中國水土流失防治機制探究

胡世明+陳瑾

摘要：水土流失防治是保障生態(tài)安全的戰(zhàn)略之一。為促進水土流失防治保障生態(tài)安全并與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，探索科學(xué)、高效的防治機制?；仡櫩偨Y(jié)中華人民共和國成立以來的水土流失防治政策變遷，通過長期的摸索實踐與選擇性經(jīng)驗借鑒，逐步構(gòu)建了管制與誘致協(xié)同的國家水土流失防治政策體系。取得成就的同時，也存在一些機制上的問題。建議加強和提升數(shù)據(jù)服務(wù)決策的能力建設(shè)；法治防治工作的管理與協(xié)調(diào)；建立健全依據(jù)科學(xué)、行之有效的水土保持生態(tài)補償機制；規(guī)范化、制度化、法制化保障市場機制的穩(wěn)健、高效運行。

關(guān)鍵詞：水土流失防治；政策；機制；法制化

水土資源是人類賴以生存的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，也是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。中國是世界上生態(tài)系統(tǒng)退化和水土流失最為嚴重的國家之一。水土流失防治是國土整治、江河治理的根本，是維護、重建和改善生態(tài)環(huán)境、保障生態(tài)安全、促進社會經(jīng)濟尤其是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略之一，是構(gòu)建和諧社會、改善人居環(huán)境、定向生態(tài)文明的舉措，是中國在可持續(xù)發(fā)展總體框架下長期堅持的一項基本國策。在水土流失的防治實踐中，中國逐步構(gòu)建了水土流失綜合防治政策體系。在國家體系框架下，各地域由于自然稟賦、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會和人文地理、人力資源等不同而存在區(qū)域差異。“十八大”以來，生態(tài)文明建設(shè)成為特色社會主義“五位一體”總體布局的內(nèi)在要求，水土保持生態(tài)建設(shè)迎來發(fā)展機遇的同時也面臨新形勢、新任務(wù)和新要求（劉寧，2007）。2015年經(jīng)國務(wù)院正式批復(fù)同意的、“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合編制完成的《全國水土保持規(guī)劃（2015～2030 年）》是中國水土流失防治進程中的一個重要里程碑（劉震，2015）。藉此，遵循該規(guī)劃“以人為本、人與自然和諧相處，整體部署、統(tǒng)籌兼顧，分區(qū)防治、合理布局，突出重點、分步實施，制度創(chuàng)新、加強監(jiān)管，科技支撐、注重效益”的基本原則，本文試圖在歷史回顧與經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，探究水土流失防治機制創(chuàng)新，旨在探索有效提升區(qū)域環(huán)境容量和擴展區(qū)域生態(tài)空間、促進生態(tài)文明建設(shè)的治理方略。

一、中國水土流失防治機制的演進

（一）水土流失防治政策概述

中華人民共和國成立以來，基于國家經(jīng)濟政治體制改革形勢和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要、適應(yīng)水土流失地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際需求，本著完善自身的理念，借鑒國外如美國、日本、澳大利亞、印度、奧地利等的經(jīng)驗，中國逐步構(gòu)建了管制性與激勵誘致性協(xié)同的水土流失防治政策體系框架（圖1）。歷史變遷中，大約經(jīng)歷了如下幾個階段——建國后至20世紀70年代，在合作化運動背景下探索水土流失治理方略，主要依靠集體以支毛溝為治理單位開展示范與推廣。20世紀70年代末至20世紀90年代，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制背景下，主要以小流域為單元開展綜合治理與重點治理，推進責(zé)任制創(chuàng)新。20世紀90年代初至20世紀90年代末，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制背景下，依據(jù)相繼頒布和實施的《中華人民共和國水土保持法（1991）》及相應(yīng)的實施條例、規(guī)劃綱要等法律、法規(guī)及相關(guān)文件，依法開展以小流域為單元、預(yù)防為主的防治工作。20世紀90年代末，中國調(diào)整了水土流失治理和生態(tài)建設(shè)方略，于1997年決策“治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)秀美山川”，同年國際上通過了《京都議定書》；1998年后，國務(wù)院先后批準實施了《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》、《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》等，對21世紀初期的水土保持生態(tài)建設(shè)做出了全面部署，并將水土保持生態(tài)建設(shè)確立為21世紀經(jīng)濟和社會發(fā)展的一項重要的基礎(chǔ)工程以及中國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和西部大開發(fā)戰(zhàn)略的根本舉措。自此，在生態(tài)環(huán)境建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟體制改革背景下，實施水土保持生態(tài)修復(fù)項目逐步納入國家基本建設(shè)程序管理，中國進入以重點區(qū)域為單元的全面生態(tài)建設(shè)與生態(tài)修復(fù)階段。

（二）水土流失防治管理體制與協(xié)調(diào)機制的演進

中華人民共和國成立以來，為建立和完善結(jié)構(gòu)科學(xué)、人員精干、靈活高效的黨政機關(guān)，歷經(jīng)了“1951～1953年→1954～1956年→1956～1959年→1960～1965年→1966～1975年→1976～1981年→1982年→1988年→1993年→1998年→2003年→2008年”等多次“精兵簡政”。改革中水土流失防治協(xié)調(diào)機構(gòu)與主管部門也進行相應(yīng)調(diào)整，構(gòu)建了涉及主管部門（派出機構(gòu)）、協(xié)同管理部門、其他有關(guān)部門等“統(tǒng)一規(guī)劃，明確任務(wù)，部門配合，高層協(xié)調(diào)”的水土保持管理體系。

（三）水土流失防治投入機制的演進

改革開放前，中國水土保持沒有專項經(jīng)費。20世紀80年代逐步建立了水土保持補助費制度，1988年財政部把水土保持補助費與水土保持事業(yè)費單列。20世紀90年代，基于頒布的《水土保持法》（1991）、《關(guān)于加強水土保持工作的通知》（國發(fā)[1993]5號）、《全國水土保持規(guī)劃綱要》（1993），水土保持投入渠道得到拓寬。直到1998年前，水土保持工程仍在國家基本建設(shè)計劃之外，水土保持生態(tài)建設(shè)項目的實施以“群眾‘投工投勞為主、國家和地方資金補助為輔”。1998年《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》（國發(fā)[1998]36號）明確將生態(tài)建設(shè)納入基本建設(shè)程序管理范疇，自此，以群眾自建、自管、自用的建設(shè)和管理模式轉(zhuǎn)變了國家基本建設(shè)項目的新模式（姜德文，2001）?？傮w而言，1950～2005年中國水土保持投入主要基于“政府投入引導(dǎo)，群眾投勞為主”的模式。2000農(nóng)村稅費改革規(guī)定逐步取消舊有的“兩工”（農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工），一定程度上代之而行的是被中央當作典型推廣全國的安徽巢湖地區(qū)開創(chuàng)的“一事一議”制度，但沒有徹底改變傳統(tǒng)的思維“路徑依賴”。面對生態(tài)修復(fù)與生態(tài)建設(shè)的無限需求，中國水土流失防治與生態(tài)安全防治政策專題組（2010，后文簡稱“政策專題組”）建議參考黃土高原水土保持項目模式，建立健全以政府投入與社會資本為主、政府財政擔保國際貸款（包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織）、科學(xué)“一事一議”并有效引導(dǎo)農(nóng)民投資投勞的投入機制。endprint

（四）水土流失防治功能機制的演進

機制從功能上可分為激勵機制，制約機制和保障機制。水土流失防治激勵機制是水土流失防治主體（政府、水土保持主管部門、企業(yè)、公眾等）將遠大愿景轉(zhuǎn)化為具體事實的連接手段，是在水土流失防治組織系統(tǒng)中，激勵防治主體系統(tǒng)運用多種激勵手段并使之規(guī)范化和相對固定化，與激勵客體（管理人員、企業(yè)、公眾等）相互作用、相互制約的結(jié)構(gòu)、方式、關(guān)系及演變規(guī)律的總和。水土流失防治制約機制是運用民主與法制的手段，通過有效的途徑，對權(quán)力使用者的特定限制和約束，以保證水土流失防治管理活動有序化、規(guī)范化的一種機制。水土保持保障機制是為水土流失防治管理活動提供物質(zhì)和精神條件的機制。

1. 激勵機制的演進

中華人民共和國成立以來，逐漸建立形成了水土流失防治措施體系，相對稀缺的是最大化水土流失治理主體（包括政府、集體組織、居民、農(nóng)戶等）承諾將防治目標、愿景轉(zhuǎn)化為具體事實的特定方法與管理體系。相關(guān)經(jīng)驗主要體現(xiàn)在治理責(zé)任制變革方面。

改革開放前，土地集體所有、集體經(jīng)營，產(chǎn)權(quán)激勵機制基本上處于空白狀態(tài)。改革開放后農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行促進了“戶包治理”小流域?！皯舭卫怼贝嬖诘馁Y金、技術(shù)與勞動力等生產(chǎn)要素的局限性促進了“聯(lián)戶承包”治理責(zé)任制的產(chǎn)生和“水?！睂I(yè)隊的出現(xiàn)以及二者的蓬勃發(fā)展，同期產(chǎn)生或出現(xiàn)的有集體開發(fā)、租賃、拍賣（使用權(quán)）、股份合作等責(zé)任制形式。20世紀90年代初期，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立與發(fā)展，“四荒”拍賣一定程度上有助于農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)與創(chuàng)收，提高了公眾治理水土流失的積極性，推動了規(guī)?；图s化經(jīng)營的發(fā)展進程，開拓了水土保持商業(yè)化運營的新機制。

在“戶包治理”、“聯(lián)戶承包”、股份合作和“四荒”拍賣等治理責(zé)任制的改革與演進中，形成并滲透其中的有物質(zhì)薪酬激勵、榮譽與升遷激勵、專利激勵、產(chǎn)權(quán)激勵、成本最小化和效率優(yōu)先的市場交易激勵機制等（李周、包曉斌，2002）。

2. 制約機制的演進

中華人民共和國成立后，尤其是20世紀90年代以來，在不斷的摸索實踐中，逐步形成了組織、技術(shù)和法律法規(guī)等方面對水土流失進行防治的制約機制。依據(jù)《水土保持法》（1991）、《水土保持法實施條例》（1993）等法律法規(guī)，逐漸建立和形成了水土保持的三項基本制約制度——水土保持方案報告制度、水土流失“兩費”收繳使用和管理制度、水土保持監(jiān)督檢查制度，總體上形成了以“一方案”（經(jīng)水行政主管部門同意的水土保持方案）、“三權(quán)”（審批權(quán)、收費權(quán)和監(jiān)督權(quán)）、“三同時”、和“兩費”等為表現(xiàn)形式和鮮明特征的水土流失人為原因和生態(tài)環(huán)境破壞行為制約機制。

3. 保障機制的演進

（1）水土保持生態(tài)補償機制的演進

經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)理論認為，在產(chǎn)權(quán)不明晰或（和）缺乏產(chǎn)權(quán)主體的情況下，人類的經(jīng)濟活動將會產(chǎn)生經(jīng)濟的外部性，從而導(dǎo)致經(jīng)濟活動中的私人成本與社會收益的不一致。為解決這個問題，福利經(jīng)濟學(xué)說提出了征收“Pigou稅”的方法，形成了生態(tài)補償機制的理論基礎(chǔ)。中國大約20世紀80年代興起對生態(tài)補償?shù)难芯浚?998年以建立森林生態(tài)補償基金的規(guī)定為始進入實踐操作層面。在水土保持生態(tài)補償方面，相關(guān)的重大政策可以追溯到國務(wù)院令[1993]第120號《水土保持法實施條例》、《國務(wù)院關(guān)于加強水土保持工作的通知》（國發(fā)[1993]5號），其中條款涉及的“兩費”在一定意義上屬于生態(tài)補償?shù)姆懂?，條款中涉及的“水費、電費提取”反映了“誰受益，誰補償”的生態(tài)補償思想。1993年之后國家的一系列政策規(guī)定中都強調(diào)按照“誰開發(fā)，誰保護，誰受益，誰補償”的原則建立生態(tài)補償機制。2014年，《水土保持補償費征收使用管理辦法》正式出臺。迄今，生態(tài)補償已經(jīng)成為中國涉及生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理的一個全局性問題，但尚無科學(xué)的補償標準和制度安排，生態(tài)補償制度尚未真正完備地建立起來。與擁有雄厚的經(jīng)濟實力、重在生態(tài)補償金有效配置以獲得最優(yōu)投入產(chǎn)出的歐洲、北美等發(fā)達國家不同，中國生態(tài)補償?shù)难芯慷嗑劢乖谘a償資金的籌集方式和相關(guān)政策的制定上，實施的重點領(lǐng)域是林業(yè)和礦產(chǎn)資源，主要形式是財政轉(zhuǎn)移支付。多數(shù)省（自治區(qū)、直轄市）根據(jù)相關(guān)法律、法律、實施條例和文件精神實施水土保持補償費征收使用管理，初步建立了水土保持補償制度。

（2）科教支持體系的演進

“意識形態(tài)工作是黨的一項極端重要的工作”（習(xí)近平語）。中華人民共和國成立后，1955年全國第一次水土保持會議明確水土保持工作要進行宣傳教育。20世紀80年代，《水土保持工作條例》（1982）發(fā)布施行，宣傳成為水土保持工作機構(gòu)的任務(wù)之一，宣傳隊伍不斷擴大，宣傳的內(nèi)容涵蓋了水土流失的危害與治理效益、水土保持工作的重要性和緊迫性、水土保持原理和科學(xué)技術(shù)等，宣傳方式包括報刊雜志、廣播影視、藝演展覽、報告講座、教本畫廊等。20世紀90年代，編制了“水土保持與城鎮(zhèn)安?！?、“長江的水土流失”等電視專題，編寫了大量的宣傳標語口號，1991年以后水土保持宣傳教育工作主要圍繞頒布的《水土保持法》等法律、法規(guī)開展，水利部聯(lián)合相關(guān)部門開展《水土保持法》宣傳周、宣傳月和宣傳日活動，實施普法計劃。21世紀以來，水土保持的國際交流與合作擴大了中國水土保持工作在國內(nèi)外的影響，全國繼續(xù)開展大規(guī)模的水土保持法律、法規(guī)及相關(guān)文件精神宣傳活動。“十二五”期間，水土保持宣傳教育工作機制有效建立，各地重視程度持續(xù)提高，宣傳教育平臺多樣、宣傳重點突出，宣傳教育領(lǐng)域不斷拓寬，宣教方式與作品不斷創(chuàng)新，為水土保持事業(yè)全面發(fā)展創(chuàng)造了良好的輿論環(huán)境（蒲朝勇，2016）。

經(jīng)濟建設(shè)是中國在國內(nèi)外大勢沒有發(fā)生根本變化情境下的中心工作。在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中，“科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力”是馬克思主義的基本原理。中華人民共和國成立以后，特別是改革開放以來，水土保持科學(xué)研究和技術(shù)推廣工作日益發(fā)展，水土保持科學(xué)技術(shù)人才層出不窮，為水土保持生態(tài)建設(shè)提供了人力資本支撐，以“3S”為代表的現(xiàn)代信息管理技術(shù)取得突破并得到廣泛應(yīng)用，初步形成了水土保持基礎(chǔ)理論體系、綜合治理技術(shù)體系、科研觀測體系和技術(shù)標準體系（劉寧，2007）。endprint

（3）法律法規(guī)體系的演進

市場和法治可謂現(xiàn)代文明的兩大基石。2014年十八屆四中全會指出：“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟……”。中華人民共和國成立后，在大規(guī)模的水土流失防治工作中，國家制定了一系列水土保持法律、法規(guī)及法規(guī)性文件、規(guī)章及規(guī)范性文件——1957年國務(wù)院發(fā)布了《水土保持暫行綱要》；1982年發(fā)布了《水土保持工作條例》；1988年國家計劃委員會、水利部制定發(fā)布了《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》；1991年全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布了《水土保持法》；1993年國務(wù)院水行政主管部門發(fā)布了《水土保持實施條例》；1995年水利部頒布了《開發(fā)建設(shè)項目水土保持審批管理規(guī)定》，等等，初步形成了一套自上而下的水土保持法律、法規(guī)體系，一定程度上發(fā)揮了各個特定歷史時期的水土流失法治作用，并在順應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展過程中加以修訂與完善。

（五）水土流失防治模式的演進

20世紀50年代中國強調(diào)大局，依靠國家投入資金引導(dǎo)培養(yǎng)典型，為集體水土流失治理提供示范，主旨在于減少水土流失對大江大河的負面影響；20世紀60～70年代，以建設(shè)基本農(nóng)田為切入點，旨在化解糧食短缺問題。20世紀80年代初，“依靠千家萬戶，治理千溝萬壑”，踐行與推廣戶包小流域治理，強調(diào)“四荒”的公開分配與開發(fā)利用。其時，一些農(nóng)民企業(yè)家開創(chuàng)了旨在改善社區(qū)發(fā)展環(huán)境的治理模式。隨著市場經(jīng)濟體制改革，水土流失治理納入到區(qū)域化布局、規(guī)?；卫?、集約化經(jīng)營的軌道，在實踐中形成了改善生態(tài)環(huán)境與建設(shè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、開發(fā)資源發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、促進脫貧致富相結(jié)合以及向大農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、市場延伸的經(jīng)驗（李周、包曉斌，2002）。

二、尚須解決的一些機制問題

水土流失防治機制在實踐與改革中得以不斷改進，各地區(qū)由于自然地理、人文情境稟賦不同，防治情況存在差異，但存在一些共性問題。

（一） 配套統(tǒng)計問題

水土流失治理面積等統(tǒng)計信息是水土保持工作的信號和消息，發(fā)揮著國民經(jīng)濟行業(yè)宏觀調(diào)控和地區(qū)規(guī)劃與發(fā)展的監(jiān)測、決策或咨詢的參考作用。現(xiàn)實中宏微觀數(shù)據(jù)如水土流失治理面積數(shù)據(jù)存在失真、不協(xié)同等問題（王偉、薛塞光，2016）， 導(dǎo)致基于數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與計量分析可能無法科學(xué)有效地揭示或挖掘潛在的真正規(guī)律。

（二）管理體制與協(xié)調(diào)機制問題

協(xié)調(diào)機制缺位是中國水土流失防治的突出問題之一，表現(xiàn)在政府各相關(guān)部門間協(xié)調(diào)合作成本尚有很大的消減直至歸零的空間，并且在水土流失防治工作的諸關(guān)系上缺乏統(tǒng)籌把握。

（三）水土保持生態(tài)補償投入機制問題

伴隨全球生態(tài)環(huán)境危機意識和可持續(xù)發(fā)展觀的提升，中國對生態(tài)補償?shù)难芯亢蛯嵺`不斷深入，生態(tài)補償相關(guān)的機制有生態(tài)修復(fù)補償機制和生態(tài)建設(shè)補償機制，前者包括實行“誰破壞誰補償”、自行補償和委托補償、等量補償和加倍補償、治理補償?shù)?；后者包括實行“共享共建”、以上級財政轉(zhuǎn)移支付為主要途徑補償、合理確定補償、“飛地補償”等。具體政策實踐中生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費主要涉及以森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為核心的生態(tài)服務(wù)付費、農(nóng)業(yè)相關(guān)生態(tài)服務(wù)付費、流域生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費、與礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)的生態(tài)補償制度等。但是，即便是多年實踐并取得一定成效的“退耕還林”，在執(zhí)行過程中尚存在“生態(tài)目標不到位”和“給農(nóng)民的補償不到位”的問題。建立和完善生態(tài)補償機制是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，真正的生態(tài)補償機制的建立是一種遠比想象深刻的社會利益大調(diào)整和制度創(chuàng)新，尚有許多方面需要生態(tài)機制，尚有諸多問題亟待進一步科學(xué)探究。在水土資源環(huán)境管理層面，國內(nèi)學(xué)者在水土保持生態(tài)補償理論和補償主體、客體、標準、途徑、方式等機制構(gòu)成要素方面進行了諸多探討，但尚存在補償主體和客體不明晰、補償標準難定量、區(qū)際補償難落實、生態(tài)稅費制度不健全、長效補償機制未建立等問題（王甲山等，2017）。

（四）市場機制運作問題

發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，必須充分發(fā)揮市場機制的形成市場價格、優(yōu)化資源配置、平衡供求關(guān)系、激勵效率提高、實現(xiàn)經(jīng)濟利益、評價經(jīng)濟效益等功能。但市場機制的作用發(fā)揮與正常運行要求有規(guī)范的市場主體、完善的市場體系、規(guī)范的市場運行規(guī)則以及有效的宏觀調(diào)控體系。2015年福建省創(chuàng)新組建了福建省水土保持生態(tài)建設(shè)有限公司（簡稱“省水保公司”），以推進水土流失治理企業(yè)化運作。運作探索中，發(fā)現(xiàn)存在土地產(chǎn)權(quán)交易成本、地方“慣性依賴”等問題，工程建設(shè)不具備核心競爭力、生產(chǎn)產(chǎn)品缺乏競爭力且難以一體化經(jīng)營、企業(yè)發(fā)展受制于成本壓力，政府回購、PPP（Public_Private-Partership，公共私營合作）、EMC（Energy Management Contracting，合同能源管理）等新模式在實施與推廣中存在法律和程序上的“空白”（尤長明、鄭錦文，2017）。

三、健全與完善水土流失防治機制的建議

（一）加強和提升數(shù)據(jù)服務(wù)決策的能力建設(shè)

在大數(shù)據(jù)時代，為提高相關(guān)關(guān)系研究結(jié)論具有可靠、有效的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力，需要建立健全大量、高速、多樣、低價值密度、真實的信息資產(chǎn)。中國幅員遼闊，區(qū)域自然環(huán)境與人文理念不一，水土流失時空分布具有隨機不確定性，對水土保持監(jiān)測工作形成挑戰(zhàn)。為此，建議充分開發(fā)與運用水土保持現(xiàn)代科技如“3S”技術(shù)，建立健全監(jiān)測系統(tǒng)和機制，完備信息數(shù)據(jù)庫，加強和提升水土保持生態(tài)建設(shè)與科學(xué)決策能力。

（二）法制強化和保障防治工作的管理與協(xié)調(diào)

管理的本質(zhì)不是管理本身，而是協(xié)調(diào)，是提高效率和效益的手段與過程。其手段包括強制（如政權(quán)）、雙方意愿交換、物質(zhì)性和非物質(zhì)性懲罰、激勵、溝通與說服等。《水土保持法》明確法定了水土保持管理權(quán)限和管理職能。國務(wù)院及各級政府水行政主管部門在水土流失防治組織運行規(guī)則如章程及制度等的確定、人員配置及職責(zé)劃分與確定、設(shè)備及工具、空間等資源配置與分配、防治目標的設(shè)立與分解、防治的組織與實施、檢查、監(jiān)督與協(xié)調(diào)、效果評價、總結(jié)與處理等方面發(fā)揮了職能作用。但水土流失防治工作還涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)等行政主管部門，協(xié)調(diào)不暢的情境下容易導(dǎo)致規(guī)劃不一、資源浪費、扭曲配置等。在市場化程度不斷提升和深化的情境下，管理的主體更可以是國家、政府、企業(yè)或非正式組織等?！吧鐣k水?！备髤f(xié)調(diào)職能的有效與高效。由此，參考與比較歷史上或現(xiàn)實中成立“國務(wù)院水土保持委員會”、“全國水土保持工作協(xié)調(diào)小組”、“全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)部際聯(lián)席會議”的優(yōu)劣勢，建議建立“主管部門一家管，主管部門、協(xié)同管理部門、其他有關(guān)部門共治，高層協(xié)調(diào)”的管理體制。體制決定機制，機制決定活力。體制效用的發(fā)揮應(yīng)籍以嚴明的法制。為此，應(yīng)在自然資源與環(huán)境保護部門法系中，比較、鑒別與修正《水土保持法》、《森林法》、《農(nóng)業(yè)法》、《水法》、《環(huán)境保護法》、《礦產(chǎn)資源法》等規(guī)范性文件中涉及多部門業(yè)務(wù)卻絕對獨立固封、有失協(xié)整的內(nèi)容，從法制上首先強化和保障防治工作的管理與協(xié)調(diào)。endprint

（三）建立健全依據(jù)科學(xué)、行之有效的水土保持生態(tài)補償機制

為建立健全水土保持生態(tài)補償機制，不失生態(tài)補償?shù)囊话阈?，需要探索加快建立水土資源環(huán)境價值評價體系、生態(tài)環(huán)境保護標準體系，建立水土資源和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計監(jiān)測指標體系以及“綠色GDP”核算體系，明確水土資源耗減、環(huán)境損失的估價方法和單位產(chǎn)值的能源消耗、水土資源消耗、“三廢”排放總量等統(tǒng)計指標，科學(xué)量化評價水土資源和生態(tài)環(huán)境價值，顯現(xiàn)生態(tài)補償機制的經(jīng)濟性。同時，應(yīng)提高水土保持生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，大力開發(fā)、利用水土保持生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護高新技術(shù)，為水土保持生態(tài)修復(fù)和建設(shè)提供技術(shù)支撐。

（四）法治保障市場機制的高效運行

在水土流失防治中，尤其是在計劃經(jīng)濟時代，中國習(xí)慣于管制性的治理工具，志愿性治理工具應(yīng)用較少。伴隨1992年起不斷深入的市場經(jīng)濟體制改革，市場機制在水土保持工作中不斷滲透與彌漫，為水土流失防治注入活力、效率和效益?？傮w上，財政政策工具應(yīng)用較多，市場性工具應(yīng)用不足，技術(shù)治理主要是應(yīng)用生態(tài)學(xué)原理進行受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，主要包括林草復(fù)合治理、地表植被覆蓋、典型流域綜合治理等模式。建議加強產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟建設(shè)，綜合運用各種治理工具，特別是要發(fā)揮契約治理工具、信息治理工具、市場和志愿工具等柔性化的治理工具。另一方面，市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟，水土流失防治具有公益、長期、綜合等特性，存在市場失靈的傾向，建議秉承宏觀調(diào)控與微觀自主、綜合預(yù)防與整治相兼的策略，法律、法規(guī)、制度化防治水土流失，相機并舉工程、生物和農(nóng)業(yè)技術(shù)等多類措施，建設(shè)水土保持生態(tài)文明。

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*基金項目：福建省自然科學(xué)基金（2014J01268）“福建水土保持政策實施的經(jīng)濟影響評價研究”。項目承擔單位：閩江學(xué)院。

（作者單位：胡世明，福建江夏學(xué)院；陳瑾，福建省水土保持實驗站）endprint