2030年我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的演變趨勢(shì)及對(duì)策建議

王利偉??

摘要：城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、制度多元要素綜合作用的結(jié)果，研究2030城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的演變趨勢(shì)，對(duì)于我國(guó)制定中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義。研究指出2030年我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)將呈現(xiàn)出四大趨勢(shì)，并針對(duì)性地提出了優(yōu)化城鄉(xiāng)對(duì)結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)對(duì)策

城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、制度等多元復(fù)雜要素綜合作用的結(jié)果[1]，研判中長(zhǎng)期城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化對(duì)于指導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略具有重大意義。然而，由于城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化受多種因素的影響，其研判和預(yù)測(cè)難度大、準(zhǔn)確性難以得到有效保證，因此，關(guān)于中長(zhǎng)期城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)演變的理論和實(shí)證研究都較為缺乏。但城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的演變也具有一定的規(guī)律性，從根本上與城鎮(zhèn)化演變規(guī)律是內(nèi)在一致的，因此，本研究以城鎮(zhèn)化預(yù)測(cè)為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)國(guó)外類(lèi)似國(guó)家城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)演變的軌跡，結(jié)合國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的演變特點(diǎn)，分析2030年我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)演變將呈現(xiàn)四大趨勢(shì)，在此基礎(chǔ)上提出針對(duì)性的對(duì)策建議，為我國(guó)后小康時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略制定提供研究支撐。

一、2030年我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)演變的四大趨勢(shì)

（一）城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)由劇烈變動(dòng)期進(jìn)入中后期緩慢發(fā)展階段，會(huì)逐步表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型向社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)渡、農(nóng)民型社會(huì)向市民型社會(huì)過(guò)渡的階段特征

綜合運(yùn)用曲線擬合法、經(jīng)濟(jì)模型法、城鄉(xiāng)人口比增長(zhǎng)率法，利用1978—2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率的連續(xù)時(shí)間數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到7012%、2050年將達(dá)到8132%。根據(jù)著名的諾瑟姆“S”曲線理論，在2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化將跨過(guò)30%—70%的快速發(fā)展區(qū)間、進(jìn)入緩慢變動(dòng)區(qū)間，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)將由劇烈變動(dòng)期進(jìn)入中后期的緩慢發(fā)展階段，大規(guī)模由鄉(xiāng)至城的人口流動(dòng)將步入尾聲。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)劇烈變化是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)而推動(dòng)工業(yè)化高速發(fā)展的結(jié)果，表現(xiàn)非農(nóng)人口迅速增加和城市空間迅速擴(kuò)展等特征。然而在此過(guò)程中，劇烈的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與滯后的社會(huì)轉(zhuǎn)型的矛盾愈加突出，具體表現(xiàn)為常住人口城鎮(zhèn)化率與戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率的巨大差距。2016年戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率僅為412%，與常住人口城鎮(zhèn)化率差距1615個(gè)百分點(diǎn)，意味著仍然有223億尚未融入城市的農(nóng)民工被統(tǒng)計(jì)進(jìn)常住人口城鎮(zhèn)化率范疇。從另一方面理解，我國(guó)真正享有城市就業(yè)、公共服務(wù)和社會(huì)保障的城市市民僅占國(guó)民總?cè)丝诘?12%，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)仍然呈現(xiàn)突出的農(nóng)民型社會(huì)的基本特征。2020年我國(guó)戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率目標(biāo)為45%，2030年我國(guó)戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率將超過(guò)50%，意味著我國(guó)將真正面臨由農(nóng)民型社會(huì)向市民型社會(huì)的轉(zhuǎn)型，符合現(xiàn)代市民要求的社會(huì)轉(zhuǎn)型將成為城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)演變的主要階段特征。

（二）城鄉(xiāng)人口流動(dòng)將逐步由農(nóng)民非農(nóng)化的就業(yè)流動(dòng)為主向農(nóng)民市民化帶動(dòng)家庭流動(dòng)為主轉(zhuǎn)變，不同等級(jí)城鎮(zhèn)之間的人口流動(dòng)將更加頻繁，呈現(xiàn)橫向流動(dòng)和縱向流動(dòng)復(fù)雜交織的格局

城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化的核心是城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的方向、形式和強(qiáng)度。改革開(kāi)放后，我國(guó)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化的主要特征表現(xiàn)為工業(yè)化帶動(dòng)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模向城鎮(zhèn)的遷移，遷移形式主要是農(nóng)民非農(nóng)化的就業(yè)流動(dòng)為主，為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)崗位之間的勞動(dòng)報(bào)酬差距所驅(qū)動(dòng)，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變遷也是我國(guó)人口紅利逐步釋放的過(guò)程?！秶?guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030）》提出15—59歲勞動(dòng)年齡人口于2011年達(dá)到峰值后波動(dòng)下降[2]，另有研究指出，2030年我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移潛力將喪失殆盡[3]，筆者近期在中西部地區(qū)的農(nóng)村調(diào)研證實(shí)，農(nóng)村絕大部分青壯年勞動(dòng)力已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了向城鎮(zhèn)的就業(yè)遷移，農(nóng)村留守婦女、留守兒童、留守老人等現(xiàn)象十分突出。2030年我國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)過(guò)程中農(nóng)民非農(nóng)化的就業(yè)流動(dòng)將大幅縮減，隨著進(jìn)城農(nóng)民收入水平的穩(wěn)定提升、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快和城鄉(xiāng)二元制度弱化的改革加快等過(guò)程，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的主要形式將變成農(nóng)民市民化帶動(dòng)家庭流動(dòng)的形式。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)不再是由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的縱向遷移占絕對(duì)主導(dǎo)地位，而不同城鎮(zhèn)之間的人口流動(dòng)與遷移將呈現(xiàn)更加頻繁的態(tài)勢(shì)，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)將呈現(xiàn)縱向和橫向復(fù)雜交織的特征。

（三）城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的重心持續(xù)上移，城市分化態(tài)勢(shì)可能不斷加速，世界城市、收縮城市、衰退城市會(huì)不斷涌現(xiàn)

城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化的一個(gè)重要內(nèi)容是城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的變化，包括城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)等。在我國(guó)社會(huì)主義特色的行政管理體制架構(gòu)下，不同城鎮(zhèn)具有不同的行政級(jí)別，高行政級(jí)別城鎮(zhèn)在公共服務(wù)設(shè)施投資、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局和重大交通路網(wǎng)布局等方面比低行政級(jí)別城鎮(zhèn)具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。在此資源配置模式下，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)逐漸向高等級(jí)城市遷移，城鎮(zhèn)體系的重心會(huì)持續(xù)上移，改革開(kāi)放以來(lái)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的變化驗(yàn)證了這一趨勢(shì)。1978年，人口1000萬(wàn)以上的城市還未出現(xiàn)，人口500萬(wàn)以上的城市總?cè)丝谡急?3%，人口100—500萬(wàn)的城市總?cè)丝谡急?84%，人口50—100萬(wàn)的城市總?cè)丝谡急?71%，50萬(wàn)以下的城市總?cè)丝谡急?4%。2014年，人口1000萬(wàn)以上的城市達(dá)到3個(gè)、城市總?cè)丝谡急?6%，人口500萬(wàn)以上的城市總?cè)丝谡急?1%，人口100—500萬(wàn)的城市總?cè)丝谡急?69%，人口50—100萬(wàn)的城市總?cè)丝谡急?9%，50萬(wàn)以下的城市總?cè)丝谡急?4%。因此，2030年我國(guó)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)重心上移的態(tài)勢(shì)不會(huì)改變，城市分化態(tài)勢(shì)可能呈現(xiàn)不斷加速的態(tài)勢(shì)，由于不同城市的條件變化，高等級(jí)的城市會(huì)成為世界城市，而部分資源型城市、轉(zhuǎn)型難的城市可能會(huì)收縮、甚至出現(xiàn)衰退現(xiàn)象。

（四）鄉(xiāng)村由于青壯年勞動(dòng)力持續(xù)外流而呈現(xiàn)衰落態(tài)勢(shì)，可能出現(xiàn)大量鄉(xiāng)村消亡或遷并現(xiàn)象，鄉(xiāng)村老齡化、鄉(xiāng)土文化衰退等問(wèn)題將日益突出

城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化的另一個(gè)重要內(nèi)容是鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)。根據(jù)對(duì)城鎮(zhèn)化率的預(yù)測(cè)分析，2030年前我國(guó)農(nóng)村人口凈流出的格局不會(huì)發(fā)生根本變化，2030年農(nóng)村剩余人口大約4億人，鄉(xiāng)村大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力持續(xù)外流不可避免地會(huì)造成大部分農(nóng)村的衰落現(xiàn)象。當(dāng)前，我國(guó)部分地區(qū)的空心村問(wèn)題已經(jīng)比較突出[4]，位置僻遠(yuǎn)、交通不暢、資源環(huán)境承載力弱的農(nóng)村地區(qū)將會(huì)出現(xiàn)持續(xù)衰退現(xiàn)象，基于公共服務(wù)設(shè)施配置效率原則，大量農(nóng)村將面臨遷并和整合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。隨著農(nóng)村青壯年持續(xù)析出、農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)變遷和代際空間選擇的變遷，農(nóng)村老齡化問(wèn)題將會(huì)比城市更加突出，到2030年，我國(guó)農(nóng)村老齡人口所占比重可能會(huì)超過(guò)30%以上，農(nóng)村老齡化將使得農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐進(jìn)一步加快，規(guī)模化、機(jī)械化、信息化會(huì)成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要方向。農(nóng)村鄉(xiāng)土文化由于缺乏代際有序傳遞，可能面臨失傳的風(fēng)險(xiǎn)，“鄉(xiāng)愁”可能缺乏被記憶和傳遞的有效載體，鄉(xiāng)村發(fā)展活力將面臨進(jìn)一步衰退。endprint

二、應(yīng)對(duì)2030年我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)的對(duì)策建議

（一）遵循城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的客觀規(guī)律，精準(zhǔn)配置公共服務(wù)資源，提升公共投資的戰(zhàn)略性和長(zhǎng)效性

根據(jù)2030年城鄉(xiāng)人口流動(dòng)趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，人口將持續(xù)流向就業(yè)崗位充足、優(yōu)質(zhì)公共資源富集和承載力強(qiáng)的高等級(jí)城市和成長(zhǎng)潛力足的中小城市。因此，在公共服務(wù)資源配置過(guò)程中，應(yīng)該高度重視公共投資的戰(zhàn)略性和長(zhǎng)效性，基于公共投資的效率原則，優(yōu)先支持大城市和超大城市的發(fā)展，支持其積極參與世界城市體系的職能分工，重點(diǎn)培育5—10個(gè)具有國(guó)際影響力的世界城市，并以其為核心組織國(guó)內(nèi)城市體系分工。積極扶持具有鮮明特色的中小城市發(fā)展，以公共服務(wù)投資為引導(dǎo)，將其培育為就近城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng)。結(jié)合國(guó)家扶貧攻堅(jiān)工程，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)遷并，將公共投資優(yōu)先布局在交通基礎(chǔ)好、有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)，引導(dǎo)農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中，提高公共資源的投資效率。

（二）堅(jiān)定不移地以大城市群為核心，加快引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)聚集，合理引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程

城市群是人口和產(chǎn)業(yè)高效率配置的空間形態(tài)，是2030年城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的最重要載體。堅(jiān)定不移地以城市群為核心，以超大城市和特大城市為中心，以功能聯(lián)系為紐帶，以快速交通聯(lián)系為牽引，以產(chǎn)業(yè)協(xié)作為基礎(chǔ)，加快推動(dòng)長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群3個(gè)城市群成長(zhǎng)為世界級(jí)城市群，著力壯大成渝城市群、長(zhǎng)江中游城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、中原城市群、哈長(zhǎng)城市群、江淮城市群、關(guān)中城市群、北部灣城市群、天山北坡城市群11個(gè)區(qū)域性城市群，積極培育晉中城市群、呼包鄂榆城市群、黔中城市群、滇中城市群、蘭白酒城市群、寧夏沿黃城市群6個(gè)地區(qū)性城市群的發(fā)展[5]，到2030年形成“3+11+6”的城市群空間格局。引導(dǎo)城市群內(nèi)部各城市之間形成密切的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作關(guān)系、銜接便利的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)、協(xié)同治理的生態(tài)格局，加快提升城市群基本公共服務(wù)供給質(zhì)量，優(yōu)化城市群組織體系結(jié)構(gòu)，提高城市群對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的綜合承載能力，合理引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（三）科學(xué)評(píng)價(jià)各類(lèi)城市的發(fā)展?jié)摿?，以地方分?quán)為改革方向，鼓勵(lì)地方探索差異化的城鎮(zhèn)發(fā)展路徑

面對(duì)2030年我國(guó)城市分化加速的發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)評(píng)價(jià)各類(lèi)城市發(fā)展?jié)摿?，研究分析城市發(fā)展趨勢(shì)，以地方分權(quán)改革為方向，鼓勵(lì)地方探索差異化的發(fā)展路徑，是2030年優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的重要戰(zhàn)略選擇。實(shí)際上，新常態(tài)背景下我國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)分化的態(tài)勢(shì)，資源型城市、去產(chǎn)能重點(diǎn)城市和老工業(yè)基地城市面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的巨大壓力，而中西部地區(qū)在承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推動(dòng)下城市發(fā)展速度呈現(xiàn)加快態(tài)勢(shì)等等。推動(dòng)地方分權(quán)化改革，即是鼓勵(lì)各類(lèi)城市結(jié)合資源稟賦、自身發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿?，制定符合城市發(fā)展實(shí)際情況的發(fā)展路徑。針對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的城市，應(yīng)積極推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，積極融入國(guó)家“一帶一路”大戰(zhàn)略，鼓勵(lì)有條件的城市將優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能、技術(shù)和投資實(shí)現(xiàn)全球化布局，積極培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)，釋放新的發(fā)展活力，鼓勵(lì)探索轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路徑。針對(duì)處于快速發(fā)展階段的城市，國(guó)家應(yīng)在建設(shè)用地指標(biāo)分配、重大交通基礎(chǔ)設(shè)施布局、重點(diǎn)項(xiàng)目布局等方面實(shí)施傾斜性政策，充分發(fā)揮其對(duì)產(chǎn)業(yè)和人口的集聚功能，鼓勵(lì)探索跨越式發(fā)展的后發(fā)路徑。針對(duì)超大城市和特大城市，應(yīng)科學(xué)引導(dǎo)實(shí)施“退二進(jìn)三”工程，強(qiáng)化高端制造、研發(fā)設(shè)計(jì)、金融服務(wù)、商務(wù)會(huì)展、物流服務(wù)、文化展示等高端功能的發(fā)展，鼓勵(lì)探索建設(shè)具有中國(guó)特色世界城市的路徑。

（四）建立農(nóng)村居民點(diǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，以集中集聚為原則，合理引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行集中布局，鼓勵(lì)有條件的鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)特色化發(fā)展

2030年我國(guó)農(nóng)村人口將繼續(xù)減少近2億人，大部分農(nóng)村將呈現(xiàn)衰落態(tài)勢(shì)。借鑒國(guó)外城鎮(zhèn)化中后期鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的突出問(wèn)題及治理經(jīng)驗(yàn)，建議我國(guó)盡快建立農(nóng)村居民點(diǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，定期監(jiān)測(cè)評(píng)估農(nóng)村常駐人口變動(dòng)狀況、設(shè)施供給狀況和發(fā)展條件綜合評(píng)價(jià)。針對(duì)人口稀少、老齡化程度高、區(qū)位偏遠(yuǎn)、生態(tài)環(huán)境脆弱等農(nóng)村地區(qū)，結(jié)合脫貧攻堅(jiān)工程和生態(tài)移民工程，引導(dǎo)農(nóng)民就近或異地搬遷集中居住，以滿(mǎn)足基本公共服務(wù)設(shè)施的供給門(mén)檻要求，以最大程度地減少公共服務(wù)設(shè)施的低效投資，提高農(nóng)村人口的生活水平。針對(duì)都市近郊環(huán)境條件好、交通區(qū)位方便的農(nóng)村，鼓勵(lì)探索都市養(yǎng)老型、都市農(nóng)業(yè)休閑型、鄉(xiāng)村特色文化休閑型等特色村落建設(shè)，在土地供給、產(chǎn)業(yè)培育、公共服務(wù)供給和交通體系建設(shè)等方面給予重點(diǎn)支持，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。針對(duì)具有紅色文化、鄉(xiāng)土文化、地方風(fēng)俗、民間藝術(shù)等特色文化的魅力鄉(xiāng)村，應(yīng)該鼓勵(lì)挖掘地方文化資源，延伸文化魅力，將特色文化融入到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，以鄉(xiāng)村旅游為動(dòng)力推動(dòng)鄉(xiāng)村特色化發(fā)展。

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（王利偉，國(guó)家發(fā)展和改革委經(jīng)濟(jì)研究所博士。）endprint