銅仁市鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)建設的實踐與思考

劉源泉

摘要：近年來，貴州省銅仁市按照旅游景觀型、綠色產(chǎn)業(yè)型、商貿集散型、工礦園區(qū)型、交通樞紐型、移民安置型的定位，打造了一個個小而精、小而美、小而富、小而特的“黔東美鎮(zhèn)·多彩鄉(xiāng)村”，鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)建設取得了明顯成效。本文在總結成功經(jīng)驗的基礎上，從理性角度思考新常態(tài)下小城鎮(zhèn)建設存在的問題，并提出做好小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的建議。

關鍵詞：小城鎮(zhèn)；建設；建議

近年來，貴州省銅仁市按照旅游景觀型、綠色產(chǎn)業(yè)型、商貿集散型、工礦園區(qū)型、交通樞紐型、移民安置型的定位，打造了一個個小而精、小而美、小而富、小而特的“黔東美鎮(zhèn)·多彩鄉(xiāng)村”，猶如珍珠撒落在黔東大地山水之間，全市27個示范小城鎮(zhèn)，有15個被列入全國重點鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)變大變美變活了。

一、銅仁市鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)建設的做法

（一）產(chǎn)業(yè)興鎮(zhèn)——百姓富。以產(chǎn)帶城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城互動、產(chǎn)城一體、鎮(zhèn)村聯(lián)動，充分利用優(yōu)越資源稟賦、優(yōu)良生態(tài)環(huán)境、優(yōu)惠政策條件、獨特區(qū)位優(yōu)勢，因地制宜，規(guī)劃引領，發(fā)展主導特色產(chǎn)業(yè)，推進農工農旅一體融合發(fā)展，壯大示范小城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力，拓寬老百姓就業(yè)渠道，精準扶貧脫貧致富奔小康。目前，全市示范鎮(zhèn)累計引進招商項目402個，到位資金291.68億元，新增企業(yè)1376家，實交稅金10.23億元。全市示范小城鎮(zhèn)的財政總收入17.85億元，同比增長20%以上，是小城鎮(zhèn)財政收入平均水平的3倍。發(fā)展新型工業(yè)的大興、大龍、漾頭等鎮(zhèn)，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的太平、萬山、木黃等鎮(zhèn)，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的煎茶、官舟、塘頭等鎮(zhèn)，發(fā)展商貿物流的孟溪、田坪、怒溪等鎮(zhèn)，已成為推動小城鎮(zhèn)建設有力抓手，極大提升了全市小城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力。

（二）特色靚鎮(zhèn)——生態(tài)美。堅持“精美富特”要求、突出“小橋流水”韻味、彰顯“小家碧玉”精致、豐富“小城故事”內涵。

一是做特小城鎮(zhèn)，精準定位、超前規(guī)劃。宜農則農、宜游則游、宜工則工、宜商則商，注重規(guī)建設計，培育小城鎮(zhèn)的發(fā)展特色。2013年至2017年，市政府委托銅仁職業(yè)技術院訂單培養(yǎng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理專業(yè)高職生386名，解決基層技術人才不足問題；圍繞《銅仁市關于推進新型城鎮(zhèn)化建設山水園林城市的決定》，打造“銅仁生態(tài)美·梵凈天下靈”和諧家園，建設百步綠道、千步綠園，近可親水、遠可登山的自然生態(tài)；形成歷史文化、現(xiàn)代文明、黔東風情、民族相融的人文生態(tài)；建成山水城市、園林城區(qū)、綠色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)體系，彰顯“市民近山親水、建設依山傍水、風貌顯山露水”的城市景觀。

二是做專小城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)一體、拉動內需。將“四在農家·美麗鄉(xiāng)村”建設六項行動計劃作為城鄉(xiāng)基本公共服務均等化重要抓手，把小城鎮(zhèn)作為連接城鄉(xiāng)、拉動內需的重要載體，大力抓好示范小城鎮(zhèn)的基礎設施、公共服務、產(chǎn)業(yè)培育、創(chuàng)新改革等工作，使具有自然美、人文美、顏值高、氣質佳的特色小鎮(zhèn)逐漸多起來，成為全市小城鎮(zhèn)發(fā)展“風向標”。目前，示范鎮(zhèn)農民人均住宅面積達27.76平方米，硬化村莊道路50.7公里，小城鎮(zhèn)已成為銅仁市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺。

（三）景城相融——宜居地。堅持“以人為本、道法自然、天人合一”理念，讓農旅相生、景田相望、山水相依成為小城鎮(zhèn)發(fā)展底色，讓人們看得見山、望得見水、記得住鄉(xiāng)愁。突出拉路網(wǎng)、建新區(qū)，讓鎮(zhèn)有新街、村有新寨。整合村莊土地整治、生態(tài)環(huán)境整治、農村危房改造、退耕還林還草、財政一事一議、地質災害搬遷、農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農村建設、小流域治理、通鄉(xiāng)村油路、石漠化治理、人飲工程、扶貧開發(fā)等項目資金，做出精品。目前，全市小城鎮(zhèn)完成投資291.14億元（示范小城鎮(zhèn)159.62億元，占54.8%）、建成城鎮(zhèn)道路342.24公里，供水普及率95%以上，人均住宅面積大幅度增長。

二、銅仁市鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)建設存在的問題

（一）各鎮(zhèn)各自“為政”。走過一村又一村，村村像城鎮(zhèn)；走過一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農村！這樣的小城鎮(zhèn)發(fā)展格局，讓我們不得不為之思考：可否進一步突破原來行政區(qū)劃，把條件較成熟、實已成一體的兩個鄉(xiāng)規(guī)劃成一個鎮(zhèn)或街道辦事處，以增大規(guī)模、增加集聚、聯(lián)片發(fā)展？客觀講，鄉(xiāng)小利管，但這一現(xiàn)行行政區(qū)域規(guī)劃是經(jīng)濟發(fā)展水平較低時的產(chǎn)物，隨著改革的深入，人口少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)極不適應當前需要。一般而言，一個2～3萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，吃飯財政人員約為150～180人，而一些低于5000人的小鎮(zhèn)，吃財政飯人員也竟超100人，由此可見鎮(zhèn)域規(guī)模與農民負擔的關系，城鎮(zhèn)規(guī)模小無疑會加劇農民的負擔。雖然有地方突破原來規(guī)劃，小城鎮(zhèn)發(fā)展很快，但受行政區(qū)劃制約，更多處于基礎設施不能共享、低水平重復建設、結果未形成規(guī)模，阻礙其他資源集聚，各自為政同爭市場、造成資源浪費。

（二）戶籍“枷鎖”束縛?，F(xiàn)行戶籍制度限制農村勞動力就業(yè)空間，進城經(jīng)商的農民仍為農業(yè)戶口，成為既非市民、又非農民、城鄉(xiāng)兩棲的“游離階層”。譬如，即使在京津滬粵等大城市有穩(wěn)定職業(yè)、事業(yè)有成，抑或是“北上廣”黔銅籍淘金小富的農村勞動力，因無法取得當?shù)爻鞘袘艨冢詿o穩(wěn)定感。何況進城農民不可能都在城市找到高收入穩(wěn)定職業(yè)，這就造成大量剩余勞動力滯留農村就近發(fā)展，使農村非農產(chǎn)業(yè)分散化。

（三）機構“臃腫”冗余?，F(xiàn)行小城鎮(zhèn)行政管理體制基本沿襲人民公社運行模式，計劃經(jīng)濟體制色彩較濃，存在黨政不分政企不分、機構重疊職責不清、嚴重超編人浮于事、責權分離以政代企、干預企業(yè)事務過多、得過且過效率低下、農民負擔屢減不輕、黨群干群關系緊張等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖為一級政府，但按照規(guī)定國家級試點鎮(zhèn)可設職能分局，如市監(jiān)、地稅、建設、公安、供銷、電管、國土等部門的人財物統(tǒng)歸區(qū)縣垂管，職權有限，協(xié)調較難。加之小城鎮(zhèn)發(fā)展到一定程度后，鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、市場交通、文化娛樂等一系列問題隨之而來，若都列入鎮(zhèn)政府目標，顯然力不從心。

（四）規(guī)劃“貪大求洋”。不少小城鎮(zhèn)規(guī)劃實際成大城市翻版，既浪費土地資源，也發(fā)揮不了功能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導變動頻繁，隨意更改規(guī)劃，缺乏長期性、嚴肅性。

（五）“跟風”開發(fā)泛濫。小城鎮(zhèn)位于農村之首、城市之尾，產(chǎn)業(yè)結構接近城市，聯(lián)系農村更為密切，是農村經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物。黔東發(fā)展的經(jīng)驗表明，許多小城鎮(zhèn)正是把立足點放在為農業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務上，才逐步走出困境，不斷躍新臺階。目前仍有不少地方一說新建小城鎮(zhèn)試點鎮(zhèn)，往往把建設重點放在招商引資而非鎮(zhèn)域經(jīng)濟上，造成“開發(fā)區(qū)”泛濫、“黃金地”浪費。endprint

（六）“攤大餅”式發(fā)展。鎮(zhèn)級財政金庫未真正建立、統(tǒng)管統(tǒng)支未獲落實、縣級職能部門執(zhí)行各自帶有利益色彩的“部門政策”，難以打破壟斷，一定程度上挫傷了建設投資主體——廣大農民群眾、個體工商業(yè)者的投資積極性；受“吃飯財政”現(xiàn)狀制約，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)連工資都難按月發(fā)，只能依靠手中的行政資源擴大資金注入，或“以地生財”、“集資建鎮(zhèn)”，與保護耕地國策產(chǎn)生矛盾。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部錯誤認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是管理農村的一級政府，理所當然擁有土地征用權，不顧正常征地程序，盲目圈地搞小城鎮(zhèn)、房地產(chǎn)開發(fā)，給耕地保護增加壓力，助長了“攤大餅”式發(fā)展小城鎮(zhèn)之風，不注重內涵式發(fā)展、舊城區(qū)改造，導致小城鎮(zhèn)高速度建設、低質量發(fā)展。

（七）煮“夾生飯”。近年來中央提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，股份合作制亦成當前鄉(xiāng)企改制首選模式。目前，銅仁市鄉(xiāng)企只有8%左右集中于建制鎮(zhèn)，新建鄉(xiāng)企因追求低成本和避稅效應，難以集中，工業(yè)結構與農業(yè)聯(lián)系太小，缺乏非農產(chǎn)業(yè)支撐，小城鎮(zhèn)發(fā)展失去產(chǎn)業(yè)基礎。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不從企業(yè)實情出發(fā)，大搞刮風式改革，或干脆三、四、五通一平后等外商投資，或建起廠房職工宿舍，或把土地圈起來荒蕪，美其名曰“開發(fā)區(qū)”，結果煮了許多“夾生飯”，影響了干群參與積極性；有鄉(xiāng)鎮(zhèn)重股輕制，把“搞股份合作”弄成“掏職工口袋”、解“資金短缺”，結果是企業(yè)籌了票子、單位換了牌子、廠長換了帽子、其他是老樣子，建立民主決策管理制度和轉換企業(yè)自主經(jīng)營機制的宗旨未能完全實現(xiàn)。另外，股權設置平均化也使產(chǎn)權激勵作用弱化，并未真正調動起鄉(xiāng)企職工的積極性、創(chuàng)造性。

三、加快鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)建設的建議

（一）因地制宜發(fā)展。各種類型的城市發(fā)展重點不一。地方小城鎮(zhèn)作為實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的重要支撐體、農村經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極，應因地制宜走出一條小城鎮(zhèn)與中小城市共同發(fā)展之路。就銅仁市而言，應念好山字經(jīng)、做好水文章、打好生態(tài)牌，努力創(chuàng)建綠色發(fā)展先行示范區(qū)。

（二）合理確定建設重點。要堅持因地制宜、分類指導、平衡建設，探索建制鎮(zhèn)、城關鎮(zhèn)、一般集鎮(zhèn)的“三層式”重點發(fā)展，既避免城鎮(zhèn)化進程“遍地開花”的“小城鎮(zhèn)化”傾向，又促進小城鎮(zhèn)與地方之間分布均衡，令城市文明迅速擴散至廣大農村，真正成為建設規(guī)模功能較大、勞動力吸收較強、非農產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快、經(jīng)濟帶動非常明顯的小城鎮(zhèn)。

（三）不斷創(chuàng)新升級結構。要以市場需求、資源優(yōu)勢為導向，結合不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)的特點，制定操作性強相互配套的發(fā)展規(guī)劃，合理調整結構，應對內外市場。

（四）深化管理體制改革。

一是簡政放權。政府機關要堅決把企業(yè)事務交給企業(yè)自管，真正理順政企關系，發(fā)展中介，讓中介服務企業(yè)。同時，精心培育市場體系，促進城鄉(xiāng)要素合理流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟、人口、文明大發(fā)展“四融合”。

二是改革戶籍。政府機關應當及時推進戶籍制度的進一步創(chuàng)新。

三是優(yōu)質服務。區(qū)縣部門下放的機構人員要與小城鎮(zhèn)經(jīng)管技術服務部門融為一體，按照“小機構，大服務”方向，為城鎮(zhèn)居民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、廣大農民走向市場提供優(yōu)質服務，提高縣市政府的轉移支付能力，集中財力建設重點小城鎮(zhèn)。

（五）做實編制規(guī)劃工作。一是超前性。高起點規(guī)劃、高標準建設，但不能太離譜、脫離對小城鎮(zhèn)未來發(fā)展的科學預測。二是科學性。每個小城鎮(zhèn)建設都要規(guī)劃好基本農田保護區(qū)、工業(yè)區(qū)、商貿區(qū)、住宅區(qū)、行政區(qū)、綠化區(qū)等“六區(qū)”的優(yōu)化布局，節(jié)約土地，留有余地，協(xié)調發(fā)展，量力而行，盡力而為，確保不同時期建設任務的有效銜接。三是本土性。小城鎮(zhèn)是區(qū)域經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，若其規(guī)劃一味照搬大城市樣，必然會失去自我、失去特色、失去發(fā)展。制訂修訂規(guī)劃時要有“本土特色”，禁防“千城一面”，嚴控“龍形”規(guī)劃（沿交通要道兩側發(fā)展了事），使“人”成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的中心、為“人”服務成為小城鎮(zhèn)建設的宗旨，讓農民有歸屬感，調動起廣大農民建設小城鎮(zhèn)的積極性、主動性。同時，要盡量節(jié)約土地資源，先老城區(qū)改造，再開發(fā)新城區(qū)，將編制規(guī)劃交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會通過并嚴格執(zhí)行，不隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導變動而隨意更改。

（作者單位：貴州省銅仁市政府辦公室）

責任編輯：欣文endprint