地區(qū)間主義視角下“16+1合作”的運(yùn)行模式淺析

摘 要：中國-中東歐國家合作（“16+1合作”）是中國倡導(dǎo)建立的最重要的地區(qū)間集體對話與合作機(jī)制之一?！?6+1合作”在結(jié)構(gòu)類型、運(yùn)行方式等方面既具有地區(qū)間主義的一般特征，也包含了地區(qū)間主義的特殊性，其“主權(quán)國家化”的運(yùn)行模式適應(yīng)中國和16個中東歐國家以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為合作目標(biāo)、以尊重主權(quán)為合作基礎(chǔ)、以戰(zhàn)略對接為合作手段、以弱制度建設(shè)為合作約束的地區(qū)間合作要求。但是，由于“16+1合作”在結(jié)構(gòu)特征上具有準(zhǔn)地區(qū)間主義和復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)，因此，在未來的合作過程中還需要更多地考慮歐盟因素、國別因素和次區(qū)域因素，更好地推動“16+1合作”的全面與均衡發(fā)展，為“16+1合作”增添新的、內(nèi)在的、持久的發(fā)展動力。

關(guān)鍵詞：中國-中東歐國家合作；“16+1合作”；地區(qū)間主義

中圖分類號：D822.351 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）10-0015-11

作者簡介：張迎紅，上海國際問題研究院歐洲研究中心主任、副研究員 （上海 200233）

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著中國改革開放、對外交流的加強(qiáng)，中國開始積極推動與其他地區(qū)的一組國家建立正式的、制度性、整體性合作關(guān)系，并將地區(qū)間合作視為中國開展多邊機(jī)制建設(shè)和多邊外交的重點(diǎn)，先后推動了中非合作論壇（2000年）、中國-阿拉伯國家合作論壇（2004年）、中國-加勒比經(jīng)貿(mào)合作論壇（2005年）、中國-太平洋島國經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作論壇（2006年）、中國-中東歐國家合作（2012年）、中國-拉共體論壇（2014年）等中國與其他地區(qū)國家之間的整體性和地區(qū)間合作機(jī)制，這些合作機(jī)制正在成為當(dāng)前地區(qū)間對話與合作關(guān)系的重要組成部分，并取得了積極成效。其中，中國-中東歐國家合作（簡稱“16+1合作”），自2012年正式建立以來，得到快速推進(jìn)。本文試圖通過地區(qū)間主義的理論視角，對“16+1合作”的一些結(jié)構(gòu)特征和運(yùn)行模式進(jìn)行梳理和總結(jié)，探討“16+1合作”取得成效的主要原因、存在的主要問題和未來的解決思路。

一、地區(qū)間主義的類型與“16+1合作”的特征

（一）地區(qū)間主義的主要類型

關(guān)于“地區(qū)間主義”的基本概念，研究地區(qū)間主義的主要學(xué)者弗雷德里克·索德爾伯姆（Fredrik S?derbaum）認(rèn)為，所謂“地區(qū)間主義”（Interregionalism）是指來自兩個或兩個以上地區(qū)的國家之間形成的機(jī)制性對話與合作關(guān)系，因此必須涉及兩個基本因素：一是合作方來自兩個及以上地區(qū)的國家；二是機(jī)制性，這意味著對話與合作關(guān)系必須具有一定形式的、固定化的框架，包括“硬機(jī)制”和“軟機(jī)制”1?！坝矙C(jī)制”是指地區(qū)間合作的實(shí)體化機(jī)構(gòu)，如年度性或固定時間的地區(qū)間國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤機(jī)制、地區(qū)間部長級會議、秘書處等固定化、常設(shè)性的機(jī)制和機(jī)構(gòu)等；“軟機(jī)制”是指在實(shí)體化框架下形成的規(guī)范、原則、價值認(rèn)同等，如地區(qū)間合作所達(dá)成的各種宣言、聲明、協(xié)議以及領(lǐng)導(dǎo)人講話等2，或者具有一定程度的常態(tài)化對話、交流與合作的活動。

國際社會經(jīng)歷了兩代地區(qū)間主義。第一代是興起于冷戰(zhàn)時期，主要出現(xiàn)于二戰(zhàn)結(jié)束后，并延續(xù)到20世紀(jì)80年代末，是以冷戰(zhàn)為主要時代背景，以歐共體為主導(dǎo)。第一代地區(qū)間主義的主要表現(xiàn)形式是歐共體和東盟之間建立了兩大地區(qū)集團(tuán)之間的正式關(guān)系（1977年），以及歐共體與歐洲國家前殖民地之間建立的正式關(guān)系，如1975年歐共體與非洲、加勒比海和太平洋地區(qū)46個發(fā)展中國家（簡稱非加太地區(qū)國家）簽訂了貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)協(xié)定，即“洛美協(xié)定”，是西歐國家為了在東西方冷戰(zhàn)的大背景下，加強(qiáng)與第三世界國家發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系的一種方式。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，第二代地區(qū)間主義開始應(yīng)運(yùn)而生，主要產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代初期，并延續(xù)至今，目前仍處于蓬勃發(fā)展的勢頭中。第二代地區(qū)間主義的背景是全球化。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束和兩極體系瓦解，國際社會進(jìn)入全球化時代。為了應(yīng)對全球化所導(dǎo)致的民族國家對國際、國內(nèi)事務(wù)控制力的下降，開始出現(xiàn)了地區(qū)一體化的熱潮，如歐共體進(jìn)一步發(fā)展成歐盟，東盟進(jìn)一步推進(jìn)東南亞地區(qū)一體化的發(fā)展，非洲和拉美地區(qū)通過非盟和南椎體等組織也加快了地區(qū)一體化進(jìn)程。在全球化和地區(qū)一體化的推動下，地區(qū)間合作也得到了快速發(fā)展，如形成了亞太經(jīng)合組織（APEC）、亞歐會議等為代表的地區(qū)間對話與合作機(jī)制3。

兩代地區(qū)間主義的區(qū)別主要在于國際體系的背景不同、合作范圍的差異。第一代地區(qū)間主義主要發(fā)生于冷戰(zhàn)時期，是在兩極冷戰(zhàn)體系的夾縫中發(fā)展，地區(qū)間合作的主要內(nèi)容集中于單純的貿(mào)易關(guān)系，主要發(fā)生于歐共體與歐洲國家前殖民地之間，促進(jìn)雙方的互惠經(jīng)貿(mào)關(guān)系。第二代地區(qū)間主義主要發(fā)生于冷戰(zhàn)后的全球化時代，隨著貿(mào)易、金融、技術(shù)和市場都呈現(xiàn)出快速全球化態(tài)勢，民族國家對國際治理和國內(nèi)治理都受到極大的挑戰(zhàn)，需要在地區(qū)層面加強(qiáng)合作以應(yīng)對全球化危機(jī)，由此推動了地區(qū)一體化，并以地區(qū)的集體身份進(jìn)一步推動地區(qū)間合作。與第一代地區(qū)間主義側(cè)重于單純貿(mào)易問題不同，第二代地區(qū)間合作的范圍具有全面性和多重性，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、社會、安全、環(huán)境、文化等各個方面，并形成互為交叉的、更為緊密的不同領(lǐng)域之間的聯(lián)系4。

地區(qū)間主義類型主要根據(jù)參與行為體進(jìn)行劃分，根據(jù)海納·漢吉（Heiner H?nggi）和容根·羅蘭德（Jürgen Rüland）的劃分，大致可以分為三種類型：第一，雙地區(qū)間主義。這是兩個地區(qū)中的國家集團(tuán)或一組國家之間的對話與合作關(guān)系，其中還可以具體劃分為三種小類型：國家集團(tuán)與國家集團(tuán)之間的關(guān)系、一組國家與一組國家之間的關(guān)系、國家集團(tuán)與一組國家之間的關(guān)系。其中國家集團(tuán)與國家集團(tuán)之間的關(guān)系又被稱之為“純地區(qū)間主義”，這也是地區(qū)間主義的基本形式和典型形式，如歐盟與東盟的關(guān)系。第二，跨地區(qū)間主義，又被稱之為“泛地區(qū)間主義”或“環(huán)地區(qū)間主義”，是指兩個以上地區(qū)的國家組成的對話與合作關(guān)系，如亞太經(jīng)合組織（APEC）和“環(huán)印度洋區(qū)域合作聯(lián)盟”（IOR-ARC）。第三，準(zhǔn)地區(qū)間主義（又稱“半地區(qū)間主義”），這是一個地區(qū)中的大國與另一地區(qū)的國家集團(tuán)或一組國家組成的對話與合作關(guān)系1，如中非合作論壇、“16+1合作”等。endprint

（二）“16+1合作”的主要特征

第一，“16+1合作”屬于第二代地區(qū)間主義。中國所推動的地區(qū)間合作，包括中非、中阿、中拉和中國-中東歐合作都屬于第二代地區(qū)間主義，是在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景中進(jìn)行的，旨在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮中，中國與這些發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型國家更好地加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作與交流，經(jīng)濟(jì)開放和經(jīng)貿(mào)合作成為當(dāng)前中國推動地區(qū)間主義的一個重要目的和抓手。因此，中國-中東歐合作具有較為典型的第二代地區(qū)間主義的特征。

第二，“16+1合作”具有較為典型的準(zhǔn)地區(qū)間主義特征?！?6+1合作”在類型上屬于準(zhǔn)地區(qū)間主義，合作的一方為東亞的大國（中國），另一方為中東歐16個國家，這些國家雖然本身沒有形成國家集團(tuán)，但也可以算為一組國家，都是屬于中東歐地區(qū)，在地理位置和政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面具有一定的共性和相似性，都是屬于原蘇東集團(tuán)，現(xiàn)在又成為歐盟的成員國或候選國，這些國家在地理位置、政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化背景等方面既有別于歐盟傳統(tǒng)成員國，也有別于獨(dú)聯(lián)體國家，雖然它們內(nèi)部仍有很大的差異，相互的認(rèn)同也不完全一致，但是，在地理位置和發(fā)展階段上仍可以視為一組國家，都是中東歐地區(qū)的轉(zhuǎn)型國家和次發(fā)達(dá)國家。因此，“16+1合作”具有較為典型的準(zhǔn)地區(qū)間主義的類型特征。

第三，“16+1合作”具有獨(dú)特的復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)特征。地區(qū)間主義除了以行為體為劃分的類型外，由于各種行為體之間的相互關(guān)系，還形成不同的結(jié)構(gòu)，其中包括單層結(jié)構(gòu)和雙層結(jié)構(gòu)。絕大多數(shù)的地區(qū)間合作只是具有單層結(jié)構(gòu)，如雙地區(qū)間主義中就是以國家集團(tuán)直接作為一層，跨地區(qū)間主義主要由不同地區(qū)國家組成，也構(gòu)成單層，而中國-中東歐國家合作具有目前國際合作中較為少見的復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)。由于中東歐16國中絕大多數(shù)是歐盟成員國，其余也都是歐盟候選國和潛在候選國2，因此，16個國家實(shí)際隱含著兩個層面：一層是國家層面，即這16個國家本身沒有形成一個國家集團(tuán)或地區(qū)組織，是分散的；另一層是歐盟層面，已入盟的中東歐國家必須遵循歐盟的基本法律和條約，未入盟的候選國也必須遵循歐盟所制定的入盟條件。因此，“16+1合作”不是簡單的16個中東歐國家與中國合作，還隱含著歐盟與中國、歐盟與這16個國家之間的關(guān)系，是目前地區(qū)間合作中較為復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。

二、地區(qū)間主義的運(yùn)行模式與“16+1合作”的運(yùn)行機(jī)制

（一）地區(qū)間主義的基本運(yùn)行模式

全球化成為冷戰(zhàn)結(jié)束后地區(qū)間主義興起的主要原因，各國紛紛使用地區(qū)間合作來應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)，但是由于不同國家本身在國際體系中的地位不同，以及各國擁有不同的歷史經(jīng)驗(yàn)和外交模式，因此不同國家或國家集團(tuán)在地區(qū)間合作中推行不同的運(yùn)行方式，從地區(qū)間主義合作的實(shí)踐來看，大致有以下三種運(yùn)行模式：

1.“霸權(quán)優(yōu)勢化”模式。這是國際體系中的主導(dǎo)國家（霸權(quán)國家）傾向使用的方式，即通過地區(qū)間合作作為推進(jìn)全球化的工具，特別是當(dāng)全球性機(jī)制失效或受挫時，主導(dǎo)國家希望將地區(qū)間合作機(jī)制作為全球性機(jī)制的替代或補(bǔ)充，以維護(hù)霸權(quán)國家為主導(dǎo)的全球秩序和全球體系，這種方式主要以美國為主。如美國利用亞太經(jīng)合組織（APEC）推動亞太地區(qū)的地區(qū)間合作，是對關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）烏拉圭回合談判失敗的回應(yīng)。正如約翰·拉萬希爾（John Ravenhill）所指出的，通過APEC，有助于繼續(xù)推進(jìn)美國所主導(dǎo)的世界貿(mào)易機(jī)制安排。隨著霸權(quán)國的衰退，霸權(quán)國在全球性機(jī)制中不能完全為所欲為，而在地區(qū)性合作中，由于成員國較少，大國與小國在實(shí)力、能力、公共商品提供、資源分配等方面的不對稱性更為凸顯，并能比全球性機(jī)制更容易建立緊密的機(jī)制和深化內(nèi)部的“一體化”，并較易達(dá)成一致，由此使地區(qū)性合作機(jī)制中的小國對大國產(chǎn)生更深的依賴和追隨，因此，地區(qū)間合作機(jī)制能有效地為霸權(quán)國提供控制和管理全球性事務(wù)的機(jī)會和平臺1。美國比較熱衷推行跨地區(qū)間主義合作，在這種模式中，地區(qū)間合作是在2個以上地區(qū)進(jìn)行，如APEC是在太平洋沿岸地區(qū)，連接了東亞、北美、南美、大洋洲，還包括俄羅斯，目前已經(jīng)擁有21個正式成員國，呈現(xiàn)一種類似“小全球化”的結(jié)構(gòu)模式。這種跨地區(qū)間合作，由于成員國來自不同的地區(qū)，沒有一個地區(qū)集團(tuán)可以在此占據(jù)主導(dǎo)地位，因此，反而有利于霸權(quán)國對該合作機(jī)制的影響和支配。在這種由多個地區(qū)所構(gòu)成的地區(qū)間合作模式中，霸權(quán)國通過其在地區(qū)合作中的相對優(yōu)勢地位，并配合權(quán)力制衡的方式，形成有利于體現(xiàn)霸權(quán)國意志的決策機(jī)制，確保了霸權(quán)國對合作的控制。當(dāng)然，隨著中國、俄羅斯等更多國家的陸續(xù)加入，美國在亞太經(jīng)合組織中的相對優(yōu)勢進(jìn)一步受到削弱，美國運(yùn)用這一方式的難度在上升，但是不管怎么樣，仍然沒有一個地區(qū)集團(tuán)或地區(qū)大國可以獲得相對優(yōu)勢，美國的相對優(yōu)勢仍然存在，因此“霸權(quán)優(yōu)勢化”方式仍然不失為美國主導(dǎo)或影響地區(qū)間合作的重要手段。

2.“地區(qū)制度化”模式。這種模式主要為地區(qū)一體化程度較高的歐盟所采用。比約恩·赫特納（Bj?rn Hettne）和弗雷德里克·索德爾伯姆（Fredrik S?derbaum）從建構(gòu)主義角度指出，“地區(qū)”概念不是僅指單純地理概念，而是被全球化創(chuàng)造出來的社會認(rèn)知結(jié)構(gòu)，是在全球化進(jìn)程中因權(quán)力、利益與認(rèn)同等互動和主體間理解的變化而建構(gòu)、解構(gòu)和重構(gòu)，以解決民族國家與全球化的沖突問題2。由此可見，地理屬性的“地區(qū)”一旦被構(gòu)建成社會屬性的“地區(qū)”之后，該“地區(qū)”就具有了國際社會行為體的角色功能，并代表本地區(qū)行使對外行動功能，因此，“地區(qū)間主義”是“地區(qū)”作為行為體在地理屬性（物質(zhì)屬性）上從“區(qū)域內(nèi)”向“區(qū)域間”拓展，是“地區(qū)”作為行為體在功能屬性（社會屬性）上從旨在打造地區(qū)性力量向塑造全球性力量擴(kuò)展。這種地區(qū)化方式主要被歐盟這一地區(qū)一體化程度較高的地區(qū)國家集團(tuán)所使用。由于歐盟是一個高度一體化的地區(qū)國家集團(tuán)，因此歐盟傾向于將其必須面對的全球性和地區(qū)性問題放在地區(qū)層面和地區(qū)間框架中解決。為了確保地區(qū)間合作的有效性，確保歐盟對整個地區(qū)間合作的支配和掌握，歐盟采取了“地區(qū)制度化”的方式。首先，歐盟推動自身的一體化、集中化和制度化建設(shè)。歐盟在合作過程中形成歐盟自己的共同立場和政策文件，盡可能將成員國與對方國家的雙邊合作集中到歐盟層面，變成歐盟與對方國家的集體合作；其次，為了減少溝通、交易和決策成本，歐盟還積極推動地區(qū)間合作的對方更快地推進(jìn)一體化進(jìn)程，使對方也逐漸形成一個較為緊密的集團(tuán)，避免歐盟與對方地區(qū)中的國家一個一個談判，確保雙方交流的機(jī)制化和集中化，推進(jìn)了合作的有效性；第三，歐盟在構(gòu)建地區(qū)間合作機(jī)制過程中，采用制度和法律硬約束的方式，通過簽訂條件清晰、規(guī)則明確的條約和協(xié)議，并建立相應(yīng)的懲戒和懲罰機(jī)制，確保合作按照歐盟的意愿有效推進(jìn)。歐盟在與東盟、非盟、南椎體開展地區(qū)間合作過程中，都強(qiáng)調(diào)使用“地區(qū)制度化”方式，以一體化和制度硬約束的方式，推動歐盟與東盟、非盟和南椎體之間的地區(qū)間合作。endprint

3.“主權(quán)國家化”模式?！爸鳈?quán)國家化”模式是指民族國家將地區(qū)間主義作為構(gòu)建和擴(kuò)大國家間關(guān)系的一種工具，將地區(qū)間關(guān)系與該國的其他雙邊關(guān)系和多邊關(guān)系一起，構(gòu)建該國在全球范圍的國家關(guān)系網(wǎng)，以拓展民族國家在全球化體系中的生存與發(fā)展空間。在“主權(quán)國家化”方式中，地區(qū)間對話與合作機(jī)制往往以尊重參與國的國家主權(quán)為基礎(chǔ)，并不尋求主權(quán)上交或匯集的方式，也不尋求制度建設(shè)成本較高的緊密的同盟體系或條約組織，更不是尋求霸權(quán)式的影響和控制。而是尋求各種可以快速組合、低成本運(yùn)行、功能目的明確、有利于早期收獲的國家組合網(wǎng)絡(luò)，這種方式比較適用于發(fā)展中大國與其他發(fā)展中國家或次發(fā)達(dá)國家之間構(gòu)建的地區(qū)間關(guān)系，通過不同的國家組合，形成全球范圍的國家關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和體系，使發(fā)展中國家和次發(fā)達(dá)國家在一個快速變化的、無法控制的全球化體系中，獲得相對穩(wěn)定、可以控制和有效管理的生存和發(fā)展空間?！爸鳈?quán)國家化”方式目前主要被應(yīng)用于中國所推動的地區(qū)間合作機(jī)制中，包括中非合作論壇、中阿合作論壇、中拉合作論壇以及“16+1合作”等地區(qū)間合作機(jī)制。

（二）“16+1合作”中“主權(quán)國家化”運(yùn)行模式的主要表現(xiàn)

自2012年“16+1合作”建立以來，其運(yùn)行的主要模式具有較為明顯的“主權(quán)國家化”特征，具體表現(xiàn)在以下方面：

1.“16+1合作”的基本原則明確了尊重各國主權(quán)。在“16+1合作”的綱領(lǐng)性文件中明確強(qiáng)調(diào)尊重各自主權(quán)獨(dú)立和各自發(fā)展道路。如在2015年制定的《中國-中東歐國家合作中期規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)，“17國將相互尊重各自主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整，加深對各自發(fā)展道路的理解”1。同時，在“16+1合作”的運(yùn)行實(shí)踐中，中國和16個中東歐國家無意尋求推動17個國家形成一個緊密的集團(tuán)，也無意在17國中推行主權(quán)匯集或上交，17個國家并沒有形成一個新的決策層次，所有的決策仍然由17個國家按照尊重主權(quán)原則平等討論。每個參與國在合作中保持了充分的國家主權(quán)，根據(jù)合作意愿與合作條件，一些國家可以先開展某些領(lǐng)域的合作，其他國家可以根據(jù)情況進(jìn)行有選擇地參與，所有的合作都是自愿的、開放的和靈活的，確保了17個國家的主權(quán)獨(dú)立。

2.“16+1合作”的機(jī)制建設(shè)突出了各國的自主性和能動性?！?6+1合作”在機(jī)制建設(shè)方面形成了四大機(jī)制：決策機(jī)制、規(guī)劃機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制。具體運(yùn)行如下：

第一是決策機(jī)制，由年度領(lǐng)導(dǎo)人峰會構(gòu)成?！?6+1合作”從2012年成立開始，就確定了每年輪流在各國舉行領(lǐng)導(dǎo)人高峰會議。自2012年成立到目前為止，已經(jīng)舉行了5屆“16+1合作”領(lǐng)導(dǎo)人峰會，分別在波蘭（2012年）、羅馬尼亞（2013年）、塞爾維亞（2014年）、中國（2015年）和拉脫維亞（2016年）舉行。領(lǐng)導(dǎo)人峰會以及同時舉行的經(jīng)貿(mào)論壇是在所有的17個國家中根據(jù)意愿輪流舉行，這種制度安排具有尊重各國主權(quán)的象征意義，同時也充分發(fā)揮成員國在合作機(jī)制中的主導(dǎo)作用。在“16+1合作”的《中國-中東歐國家合作中期規(guī)劃》中明確指出，“年度領(lǐng)導(dǎo)人會晤對合作發(fā)揮引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，將制定年度綱要，鎖定重點(diǎn)成果，及時解決合作進(jìn)程中遇到的突出問題”2?？梢姡I(lǐng)導(dǎo)人峰會具有重要的決策功能，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，共同討論“16+1合作”的基本原則、具體舉措、未來前景，并對過去成果進(jìn)行評估等，并形成會議聲明、合作綱要、合作文件等。

第二是規(guī)劃機(jī)制，采取的是“戰(zhàn)略對接”的方式?！?6+1合作”中的諸多重大項(xiàng)目在規(guī)劃和設(shè)計(jì)方面采取的是“戰(zhàn)略對接”方式，將中國的發(fā)展規(guī)劃與16個中東歐國家自身的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)對接，尋求共同點(diǎn)和切入點(diǎn)，使合作項(xiàng)目充分符合17個國家的實(shí)際需要和能力，避免脫離實(shí)際、勞而無功或者將中國的意愿強(qiáng)加于16個中東歐國家頭上?！吨袊?中東歐國家合作中期規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)了戰(zhàn)略對接的重要性，“規(guī)劃”提出，“在《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》的指導(dǎo)下，‘16+1合作將與歐盟重大倡議和規(guī)劃對接，有效促進(jìn)中歐和平、增長、改革、文明四大伙伴關(guān)系?！?6+1合作將充分把握‘一帶一路建設(shè)帶來的重要契機(jī)，不斷拓展合作空間，同時為‘一帶一路建設(shè)作出更多貢獻(xiàn)?！膭畈⒅С?6+1互聯(lián)互通合作與歐盟現(xiàn)有核心交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃及其向西巴爾干的延伸進(jìn)行對接”3。目前，“16+1合作”中，將中國“一帶一路”建設(shè)與中東歐國家的互聯(lián)互通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對接，中國的《中國制造2025》與中東歐國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對接。2016年11月，里加會議列出的中國與中東歐合作的項(xiàng)目清單和合作規(guī)劃，包括“匈塞鐵路項(xiàng)目”；塞爾維亞E763高速公路二期；貝爾格萊德環(huán)城路項(xiàng)目；中國與捷克在“一帶一路”倡議下的雙邊合作規(guī)劃；中國分別與拉脫維亞、立陶宛、克羅地亞、保加利亞簽署的關(guān)于開展港口和臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作的諒解備忘錄；中國與愛沙尼亞北海岸物流園項(xiàng)目的合作備忘錄等1?！独锛勇暶鳌愤€提出了三海港區(qū)合作，聲明指出，“三海港區(qū)合作是推動‘一帶一路建設(shè)、中東歐國家發(fā)展戰(zhàn)略、歐盟泛歐交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有效對接”2。三海港區(qū)合作是指亞得里亞海、波羅的海、黑海及內(nèi)河沿岸港區(qū)、園區(qū)進(jìn)行交通運(yùn)輸樞紐、港口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)，也是將中國與中東歐國家的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對接。習(xí)近平主席于2015年在北京集體會見出席第四次中國-中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤時也指出，“中方支持將‘16+1合作同各自發(fā)展進(jìn)程結(jié)合起來，對接發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略，將各自需求轉(zhuǎn)化為看得見、摸得著的合作項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展”3。由此可見，“16+1合作”中，項(xiàng)目的規(guī)劃秉持著將雙方的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃相對接的原則，以互惠互利原則開展合作。

第三是協(xié)調(diào)機(jī)制，由中國-中東歐合作秘書處和中東歐國家協(xié)調(diào)員等機(jī)制構(gòu)成。“16+1合作”的協(xié)調(diào)機(jī)制大致由四項(xiàng)組成：“中國-中東歐國家合作秘書處”、中東歐各國任命國家協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)與秘書處的協(xié)調(diào)、中東歐國家駐華使館季度例會制度、中國外交部設(shè)立“中國-中東歐國家合作事務(wù)特別代表”。“中國-中東歐國家合作秘書處網(wǎng)站”對“秘書處”的簡介如下，“中國-中東歐國家合作秘書處是中方機(jī)構(gòu)，設(shè)在中國外交部，負(fù)責(zé)溝通協(xié)調(diào)‘16+1合作事宜、籌備領(lǐng)導(dǎo)人會晤和經(jīng)貿(mào)論壇并落實(shí)相關(guān)成果”。根據(jù)該網(wǎng)站的介紹，秘書處的秘書長、執(zhí)行秘書長、副秘書長都是由中國外交部相關(guān)部級和司級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。秘書處現(xiàn)有24家成員國單位，分別是中國主要各部委、各團(tuán)體、銀行等機(jī)構(gòu)。在設(shè)立秘書處的同時，還設(shè)立了協(xié)調(diào)員機(jī)制，中東歐各國任命各自的國家協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)與秘書處的協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)中國-中東歐國家合作4。需要特別注意的是，秘書處是中方機(jī)構(gòu)，成員單位都是中方單位，協(xié)調(diào)的是中方內(nèi)部涉及“16+1合作”的事務(wù)。16個中東歐國家委派的協(xié)調(diào)員是與秘書處進(jìn)行協(xié)調(diào)，這些協(xié)調(diào)員不是秘書處下屬成員，而是與秘書處平級的關(guān)系。無論是秘書處的構(gòu)建還是協(xié)調(diào)員機(jī)制，以及中東歐國家駐華使館季度例會制度和“中國-中東歐國家合作事務(wù)特別代表”的設(shè)立，從協(xié)調(diào)機(jī)制的組建和相互關(guān)系來看，“16+1合作”的所有協(xié)調(diào)機(jī)制都是以成員國為基礎(chǔ)的，并沒有設(shè)立超越17國的超國家性質(zhì)的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)機(jī)制仍具有主權(quán)國家性質(zhì)。endprint

第四是執(zhí)行機(jī)制，由成員國牽頭的領(lǐng)域委員會構(gòu)成。為了更好地推動各成員國發(fā)揮各自優(yōu)勢和主觀能動性，“16+1合作”建立了由各成員國牽頭組建的領(lǐng)域聯(lián)合會，如塞爾維亞牽頭組建中國-中東歐國家交通基礎(chǔ)設(shè)施合作聯(lián)合會、在波蘭華沙組建中國-中東歐國家聯(lián)合商會執(zhí)行機(jī)構(gòu)、保加利亞牽頭組建中國-中東歐國家農(nóng)業(yè)合作促進(jìn)聯(lián)合會、羅馬尼亞設(shè)立有關(guān)能源項(xiàng)目對話與合作中心的倡議、匈牙利成立中國-中東歐國家旅游促進(jìn)機(jī)構(gòu)和旅游企業(yè)聯(lián)合會等5。通過這些由單個成員國所牽頭的領(lǐng)域聯(lián)合會，可以充分發(fā)揮各國優(yōu)勢和積極性，牽頭國可以按照其自身的優(yōu)勢、利用其國內(nèi)機(jī)制和資源、按照其思路，推動某一領(lǐng)域的具體合作，避免了領(lǐng)域合作流于空談、議而不決或無人負(fù)責(zé)的狀況，強(qiáng)化了合作的有效性。

第五，“16+1合作”中的各項(xiàng)職能權(quán)力仍保留在各成員國手中。從上述關(guān)于“16+1合作”的決策、規(guī)劃、協(xié)調(diào)和執(zhí)行四大機(jī)制的構(gòu)成和運(yùn)作可以看出，“16+1合作”各項(xiàng)核心職能權(quán)限仍保留在成員國手中，具體表現(xiàn)在三個方面：第一，合作的決策權(quán)仍保留在成員國手中，而不是某個超國家機(jī)構(gòu)或單個國家掌控。年度領(lǐng)導(dǎo)人峰會是對合作的總體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，是決策機(jī)構(gòu)，而這一機(jī)構(gòu)本身就是由17個成員國以平等原則組成的。第二，合作的規(guī)劃權(quán)仍保留在各自成員國手中。在“16+1合作”中，合作項(xiàng)目的規(guī)劃和設(shè)計(jì)是按照戰(zhàn)略對接原則進(jìn)行的，并沒有形成一個凌駕于17個成員國之上的規(guī)劃，也沒有將中國的戰(zhàn)略強(qiáng)加于16個中東歐國家之上，合作仍然以各自成員國的發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商和規(guī)劃。第三，合作的協(xié)調(diào)權(quán)也是由成員國掌握，秘書處是中方機(jī)構(gòu)，是用于協(xié)調(diào)中方各部委的機(jī)構(gòu)，同時16個中東歐國家各自委派協(xié)調(diào)員，與秘書處進(jìn)行協(xié)調(diào)。秘書處不是“16+1合作”層面的超國家機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)也是由成員國自行操作。第四，合作的執(zhí)行權(quán)也保留在成員國手中，并沒有形成超國家的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。從目前的機(jī)制設(shè)計(jì)來看，領(lǐng)域合作功能由各成員國根據(jù)其意愿牽頭并具體負(fù)責(zé)，因此，各種規(guī)劃和項(xiàng)目的具體執(zhí)行權(quán)也在各成員國手中。

在“16+1合作”中，從基本的指導(dǎo)原則到具體的機(jī)制建設(shè)都是按照主權(quán)國家化的原則進(jìn)行安排，中國從不謀求特定優(yōu)勢權(quán)，也沒有有意推動超國家的制度化建設(shè)，在地區(qū)間主義的合作機(jī)制中，形成了具有一定特色的“主權(quán)國家化”模式，既遵循了中國與中東歐國家堅(jiān)持國家主權(quán)的合作意愿，又發(fā)揮了各國的積極性，中國與中東歐國家雙方的合作熱情逐年高漲，合作領(lǐng)域不斷拓寬，合作項(xiàng)目日見成效。

三、“16+1合作”成效評析

（一）“16+1合作”有效性的主要因素

“16+1合作”從2012年形成以來，經(jīng)過5年多的努力和推動，促進(jìn)了中國與中東歐國家的經(jīng)貿(mào)合作與人文交流。李克強(qiáng)總理在2016年11月舉行的里加會議上，對“16+1合作”取得的成績做出了積極的評價。他指出，“16+1合作”年年都有新成果、新氣象。李克強(qiáng)總理也具體提到了合作成效，“盡管近幾年來全球貿(mào)易低迷，但中國與16國進(jìn)出口貿(mào)易仍逆勢上揚(yáng)，2016年前三季度達(dá)430億美元，同比增長4%。雙方投資和產(chǎn)能合作勢頭迅猛，2016年前三季度中國企業(yè)對中東歐國家投資增長近90%，雙向投資累計(jì)達(dá)70億美元。一批標(biāo)志性的合作項(xiàng)目已經(jīng)完成，人文交流日益密切，雙方直航線路增加到6條，雙向旅游人數(shù)突破100萬人次”1?！?6+1合作”取得成效的主要因素在于以下方面：

1.時代性因素?！?6+1合作”屬于第二代地區(qū)間主義，是在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景中進(jìn)行的。自20世紀(jì)80年代和90年代以來，中國與中東歐國家經(jīng)過改革和轉(zhuǎn)型，開始逐漸融入經(jīng)濟(jì)全球化浪潮中，都將經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展問題視為本國的主要戰(zhàn)略。進(jìn)入新世紀(jì)以后，發(fā)展中國家之間的合作、新興市場經(jīng)濟(jì)體之間的合作等形式的南南合作方興未艾，成為經(jīng)濟(jì)全球化的新的一波潮流，是經(jīng)濟(jì)全球化的重要組成部分。為此，中國不僅開啟了與非洲、拉美、東盟等傳統(tǒng)發(fā)展中國家的地區(qū)間合作，也開始重新重視中東歐國家。同樣，中東歐國家在經(jīng)歷了加入歐盟的過程之后，重新考慮加強(qiáng)與其他地區(qū)的合作，為此，中國和中東歐國家開始了“重新發(fā)現(xiàn)對方”的過程。鑒于雙方的傳統(tǒng)友誼、相似的發(fā)展階段、相同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、互補(bǔ)性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素，雙方重新認(rèn)識對方的價值，并積極推動雙方的地區(qū)間合作。因此，中國與中東歐國家合作不僅適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的時代要求，具有較為典型的第二代地區(qū)間主義的時代特征，同時也是發(fā)展中國家與次發(fā)達(dá)國家之間合作的典型，構(gòu)成了這一輪全球化中南北合作、南南合作之外的第三類合作。因此，“16+1合作”適應(yīng)了時代發(fā)展的潮流，這是“16+1合作”具有強(qiáng)勁生命力和持續(xù)動力的根本原因。

2.主體性因素。前面已經(jīng)提到，“16+1合作”在類型上屬于準(zhǔn)地區(qū)間主義，合作的一方為東亞的發(fā)展中大國，另一方為中東歐16個國家。在“16+1合作”的主體結(jié)構(gòu)中，這16個國家既沒有構(gòu)成一個國家集團(tuán)，也沒有其中一個大國可以代表他們，而且從具體的組成來看，不僅包含已經(jīng)加入歐盟的11個歐盟成員國，而且還包含5個候選國，在利益訴求與合作要求方面仍存在差異。同時，“16+1合作”中的合作主體都是發(fā)展中國家和次發(fā)達(dá)國家，它們對國家主權(quán)仍有較為強(qiáng)烈的認(rèn)同和偏好。中國作為發(fā)展中國家毋庸置疑一貫堅(jiān)持主權(quán)獨(dú)立，而16個中東歐國家雖然已經(jīng)成為歐盟的成員國和候選國，但出于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，這些國家在與其他大國的合作中，對主權(quán)問題仍然十分敏感。鑒于“16+1合作”的主體都具有較為強(qiáng)烈的主權(quán)意識和平等意識，因此，在“16+1合作”中采取“主權(quán)國家化”的運(yùn)行模式符合所有參與國的核心利益，照顧了參與國對主權(quán)等敏感問題的關(guān)切，真正能實(shí)現(xiàn)平等相待、合作共贏，這也是“16+1合作”能夠不斷推進(jìn)的重要原因。

3.利益性因素?！?6+1合作”中“主權(quán)國家化”運(yùn)行模式的一個特點(diǎn)就是充分考慮各國的發(fā)展目標(biāo)和利益需求，并在此基礎(chǔ)上形成了共同的合作目標(biāo)和利益訴求。中國和中東歐國家都經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，并將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為各自的主要國家戰(zhàn)略。尋求經(jīng)濟(jì)合作、實(shí)現(xiàn)利益共享成為全球化時代地區(qū)間合作的一項(xiàng)重要功能和目標(biāo)。中國與中東歐國家在經(jīng)濟(jì)上具有較強(qiáng)的互補(bǔ)性。我國目前主要處于全球產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，而多數(shù)中東歐國家已經(jīng)承接了來自西歐的中高端制造業(yè)，成為歐洲的中高端制造中心和產(chǎn)業(yè)基地。因此，中國-中東歐國家具有合作的互補(bǔ)性強(qiáng)、合作領(lǐng)域?qū)?、合作產(chǎn)業(yè)鏈長的特點(diǎn)。同時，中國的“一帶一路”建設(shè)與中東歐國家急于改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)互聯(lián)互通的長期目標(biāo)是一致的?！?6+1合作”充分考慮了17個參與國各自的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃，以戰(zhàn)略對接的方式進(jìn)行項(xiàng)目的規(guī)劃和推進(jìn)。既沒有將某個或某幾個國家的利益訴求強(qiáng)加于其他國家，也沒有提出超出17個國家利益和能力的不切實(shí)際的發(fā)展目標(biāo)。因此，“16+1合作”的目標(biāo)是充分建立在17個參與國各自發(fā)展戰(zhàn)略和利益訴求的基礎(chǔ)上，這也是“16+1合作”能夠不斷前行的現(xiàn)實(shí)原因。endprint

4.制度性因素?！?6+1合作”在機(jī)制建設(shè)中的一大特點(diǎn)就是“軟制度建設(shè)”。前面已經(jīng)提到了，地區(qū)間主義的合作機(jī)制可以分為硬機(jī)制和軟機(jī)制，這只是從機(jī)制的固態(tài)化角度來分，任何的地區(qū)間合作都包括硬機(jī)制和軟機(jī)制，前者包括年度領(lǐng)導(dǎo)人會晤機(jī)制、理事會、秘書處等固態(tài)化機(jī)構(gòu)，后者包括宣言、協(xié)議、聲明、對話與活動等非固態(tài)化機(jī)制。但是就地區(qū)間合作的約束力而言，還可分為“強(qiáng)制度建設(shè)”和“弱制度建設(shè)”，區(qū)分的關(guān)鍵在于是否存在“制度同構(gòu)”?！皬?qiáng)制度建設(shè)”是指機(jī)制建設(shè)存在“制度同構(gòu)”，即將某國或某個國家集團(tuán)自身的制度移植到地區(qū)間合作中，形成地區(qū)間雙方共同制度?！叭踔贫冉ㄔO(shè)”是指不存在類似的“制度同構(gòu)”或“制度移植”。歐盟在推行地區(qū)間合作時往往傾向于采取“強(qiáng)制度安排”，通過條約化、法律化、規(guī)則化、標(biāo)準(zhǔn)化方式，尤其是通過“條件硬約束”、“規(guī)范性權(quán)力”等方式將歐盟制度嵌入地區(qū)間合作機(jī)制中。而“16+1合作”的機(jī)制安排采取的是“弱制度建設(shè)”，即不存在“制度同構(gòu)”或“制度移植”，不存在將某國的國家制度強(qiáng)加于“16+1合作”，也不存在條件化、法律化、懲罰性等硬約束。由于中國和16個中東歐國家仍有不同的發(fā)展需求和具體國情，強(qiáng)制度、硬約束、一刀切的合作機(jī)制不適應(yīng)這些國家的自身發(fā)展要求?！?6+1合作”采取“軟制度建設(shè)”適合17個國家的發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)需要，這種靈活的彈性化機(jī)制有效地照顧各方利益，這是“16+1合作”能夠不斷發(fā)展并取得成效的重要制度保障。對于合作的制度約束性問題，塞爾維亞的學(xué)者感受頗深。由于“16+1合作”中具體承擔(dān)了“一帶一路”倡議在中東歐地區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，因此，許多中東歐學(xué)者經(jīng)常將“16+1合作”與“一帶一路”倡議相提并論。來自塞爾維亞的學(xué)者對于“16+1合作”和“一帶一路”倡議所提供的不帶條件硬約束的合作機(jī)制頗為贊賞。塞爾維亞世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所所長德覺德捷維奇（Branislav Djordjevic）指出，“不難理解，為什么‘一帶一路戰(zhàn)略在實(shí)施之初就得到了塞爾維亞的積極回應(yīng)，因?yàn)閷τ谌麪柧S亞來說，這是一個成為中國平等伙伴的難得契機(jī)。‘一帶一路倡議帶來了現(xiàn)代歷史中難得的、能夠無條件討論發(fā)展項(xiàng)目及投資的機(jī)會。相比美國和歐盟，中國向愿意參加‘一帶一路倡議的國家提出的合作動議更具吸引力，也沒有所謂的隱含條件”1。

（二）“16+1合作”存在的主要問題及應(yīng)重視的因素

1.國別合作的不均衡性及應(yīng)重視國別因素?！?6+1合作”雖然采取“主權(quán)國家化”的運(yùn)行模式，重視反映各國的發(fā)展需求，但是，事實(shí)上，由于“16+1合作”具有“主權(quán)國家化”的運(yùn)行模式特征，在實(shí)際運(yùn)行上具有較強(qiáng)的自愿性，由此客觀上造成一些國家合作熱情、項(xiàng)目多、效果明顯，而另一些國家由于一時找不到切實(shí)的合作項(xiàng)目和路徑，處在合作逐漸邊緣化的境地。長此下去，一些中東歐國家會覺得“16+1合作”的意義不大，就會產(chǎn)生離心傾向，這對“16+1合作”的長期和穩(wěn)定發(fā)展不利。例如，拉脫維亞國際事務(wù)研究所的學(xué)者馬里斯·安得贊斯（Maris Andzans）在2016年11月4日舉行的“中國-中東歐國家里加國際智庫論壇”上指出，“總的來說，‘16+1合作自建立以來，中國與中東歐國家在貿(mào)易和投資領(lǐng)域不斷增長，但是，各國之間的發(fā)展水平是不均衡的。一些中東歐國家獲得了較多與中國的合作項(xiàng)目，而其他中東歐國家與中國的合作水平則低得多。由此導(dǎo)致了中東歐國家對‘16+1合作的態(tài)度呈不同的立場，從熱情到謹(jǐn)慎、甚至懷疑都有”1。因此，在未來的規(guī)劃和設(shè)計(jì)中，應(yīng)重視各國因素，全面均衡地考慮各國的利益需求，主動挖掘各國合作潛力，合理規(guī)劃和推進(jìn)適合各國的合作重點(diǎn)和項(xiàng)目安排，不使出現(xiàn)較大的合作空白區(qū)，使每一個國家都能從合作中真正受益，推動“16+1合作”長期穩(wěn)定地發(fā)展。

2.地區(qū)發(fā)展的差異性及應(yīng)重視次區(qū)域因素。中東歐國家由于歷史、地理和經(jīng)濟(jì)文化的因素，存在著較大的差別，大致可以分為以下幾個次區(qū)域：波羅的海三國（愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛）、中歐地區(qū)（波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙利）、西巴爾干地區(qū)（前南聯(lián)盟諸國和阿爾巴尼亞）、東巴爾干地區(qū)（羅馬尼亞、保加利亞）等。這些國家無論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、還是政治制度的成熟度和宗教文化的認(rèn)同度等方面都存在著顯著的差異，將16個國家視為一個整體、大而籠統(tǒng)地進(jìn)行合作規(guī)劃已經(jīng)不適應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展的需要，需要對這16個國家進(jìn)行分類梳理，充分挖掘次區(qū)域地區(qū)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的共性，如波羅的海三國在海運(yùn)和臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢；波蘭、匈牙利、捷克、斯洛文尼亞等國在先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域具有優(yōu)勢；西巴爾干國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具有獨(dú)特的地理優(yōu)勢；羅馬尼亞和保加利亞在農(nóng)業(yè)方面具有優(yōu)勢。同時，充分利用現(xiàn)有的次區(qū)域組織和機(jī)制，如波、匈、捷、斯洛伐克組成的“維謝格拉德集團(tuán)”（Visegrad Group）；由愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛組成的“波羅的海合作”（Baltic Cooperation）；由保加利亞、羅馬尼亞和塞爾維亞組成的“Craiova集團(tuán)”；薩拉熱窩經(jīng)貿(mào)論壇等巴爾干地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制?！?6+1合作”應(yīng)充分加強(qiáng)與這些次區(qū)域機(jī)制的合作，尋求與各個次區(qū)域地區(qū)合作的切入點(diǎn)和重點(diǎn)，探尋合作規(guī)劃和項(xiàng)目的有效性和可行性，將次區(qū)域合作充實(shí)到“16+1合作”機(jī)制中，以區(qū)域板塊的合作方式推進(jìn)“16+1合作”的深化。

3.歐盟對“16+1合作”的疑慮及應(yīng)重視歐盟因素?！?6+1合作”作為地區(qū)間主義的一種模式，在結(jié)構(gòu)上具有其特殊性，即具有獨(dú)特的復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)特性，這是迄今為止地區(qū)間合作中最為復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。16個中東歐國家本身并沒有形成一個集團(tuán)，而在這16個國家的上面則有歐盟這樣一個一體化程度較高的國家集團(tuán)，因此，16個國家首先是作為歐盟成員國和候選國，需要聽從歐盟的安排和指令，而歐盟及其主要成員國則將“16+1合作”視為中國對歐盟的所謂“分裂”，對“16+1合作”采取謹(jǐn)慎和防范的態(tài)度。例如，歐盟在2016年6月出臺的最新對華政策文件——《歐盟對華戰(zhàn)略新要素》中指出，“歐盟在與中國接觸和交往中必須采取強(qiáng)有力的、清晰的和一致的聲音。成員國與中國實(shí)行雙邊關(guān)系時，無論是以一對一的方式還是以類似‘16+1合作這樣的國家組合方式，都應(yīng)該與委員會、對外行動署以及其他成員國進(jìn)行合作，以確保遵守歐盟的法律、規(guī)則和政策，并使合作成果對歐盟總體有利”2。歐盟的這一態(tài)度反映了其對“16+1合作”的疑慮和防范心理。2017年年初，歐盟委員會調(diào)查中方出資的匈塞鐵路，調(diào)查該項(xiàng)目的財務(wù)可行性和是否違反歐盟大型交通項(xiàng)目公開招標(biāo)的法律1。歐盟這一行為表面上打著遵守歐盟法律和標(biāo)準(zhǔn)的旗號，維護(hù)其法律法規(guī)的統(tǒng)一性，但實(shí)質(zhì)是對中國與中東歐國家加強(qiáng)合作的深深憂慮，擔(dān)心16個國家對歐盟離心離德，尤其在英國脫歐和民粹主義抬頭的大背景下，更加擔(dān)心“16+1合作”對歐洲一體化建設(shè)的負(fù)面影響。因此，如何協(xié)調(diào)與歐盟的關(guān)系，是未來“16+1合作”機(jī)制設(shè)計(jì)的重點(diǎn)和關(guān)鍵。具體可以考慮以下措施：endprint

第一，在未來“16+1合作”中，應(yīng)更加重視和強(qiáng)調(diào)歐盟因素。目前在“16+1合作”中，已經(jīng)開始重視歐盟因素，但同時又出現(xiàn)泛歐的趨勢，如在2015年蘇州高峰會議時，邀請了歐盟代表、奧地利和希臘代表作為觀察員，體現(xiàn)了重視歐盟的因素，這是一個積極的信號。但在2016年的里加峰會上，既邀請了歐盟代表及其附屬機(jī)構(gòu)（歐洲復(fù)興開發(fā)銀行），又邀請了瑞士和白俄羅斯作為觀察員，使得“16+1合作”出現(xiàn)了歐盟化和泛歐化兩種矛盾的趨勢。因此，在未來的發(fā)展中，應(yīng)更加強(qiáng)化歐盟因素，尤其是應(yīng)將相關(guān)的歐盟機(jī)構(gòu)和對中東歐國家有較強(qiáng)影響力的歐盟鄰國（如芬蘭、奧地利、德國等）邀請為觀察員。未來“16+1合作”可以更多地是“16+1+X合作”，這個X應(yīng)更多地體現(xiàn)歐盟因素，從而使“16+1合作”與中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系相銜接。

第二，在中歐高級別對話機(jī)制中，應(yīng)增加中歐關(guān)于次區(qū)域合作的專題項(xiàng)目，并將“16+1合作”納入中歐關(guān)于次區(qū)域合作專題項(xiàng)目中，使得“16+1合作”在機(jī)制上與中歐關(guān)系相對接，理順“16+1合作”與中歐合作的關(guān)系。由于歐盟一貫重視歐盟自身的次區(qū)域合作，因此，我們應(yīng)向歐方強(qiáng)調(diào)，“16+1合作”不僅促進(jìn)中國與中東歐國家關(guān)系，也有助于促進(jìn)中東歐次區(qū)域的合作與一體化，是對歐洲一體化的必要補(bǔ)充。目前中歐之間已經(jīng)建立了中歐高峰會議和中歐三大高級別對話機(jī)制，包括中歐高級別戰(zhàn)略對話、高級別經(jīng)貿(mào)對話和高級別人文對話，如果能夠再專門開辟中歐高級別次區(qū)域和地區(qū)對話與交流機(jī)制，將“16+1合作”作為重點(diǎn)項(xiàng)目考慮進(jìn)去，則有助于歐盟對“16+1合作”的認(rèn)可和支持，有助于“16+1合作”的可持續(xù)性和有效性。

第三，通過中歐互聯(lián)互通平臺，在項(xiàng)目上加強(qiáng)“16+1合作”與中歐關(guān)系的對接。歐盟及其主要成員國法德等國對于“16+1合作”抱有懷疑態(tài)度，但是對“一帶一路”建設(shè)則持歡迎態(tài)度。歐盟在其新公布的“對華戰(zhàn)略文件”中強(qiáng)調(diào)，“中歐互聯(lián)互通平臺應(yīng)該將歐盟政策和項(xiàng)目與中國‘一帶一路倡議相對接，尤其在融資、基礎(chǔ)設(shè)施和交通運(yùn)輸領(lǐng)域加強(qiáng)合作”2，同時，歐盟也強(qiáng)調(diào)，“歡迎中歐關(guān)于加強(qiáng)對第三方市場的投資與合作，歡迎中國介入歐盟的東部和南部鄰國地區(qū)，促進(jìn)地區(qū)治理和地區(qū)安全”3。由此可見，歐盟對于中國“一帶一路”倡議、互聯(lián)互通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和第三方市場投資等領(lǐng)域持歡迎態(tài)度。因此，在未來的中歐關(guān)系中，應(yīng)著力將中國、歐盟、中東歐三者因素結(jié)合起來，將“16+1合作”中關(guān)于基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目從最初的規(guī)劃階段就應(yīng)有計(jì)劃地納入中歐互聯(lián)互通平臺，尤其是與歐盟泛歐交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相對接，在項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、評估等方面，包含中國、歐盟和中東歐國家三方，使得原本屬于中國-中東歐國家的合作項(xiàng)目成為中國、歐盟、中東歐國家三方參與的聯(lián)合項(xiàng)目，通過積極引入歐盟因素，將歐盟對“16+1合作”的消極因素轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極因素。

結(jié) 語

冷戰(zhàn)結(jié)束后，地區(qū)間主義的發(fā)展呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，世界主要國家和國家集團(tuán)，包括美國、歐盟、中國等都在構(gòu)建遍布全球的地區(qū)間合作網(wǎng)絡(luò)體系，開創(chuàng)了跨地區(qū)間合作、雙地區(qū)間合作和準(zhǔn)地區(qū)間合作的不同類型的合作關(guān)系，并形成了美國、歐盟、中國之間不同的運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)不同的功能目標(biāo)。中國在地區(qū)間主義的實(shí)踐中，特別是中國-中東歐合作（“16+1合作”）中，不僅在類型和結(jié)構(gòu)上構(gòu)成了迄今為止最為復(fù)雜的地區(qū)間合作結(jié)構(gòu)，形成了復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)特征，而且在運(yùn)行模式上也有別于美國和歐盟的實(shí)踐，特別是“16+1合作”中所體現(xiàn)出來的“主權(quán)國家化”運(yùn)行模式，不同于美國的“霸權(quán)優(yōu)勢化”模式和歐盟的“地區(qū)制度化”模式，比較適合發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)型國家之間的合作。發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家對于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向、尊重國家主權(quán)、尋求平等合作、軟制度約束的合作機(jī)制較為適應(yīng)，這也是“16+1合作”運(yùn)行5年多來得以迅速發(fā)展的主要原因。

在取得顯著成績的同時，也應(yīng)該充分意識到，中國-中東歐國家合作與中非、中拉等地區(qū)間合作顯著不同的方面是，“16+1合作”具有獨(dú)特的復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)，16個中東歐國家上面還有一個歐盟機(jī)構(gòu)，無論是歐盟成員國還是候選國都必須遵循歐盟的機(jī)制框架。由于歐盟是一個地區(qū)一體化高度發(fā)達(dá)的國家集團(tuán)，而且歐盟在推行地區(qū)間合作中擅長使用一體化和強(qiáng)制度約束，這些都跟“16+1合作”中所呈現(xiàn)的主權(quán)國家化和軟制度約束完全不同，因此，如何協(xié)調(diào)“16+1合作”與歐盟的關(guān)系，是未來“16+1合作”所應(yīng)特別重視的問題。如果中國未來在“16+1合作”中能妥善處理好中國與中東歐國家整體利益、次區(qū)域利益、國別利益以及歐盟利益之間的關(guān)系，那將是中國對地區(qū)間主義在理論和實(shí)踐上的一大貢獻(xiàn)。

通過地區(qū)間主義的理論視角考察“16+1合作”，有助于對中國所推動的地區(qū)間主義的合作模式進(jìn)行審視和思考，也有助于對這一模式所蘊(yùn)含的理論內(nèi)涵、基本特征、內(nèi)在邏輯、合理性、可持續(xù)性和未來發(fā)展前景進(jìn)行進(jìn)一步的思考和探討。長期以來，地區(qū)間合作主要由美國、歐洲等發(fā)達(dá)國家或國家集團(tuán)所主導(dǎo)和推動，當(dāng)前由中國所推動的地區(qū)間主義體現(xiàn)了作為發(fā)展中國家、新興市場經(jīng)濟(jì)國家和轉(zhuǎn)型國家對地區(qū)間合作的基本理念、利益訴求和實(shí)施路徑，不同于西方發(fā)達(dá)國家所推動的地區(qū)間主義的理念與實(shí)踐，其為推動中國與廣大發(fā)展中國家、新興市場經(jīng)濟(jì)國家和轉(zhuǎn)型國家所構(gòu)建的利益共同體、責(zé)任共同體和命運(yùn)共同體提供重要的國際機(jī)制。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）

The Analysis on the Function Model of "16+1 Cooperation" in Perspective of Inter-regionalism

Zhang Yinghong

Abstract： The Cooperation of China-Central and Eastern European Countries （"16+1 Cooperation"） is one of the most important mechanisms of inter-regional dialogue and cooperation initiated by China. The practice of the "16+1 Cooperation" reflects both of the general feature and special characteristics of the inter-regionalism. The function model of "sovereignty state-centered" is specially based on the respect for the sovereignty， the linkage of the strategic plan， soft binding effect， and the aim at the common development between China and the 16 Central and Eastern European Countries. However， the "16+1 Cooperation" has the feature of quasi-interegionalism， double-level compound structure. It is necessary to consider the EU's， sub-regional and countries' elements， in order to facilitate the comprehensive， balanced and sustainable development of the "16+1 Cooperation" in future.

Keywords： The Cooperation between China and Central and Eastern European Countries； "16+1 Cooperation"； Inter-regionalismendprint