股東可能是非國(guó)有股東，而隨著時(shí)間推移，它們的位置應(yīng)該互移，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的反轉(zhuǎn)。

股權(quán)結(jié)構(gòu)的反轉(zhuǎn)，就是非國(guó)有股東超越國(guó)有股東成為第一大股東，而國(guó)有股東退居第二、第三甚至更加次要的位置。這當(dāng)然是指以制造業(yè)為主的商業(yè)性企業(yè)。股權(quán)結(jié)構(gòu)的反轉(zhuǎn)將有力地促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和現(xiàn)代公司治理的確立。

可以說(shuō)，跨越股權(quán)結(jié)構(gòu)拐點(diǎn)，只走了路程的一半。在大多數(shù)混合所有制企業(yè)中，國(guó)有股比重可以降到控股以下甚至更低。我們研究的國(guó)外案例表明，在那些制造業(yè)的混合所有制企業(yè)中，國(guó)有股比重完全可以降低到百分之二三十甚至更低。在一些公用事業(yè)領(lǐng)域，混合所有制企業(yè)的國(guó)有股比重可以高一些。總的來(lái)看，在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，大型國(guó)有企業(yè)通過(guò)上市的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)改革，以改變國(guó)有全資的狀況。盡管筆者把單純上市方式的所有權(quán)改革看成是名義性混合所有制而非實(shí)質(zhì)性混合所有制，但是，這些企業(yè)的所有權(quán)改革并沒(méi)有就此止步，而是不斷減持國(guó)有股、不斷引入更多的非國(guó)有股份，包括引入戰(zhàn)略投資者和持股較久的財(cái)務(wù)投資者的投資入股，從而使國(guó)有股的比重不斷降低。如果有一些持有大宗股份的非國(guó)有股東出現(xiàn)，那么就逐漸把名義性混合所有制變成了實(shí)質(zhì)性混合所有制，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制和公司治理就會(huì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。中國(guó)的混合所有制企業(yè)也應(yīng)該這樣做，而且這樣做的任務(wù)更重。中國(guó)國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)，上市企業(yè)可以在證券市場(chǎng)上減持國(guó)有股，非上市企業(yè)可以通過(guò)在產(chǎn)權(quán)交易所交易等方式轉(zhuǎn)讓國(guó)有股，只要這樣堅(jiān)持下去，股權(quán)結(jié)構(gòu)的反轉(zhuǎn)就可以實(shí)現(xiàn)。

3.國(guó)有股搭乘非國(guó)有股的便車。

跨越股權(quán)結(jié)構(gòu)拐點(diǎn)，以及國(guó)有股退到控股以下或者更低，實(shí)際上就是要讓國(guó)有資本搭便車，搭乘非國(guó)有資本的便車。從數(shù)量上來(lái)看，非國(guó)有資本必定越來(lái)越多，非國(guó)有資本與國(guó)有資本共同形成的混合所有制企業(yè)，讓非國(guó)有資本逐漸占主導(dǎo)地位是符合邏輯的。非國(guó)有資本具有更強(qiáng)的進(jìn)取性和市場(chǎng)敏感性，也更能夠按照市場(chǎng)化的方式來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。非國(guó)有股東比國(guó)有股東、國(guó)有資本出資人機(jī)構(gòu)、政府其他機(jī)構(gòu)具有更強(qiáng)的激勵(lì)機(jī)制去經(jīng)營(yíng)企業(yè)。一些重要的理論研究也表明，國(guó)有股存在嚴(yán)重的委托代理缺陷。因此，在混合所有制企業(yè)中，讓非國(guó)有股占據(jù)主導(dǎo)地位，讓國(guó)有股搭便車，不是國(guó)有股吃虧了，而是國(guó)有股占便宜了。通過(guò)搭乘非國(guó)有股的便車，國(guó)有資本效率會(huì)更高、收益會(huì)更好，這是符合國(guó)家利益的。

當(dāng)然，在混合所有制企業(yè)中，國(guó)有股可以發(fā)揮自己的正面作用?？陀^地講，許多國(guó)有企業(yè)的規(guī)則文化和程序文化比民營(yíng)企業(yè)要好一些。中國(guó)民營(yíng)企業(yè)老板的隨心所欲和唯意志論目前還比較嚴(yán)重。不是說(shuō)國(guó)有企業(yè)不存在這些東西，這只是相比較而言?，F(xiàn)代企業(yè)的公司治理，應(yīng)該制約個(gè)人的隨心所欲和唯意志論，哪怕個(gè)人具有超強(qiáng)的能力和魅力。因此，如果國(guó)有股東能夠正確認(rèn)識(shí)自己的長(zhǎng)處和短處，是能夠發(fā)揮有益作用的。

從各方面的情況來(lái)看，都需要進(jìn)一步調(diào)整國(guó)有資本布局，降低國(guó)有資本在絕大部分行業(yè)中的比重，讓非國(guó)有資本在這些行業(yè)唱主角。

4. 降低國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的國(guó)有資本比重。筆者這里所說(shuō)的降比重，除了在混合所有制企業(yè)內(nèi)部降低國(guó)有股比重之外，還有另外一層意思，即在全局上，國(guó)有資本應(yīng)該降低在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重，收縮布局和優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

筆者的研究表明，中國(guó)國(guó)有資本的布局還非常分散，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)95個(gè)大類中，國(guó)有資本存在于94個(gè)行業(yè)中，盡管有過(guò)半的國(guó)有資本布局于基礎(chǔ)性行業(yè)，但仍有40%多的國(guó)有資本分布于一般生產(chǎn)加工業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)。中國(guó)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2003年以來(lái)，國(guó)有資本其實(shí)更多向競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域集中，而不是向公益性領(lǐng)域集中；甚至，在2010年以后，國(guó)有資本在公益性領(lǐng)域的占比反而有下降趨勢(shì)。國(guó)有資本在大部分行業(yè)都沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，國(guó)有企業(yè)的效益指標(biāo)明顯低于其他所有制企業(yè)，國(guó)企的凈資產(chǎn)收益率大約相當(dāng)于外資企業(yè)的二分之一、私營(yíng)企業(yè)的三分之一。從各方面的情況來(lái)看，都需要進(jìn)一步調(diào)整國(guó)有資本布局，降低國(guó)有資本在絕大部分行業(yè)中的比重，讓非國(guó)有資本在這些行業(yè)唱主角。國(guó)有資本不但可以更多集中到公用事業(yè)等領(lǐng)域，也可以通過(guò)財(cái)富基金的方式、通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作，分散投資于不同行業(yè)和不同企業(yè)，以形成分散化、流動(dòng)性的國(guó)有資產(chǎn)組合，這個(gè)資產(chǎn)組合的目標(biāo)非常單純，就是追求合意和安全的回報(bào)，以用于支持社會(huì)保障網(wǎng)的建設(shè)和用作未來(lái)國(guó)民福祉的儲(chǔ)備。如果能這樣做，不但混合所有制企業(yè)本身可以向著現(xiàn)代企業(yè)制度目標(biāo)靠近，國(guó)家能力建設(shè)也會(huì)從中受益。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所研究員、副所長(zhǎng)）