日本城鎮(zhèn)化進程中的土地利用問題探析

李靜++馬麗娟

摘 要：我國城鎮(zhèn)化進程正處于加速階段，但由于人多地少，土地利用問題日益凸顯，嚴重制約了我國的城鎮(zhèn)化進程。日本作為發(fā)達國家，其城鎮(zhèn)化水平較高且具有成熟的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗。在土地利用方面，我國與日本具有高度相似的客觀實際。鑒于此，文章對日本的城鎮(zhèn)化進程進行階段劃分，選取1950—1970年作為考察窗口，從人口密度及人均耕地、土地開發(fā)利用程度和土地生產(chǎn)率三個方面剖析了該時期日本的土地利用情況，發(fā)現(xiàn)日本在城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村土地利用、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施、土地規(guī)劃和立法等方面都有值得我們借鑒的經(jīng)驗，最后基于日本的成功經(jīng)驗，對我國城鎮(zhèn)化進程中的土地利用問題提出了幾點建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；土地利用；土地生產(chǎn)率

作者簡介：李靜，女，經(jīng)濟學(xué)博士，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、吉林大學(xué)中國特色社會主義理論體系研究中心研究人員，從事區(qū)域經(jīng)濟學(xué)研究；馬麗娟，女，經(jīng)濟學(xué)博士，吉林工商學(xué)院金融學(xué)院教師，從事金融學(xué)研究。

中圖分類號：F13/17 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-7504（2017）05-0076-08

引 言

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的必經(jīng)階段，是經(jīng)濟發(fā)展高級化的體現(xiàn)，發(fā)達國家在二戰(zhàn)以后基本都完成了城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化率平均在80%以上。改革開放以來，我國在經(jīng)濟總量迅速增長的同時，城鎮(zhèn)化的進程也逐漸加速，并取得了顯著的成果。城鎮(zhèn)常住人口從1978年的1.7億發(fā)展到2013年的7.3億，城鎮(zhèn)化率達到53.7%，城市數(shù)量由1978年的193個增加到2013年的658個，建制鎮(zhèn)的數(shù)量則從2173個增加到20 113個。1推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不可避免要占用土地。目前，隨著城鎮(zhèn)化進程加速，我國土地利用問題日益凸現(xiàn)，耕地面積已接近18億畝的紅線，對一個擁有13億人口、人均耕地面積非常有限的國家而言，如何解決好城鎮(zhèn)化進程中的土地利用問題，如何提高土地的利用效率已然成為了一個關(guān)乎城鎮(zhèn)化成敗的關(guān)鍵問題。

日本是我國的鄰國，與我國同處于東亞經(jīng)濟圈，同樣存在著人多地少、人口密度大、農(nóng)村廣泛存在小農(nóng)戶及兼業(yè)農(nóng)戶等的客觀情況，在城鎮(zhèn)化加速階段，均面臨著城鎮(zhèn)化與土地利用之間的矛盾，如何破解這一難題，如何在保障城鎮(zhèn)化速度不受影響的前提下提高土地利用率，在對這些問題的解決中，理論上我國與日本具有相通之處。在實踐方面，日本在城鎮(zhèn)化進程中通過科學(xué)、系統(tǒng)的國土資源開發(fā)，在實現(xiàn)了高度工業(yè)化和城市化的同時保持了66%的森林覆蓋率。盡管土地制度不同，但是這一成功的土地資源利用經(jīng)驗對于我國仍然具有較為重要的借鑒意義。本文首先對日本城鎮(zhèn)化的階段劃分進行了詳細介紹，結(jié)合我國目前所處的城鎮(zhèn)化階段，選取最具有參考意義的1950—1970年日本城鎮(zhèn)化加速階段作為考察窗口；其次從人口密度及人均耕地、土地開發(fā)利用程度和土地生產(chǎn)率三個方面對1950—1970年日本城鎮(zhèn)化加速階段的土地利用情況進行了探析；然后基于以上分析總結(jié)了日本城鎮(zhèn)化過程中土地利用情況的成功經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國特有的客觀實際，對于我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地利用方法給出了政策建議。

一、日本的城鎮(zhèn)化進程階段劃分

總結(jié)以往研究成果發(fā)現(xiàn)，世界各國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程并不是直線上升的，而是分階段進行的。Northam（1979）提出城鎮(zhèn)化發(fā)展速度呈“S”型曲線，將城鎮(zhèn)化劃分為初始階段、加速階段和飽和階段，認為當(dāng)城鎮(zhèn)化率低于25%時屬于初始階段，城鎮(zhèn)化率超過60%、70%時進入最終階段。[1]（P65—67）焦秀琦（1987）通過計算世界8個國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展的“S”曲線的回歸方程，建議將城鎮(zhèn)化三個階段的分界點定為30%和70%。[2]陳彥光（2005）認為可以將城市化水平的“S”型曲線分為四個階段，初始階段、加速階段、減速階段和飽和階段，其中加速階段和減速階段合并可視為快速階段。[3]王建軍（2009）對Northam的城鎮(zhèn)化發(fā)展的“S”型曲線思想進行數(shù)學(xué)推演，并通過日本和其他20個國家的城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)驗證了Logistic模型的城鎮(zhèn)化階段劃分結(jié)果，他也主張將城鎮(zhèn)化劃分為三個階段。[4]

不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段對于土地的需求不同，其所面臨的與土地之間的矛盾自然也就不盡相同。日本的城鎮(zhèn)化要早于我國幾十年，目前我國所處的城鎮(zhèn)化階段與日本并不相同，在進行比較研究時，不能生搬硬套日本的經(jīng)驗，而是應(yīng)該首先對日本的城鎮(zhèn)化階段進行劃分，找到其與我國目前所處城鎮(zhèn)化階段相同的時期進行分析，這樣的比較研究才是具有較強針對性的，也是具有借鑒意義的。鑒于此，筆者對日本的城鎮(zhèn)化進程進行階段劃分，并選取城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤鳛槌擎?zhèn)化水平的代表指標(biāo)，同時對照工業(yè)增加值的數(shù)據(jù)進行分析。

筆者從日本國家統(tǒng)計局的官方網(wǎng)站收集到其1920年至2010年的總?cè)丝诤统擎?zhèn)人口數(shù)據(jù)（每五年一組數(shù)據(jù)），計算得到日本城鎮(zhèn)化水平曲線（如圖1所示）。日本在1920年的城市化水平為18.04%，此后20年呈較快發(fā)展時期，到1935年時，日本的城鎮(zhèn)化水平達到32.73%，進入城鎮(zhèn)化的第二個階段即加速階段。但是第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，城鎮(zhèn)化水平出現(xiàn)下降。從1950年開始日本戰(zhàn)后經(jīng)濟開始恢復(fù)，城鎮(zhèn)化水平為37.29%，經(jīng)過20年的加速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平在1970年達到72.07%。從1970年以后日本進入到城鎮(zhèn)化的第三個階段，到2010年日本的城鎮(zhèn)化比率為90.71%。

來源于我國經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)顯示，1997年我國城鎮(zhèn)化比率為31.91%，到2015年，該數(shù)字變?yōu)?5%。由以上分析可知，1996年至今我國正處于城鎮(zhèn)化加速階段，而日本城鎮(zhèn)化加速階段為1935年至1970年，鑒于日本城鎮(zhèn)化發(fā)展受二次世界大戰(zhàn)影響較大，本文采用日本的1950年至1970年這一時間段表示城鎮(zhèn)化的加速階段，日本這一時期的土地利用政策對于我國目前的城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的土地問題具有重要的參考意義，故以下將進行重點剖析。

二、日本城鎮(zhèn)化加速階段土地利用情況endprint

為了更清晰地了解日本城鎮(zhèn)化加速階段的土地利用情況，本文對1950—1970年日本城鎮(zhèn)化加速階段中的人口密度及人均耕地、土地開發(fā)利用程度和土地生產(chǎn)率分別進行了考察。

1. 人口密度及人均耕地

眾所周知，日本是一個人多地少的國家，本文從日本統(tǒng)計局網(wǎng)站獲取1950—1970年日本城鎮(zhèn)化加速階段的統(tǒng)計數(shù)字（如表1所示）。

由該表可以看到，日本農(nóng)業(yè)人口從1950年到1970年減少了約1153萬人，在1950年日本的城市人口密度為225.9人/平方公里，而到了1970年該數(shù)字則增加為280人/平方公里，這說明日本隨著城鎮(zhèn)化程度的提高導(dǎo)致城市人口密度急劇增加，城市單位土地的人口容納能力進一步提高。值得注意的是，耕地面積并沒有因為城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)而減少，反而增長了65 769公頃，再加上農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，人均耕地面積由1950年的0.13公頃/人增長至0.22公頃/人。進一步分析數(shù)據(jù)可知，日本的城鎮(zhèn)化并不是土地的城鎮(zhèn)化，而是一方面重視對城市功能的開發(fā)和人口容納能力的提升，另一方面在城鎮(zhèn)化過程中注重對農(nóng)村耕地的保護，恢復(fù)和擴大耕地面積，農(nóng)村和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2. 土地開發(fā)利用程度分析

城鎮(zhèn)化是人口向城鎮(zhèn)集聚、生產(chǎn)力不斷發(fā)展和勞動分工逐漸加深的結(jié)果。土地作為城鎮(zhèn)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和承載空間，與城鎮(zhèn)化之間存在著密切聯(lián)系。土地開發(fā)利用程度指在當(dāng)前技術(shù)可能性和經(jīng)濟合理性條件下，在土地資源中已開發(fā)利用土地所占的比例。通過對日本在1950年至1970年間的土地利用情況的詳細數(shù)據(jù)進行分析，可以找到日本城鎮(zhèn)化加速階段土地利用的特點和規(guī)律。以下數(shù)據(jù)來源于日本國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，由于1962年以前的數(shù)據(jù)缺失，故僅示例1963—1970年分類別土地利用面積數(shù)據(jù)（如表2所示）和分類別土地開發(fā)利用程度數(shù)據(jù)（如表3所示）。

（1）土地利用規(guī)模

由表2數(shù)據(jù)可以看出，隨著日本城鎮(zhèn)化水平的提升，其農(nóng)用地規(guī)模由1963年的322.9平方公里降低到了1970年的319.2平方公里，僅減少3.7平方公里。建設(shè)用地規(guī)模則由1963年的26.8平方公里上升到1970年的30.4平方公里，未利用土地面積基本沒變。這說明在日本城鎮(zhèn)化加速階段建設(shè)用地總面積有所增加，但增加量微乎其微?？梢娙毡驹诔擎?zhèn)化加速階段，也基本確保了原有的土地利用格局，較好地保障了農(nóng)用地的規(guī)模，提高城市土地的利用率，這樣嚴格的土地利用規(guī)?？刂?，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展提供了可能性。

（2）土地利用結(jié)構(gòu)

由表3數(shù)據(jù)可以看出，在城鎮(zhèn)化加速階段，隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，農(nóng)用地總體占比趨于減小，但其所包含的不同類型的土地占比趨勢又不盡相同。例如，農(nóng)業(yè)相關(guān)用地和園地占比分別由1963年的17.37%和1.751%降低為1970年的16.23%和1.512%，而林地占比則由1963年的66.53%增長為1970年的66.92%。日本在制定土地利用政策時是按照不同土地類型區(qū)別對待，由于農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，所以農(nóng)業(yè)相關(guān)用地和園地規(guī)模被壓縮，但是關(guān)乎整體生態(tài)的林地卻被保護起來，并進一步擴大了林地規(guī)模，其在土地總面積中占比不降反升。

隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，為了滿足城鎮(zhèn)化住宅及工業(yè)用地需求，建筑用地占比由1963年的7.109%增加至1970年的8.064%。值得注意的是，日本在城鎮(zhèn)化加速階段并沒有一味地將土地向住宅及工業(yè)用地傾斜，而是在建設(shè)住宅的同時加強了交通和水利設(shè)施的建設(shè)，到1970年住宅用地、交通用地和水利用地占比分別為2.706%、2.334%和3.024%，住宅、交通和水利用地的占比差距并不大。

進一步講，對比農(nóng)用地和建設(shè)用地的占比，我們發(fā)現(xiàn)，1970年農(nóng)用地占比84.67%，建設(shè)用地占比8.064%，農(nóng)用地的土地面積約是建設(shè)用地的10倍，且這一比例保持相對穩(wěn)定的水平。

3. 土地生產(chǎn)率分析

城鎮(zhèn)化使得大量農(nóng)民進入城市，推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加快了城市住宅的建設(shè)，使得城市住宅建設(shè)用地與日俱增。城鎮(zhèn)人口的增加使得國民的總體消費結(jié)構(gòu)升級，從而推動國內(nèi)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，農(nóng)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重逐漸降低，第二、三產(chǎn)業(yè)所占比重上升，從而導(dǎo)致相應(yīng)的農(nóng)業(yè)用地占比下降，工商業(yè)建設(shè)用地占比上升?？傊?，城鎮(zhèn)化的加速階段表現(xiàn)在土地上就是建設(shè)用地（包括基礎(chǔ)設(shè)施、交通、水利、住宅、工礦用地等）的快速上升。盡管這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢，但是在土地的利用中依然存在效率的問題。本文通過計算單位建設(shè)用地產(chǎn)值、單位農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值、單位土地經(jīng)濟密度（GDP/土地總面積）三個指標(biāo)來分析日本土地利用的集約度（結(jié)果見表4），日本的產(chǎn)值數(shù)據(jù)按照當(dāng)年該國三大產(chǎn)業(yè)的比重計算得出，由于1962年以前的數(shù)據(jù)缺失，故僅示例1963—1970年數(shù)據(jù)。

從對表4的縱向分析可見，1963年至1970年，單位農(nóng)業(yè)用地的土地生產(chǎn)率從0.15上升到0.39，單位建設(shè)用地土地生產(chǎn)率從20.66上升到44.23，各種用地的土地生產(chǎn)率均有大幅度的提高，單位土地經(jīng)濟密度從1.85上升到5.14，整體土地生產(chǎn)率顯著提高。

從對表4的橫向分析可見，單位建設(shè)用地與單位農(nóng)業(yè)用地的土地生產(chǎn)率差距由1963年的20.51擴大到1970年的43.84，單位建設(shè)用地的土地生產(chǎn)率提高程度遠遠高于單位農(nóng)業(yè)用地的土地生產(chǎn)率提高程度，單位土地經(jīng)濟密度的增長主要是由建設(shè)用地生產(chǎn)率的提高貢獻的。

三、日本城鎮(zhèn)化進程中土地利用的經(jīng)驗

我國自改革開放以來，對于城市作為經(jīng)濟中心的認識日益深化，城鎮(zhèn)化速度明顯加快，目前中國正處于城鎮(zhèn)化加速階段。由上文的分析可知，日本城鎮(zhèn)化進程中有很多有益的土地利用經(jīng)驗值得借鑒。

1. 日本農(nóng)村土地大規(guī)模經(jīng)營

第二次世界大戰(zhàn)以后，日本的城鎮(zhèn)化水平快速提高，農(nóng)業(yè)人口所占的比重下降，農(nóng)業(yè)人口減少一千多萬，耕地面積并沒有明顯減少，農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模顯著擴大，土地的集約化水平顯著提高，再加上積極推動農(nóng)村土地經(jīng)營模式的變革，使農(nóng)場數(shù)量較少，農(nóng)業(yè)的土產(chǎn)生產(chǎn)率也得到了大幅提高。例如，日本1960年全國經(jīng)營1公頃以下土地的農(nóng)戶占71.8%，經(jīng)營2公頃以上土地的農(nóng)戶占4.03%；到1987年，前者減少為69.61%，后者增加為8.90%。endprint

我國同樣具有人多地少的情況，但是我國目前實行的仍然是改革開放初期的農(nóng)村土地經(jīng)營制度，當(dāng)時的土地政策以解決溫飽問題為主，所以在土地承包中實行平均化，形成了以家庭為單位的超小規(guī)模經(jīng)營格局。農(nóng)戶平均土地經(jīng)營規(guī)模僅為0.53—0.63公頃，比日本1960年的農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模（1.1公頃）還要小，而且地塊零碎，每個農(nóng)戶的土地被平均分割為9.7塊，使土地實際經(jīng)營規(guī)模比戶均土地經(jīng)營面積數(shù)字顯示的規(guī)模更小。[5]（P107）

2.日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化同步發(fā)展

二戰(zhàn)后，日本著力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，特別是從20世紀(jì)50年代中期開始。1955年，日本的農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)耕作向機械化轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始大量使用機械設(shè)備，只需要很少的農(nóng)民就可以耕作大量的土地，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開始推進。原來從事農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)民解放出來，參與第二和第三產(chǎn)業(yè)的勞動。在此期間，日本在美國的援助下，第二產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重也迅速提高，為農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移提供了大量的就業(yè)機會，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟增長發(fā)生顯著變化，國家進入工業(yè)化發(fā)展階段。

1950年日本城市人口占比為37.29%，到1955年日本城市人口占比增長為56.10%，到1975年日本城市人口占比增長為75.90%。同時第一產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不斷下降，1955年占比16.7%，到1970年下降為5.9%，到2011年日本第一產(chǎn)業(yè)比重下降到1.2%。日本的第二產(chǎn)業(yè)比重則從1955年的21.5%上升到1970年的43.1%。第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)在1955年約占全部就業(yè)人數(shù)的21.8%，到1970年上升為34.0%。可見，在1955年至1970年間，日本的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化幾乎同步發(fā)展。

我國現(xiàn)階段雖然城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展時期，但是我國的農(nóng)村勞動組織關(guān)系并沒有發(fā)生明顯改變。第一，由于農(nóng)戶耕地面積過?。ㄈ司貎H0.1公頃），地塊過于分散，使得農(nóng)業(yè)現(xiàn)代技術(shù)不能很好地利用，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營受到很多限制。許多農(nóng)戶還是依靠傳統(tǒng)的種植經(jīng)驗進行耕作，存在粗放經(jīng)營、廣種薄收的情況，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低，生產(chǎn)方式相對落后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長緩慢，耕地利用效率不高。第二，由于我國的戶籍制度的城鄉(xiāng)二元體制，使得戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率差距懸殊。進城務(wù)工的農(nóng)民沒有辦法真正地落戶城市，進入大城市更是障礙重重。由于農(nóng)民進入城市無法享受到城市的各項福利保障，所以他們絕大多數(shù)在農(nóng)村還保留著土地，把農(nóng)業(yè)作為副業(yè)經(jīng)營，甚至出現(xiàn)土地撂荒現(xiàn)象，浪費了土地資源。因此，我國農(nóng)村人口雖然在減少，但是人均耕地并沒有增加，雖然城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超過50%，但是并沒有改變農(nóng)村人均擁有土地的情況。第三，城鎮(zhèn)化使大量的農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，農(nóng)村老舊住宅呈現(xiàn)出部分閑置狀態(tài)，而新建的傳統(tǒng)住宅占用的土地面積又較大，農(nóng)村的住宅用地規(guī)劃也需要適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展?？傊覈霓r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進、農(nóng)村的建設(shè)、農(nóng)民社會保障的健全均落后于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

3. 日本建立了先進的交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施

20世紀(jì)一二十年代，日本為了防止大城市無限制地擴張，制定了主城與衛(wèi)星城相結(jié)合建設(shè)的思路，將主城區(qū)用綠化帶圍廓起來，在主城外建設(shè)衛(wèi)星城，利用放射與環(huán)狀相結(jié)合的道路網(wǎng)構(gòu)建出城市的基本骨架。1946年進一步完善確立了衛(wèi)星城市和外核城市的建設(shè)目標(biāo)。1955年為了緩解城市中心地區(qū)的交通擁堵，首都建設(shè)委員會提出建設(shè)中心城區(qū)與副中心之間的城市高速公路，使得更多的就業(yè)人口可以在城市的外圍居住。另外城市型列車的開通，實現(xiàn)了利用鐵路系統(tǒng)幫助市民通勤交通。1957年開始對首都圈通勤輸送能力進一步升級改造，實現(xiàn)了客運、貨運、近距離列車、快速、慢行列車的分道行駛，提高了輸送能力和效率。1日本1956年道路建設(shè)投資86 645百萬日元，到1970年增長為1 590 370百萬日元，到1993年達到13 964 716億日元的峰值，以后投資額逐年有所下降。

日本2011年交通運輸用地占國土面積的3.6%，水利設(shè)施用地占國土面積的3.5%，二者合計占國土面積的7.1%，而我國同期這兩者合計占國土面積的0.68%，日本是我國的10.4倍。日本的事實也證明，交通發(fā)展有利于縮小城市間的貧富差距，促使勞動者從低收入城市向高收入城市轉(zhuǎn)移，落后地區(qū)也能夠更容易地獲得發(fā)達地區(qū)的信息和相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，有利于形成經(jīng)濟圈和城市帶；水利設(shè)施的發(fā)展則能夠提高第一產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率。

4. 日本重視土地規(guī)劃和立法

日本在1950年制定了《國土綜合開發(fā)法》，并先后四次制訂了“全國綜合開發(fā)計劃”。在1962年日本開始實施“據(jù)點開發(fā)”戰(zhàn)略，到20世紀(jì)60年代末在太平洋沿岸形成了工業(yè)帶。此后，日本為了解決“大城市病”開始轉(zhuǎn)向國土資源的均衡發(fā)展，對相對落后地區(qū)實施一系列優(yōu)惠政策。1977年，日本政府提出“地方定居圈”的開發(fā)戰(zhàn)略，完善農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施。1988年，日本政府進一步提出“多極分散”的國土開發(fā)戰(zhàn)略。

日本的土地開發(fā)始終在政府的主導(dǎo)下，有計劃、有重點、分步驟地實施，形成了非常完善的土地利用規(guī)劃體系，從而保證了很高的森林覆蓋率和良好的生態(tài)環(huán)境。日本政府重視以法律手段保障土地利用規(guī)劃的實施，針對土地投機制定了多種法律法規(guī)，并逐漸形成了地價公示制度、土地交易規(guī)制制度、土地利用計劃制度、土地地租制度、土地登記制度等各種法律制度。1

四、日本城鎮(zhèn)化進程中的土地利用經(jīng)驗對我國的啟示

通過上文的分析，日本在城鎮(zhèn)化過程中積累了很多有益的土地利用經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況可得到如下啟示：

1. 鼓勵農(nóng)村土地集中，擴大經(jīng)營規(guī)模

在城鎮(zhèn)化的過程中，多數(shù)國家均制定了相關(guān)的農(nóng)業(yè)政策，鼓勵土地所有權(quán)的買賣，實現(xiàn)土地集中，擴大農(nóng)村經(jīng)濟用地經(jīng)營規(guī)模。由于我國特殊的土地體制，不能簡單地采用發(fā)達國家的做法，應(yīng)該在堅持土地集體所有制的前提下，建立合理有效的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移和集中。通過立法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，加強監(jiān)管，保證土地流轉(zhuǎn)后的用途。推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，組建農(nóng)業(yè)合作公司，推進公司化、市場化運營。endprint

2.進行戶籍制度改革，解放農(nóng)村勞動力和土地

我國應(yīng)進一步消除人口流動的障礙，進一步取消農(nóng)業(yè)戶籍和城市戶籍的區(qū)別，實行統(tǒng)一的戶籍管理制度，促進農(nóng)民真正城鎮(zhèn)化，農(nóng)產(chǎn)品商品化，落實進城農(nóng)民的社會保障制度，使得農(nóng)民真正融入城市，從而改變農(nóng)民的小農(nóng)觀念。這樣，農(nóng)民愿意通過將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)使其具有在城市生活的資本，增強其扎根城市的信心和安全感，實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化，從而解放更多的農(nóng)村勞動力和農(nóng)村土地，激發(fā)農(nóng)村土地利用的潛力。同時轉(zhuǎn)變農(nóng)民的謀生方式，使他們向城鎮(zhèn)集聚，更多地從事商業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，減少農(nóng)業(yè)占用勞動力的比例。

3.以土地資源的可持續(xù)發(fā)展為核心推進城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化進程不能缺少“人”的推動，但是城鎮(zhèn)化也要以“人”為中心推進，以可持續(xù)發(fā)展為宗旨確定土地的利用規(guī)模和用途，將農(nóng)業(yè)用地尤其是耕地的減少速度控制在一定范圍內(nèi)，以最少的土地資源消耗獲得最大的社會經(jīng)濟效益。進一步降低地方財政收入對土地的依賴，對土地利用的審批應(yīng)以城市規(guī)劃發(fā)展需要為依據(jù)，而不是以經(jīng)濟增長目標(biāo)為依據(jù)。避免居民點建設(shè)過多地占用土地，提高土地利用的容積率。避免由于土地價格上升過快，出現(xiàn)建設(shè)用地占而不用、多征少用的情況。

4. 發(fā)展教育，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進

日本具有高中以上文化程度的農(nóng)民占80%以上，而我國的農(nóng)民中，初中以下文化水平的占90%左右，農(nóng)村勞動力平均受教育年限為6.33年。[6]城市化水平較高的國家，一般農(nóng)業(yè)占比都很低，而且農(nóng)業(yè)也較為發(fā)達。我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的速度，重要的原因是農(nóng)村教育水平落后。農(nóng)民具有的科學(xué)耕種的意識比較薄弱，農(nóng)民受教育年限短，無法參加先進的工業(yè)化生產(chǎn)勞動，也無法推進農(nóng)業(yè)的大規(guī)模經(jīng)營。

總之，日本在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中取得了良好的成績，雖然其在土地利用方面有比我國更嚴峻的現(xiàn)實，但是通過合理的規(guī)劃、開發(fā)、利用土地，保持了很高的土地生產(chǎn)率以及綠化率，日本在土地利用方面有很多值得我們學(xué)習(xí)的經(jīng)驗。

參 考 文 獻

[1] RM.Northam. Urban Geography， 2nd edn， New York： John Wiley&Sons，1979.

[2] 焦秀琦：《世界城市化發(fā)展的“S”型曲線》，載《城市規(guī)劃》1987年第2期.

[3] 陳彥光、周一星：《城市化Logistic過程的階段劃分及其空間解釋：對Northam曲線的修正與發(fā)展》，載《經(jīng)濟地理》2005年第6期.

[4] 王建軍、吳志強：《城鎮(zhèn)化發(fā)展階段劃分》，載《地理學(xué)報》2009年第2期.

[5] 畢寶德：《土地經(jīng)濟學(xué)》（第六版），北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

[6] 張學(xué)英：《從典型國家城鎮(zhèn)化發(fā)展看我國城鎮(zhèn)化道路選擇》，載《技術(shù)經(jīng)濟與管理研究》2003年第6期.

[責(zé)任編輯 國勝鐵]endprint