綜合監(jiān)管之路 變則通

監(jiān)管主體和手段都要多元化

《健康報》社副總編輯、《中國衛(wèi)生》雜志社編委閆麗新：

習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會上提出，要著力推進(jìn)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的建設(shè)，5項(xiàng)基本制度建設(shè)為我國醫(yī)改指明了著力的大方向。其中，綜合監(jiān)管制度的完善有著非同尋常的意義，加快完善醫(yī)療監(jiān)管體系，健全綜合監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化行業(yè)的監(jiān)管職能是健康中國建設(shè)的重要工作目標(biāo)，也是醫(yī)改進(jìn)入深水期的客觀要求。

國家衛(wèi)生計生委體改司監(jiān)察專員姚建紅：

姚建紅

“十三五”醫(yī)改規(guī)劃提出，要建立嚴(yán)格規(guī)范的綜合監(jiān)管制度，深化醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域“放管服”改革，構(gòu)建多元化的監(jiān)管體系，強(qiáng)化全行業(yè)綜合監(jiān)管，引導(dǎo)規(guī)范第三方評價和行業(yè)自律。加強(qiáng)綜合監(jiān)管是鞏固和完善基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的重要內(nèi)容，構(gòu)建大健康、大衛(wèi)生格局的重要途徑，提升衛(wèi)生治理體系能力的重要手段，確保人民群眾獲得安全、價廉、方便、有效的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的重要保障，也是完善綜合監(jiān)管制度體系的重要契機(jī)。

綜合監(jiān)督涉及衛(wèi)生部門、人力資源和社會保障部門、發(fā)展改革部門，甚至是工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、食品藥品監(jiān)督局等，現(xiàn)存的問題是，第一不會管，第二不想管，第三不敢管。不會管是沒有能力做這件事，不想管說明缺乏動力機(jī)制，不敢管是缺乏膽識魄力。所以，今后的監(jiān)管重點(diǎn)可以概括為“4＋N”，4個重點(diǎn)包括：醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管；打擊醫(yī)保騙保等行為；監(jiān)控藥品耗材使用是否規(guī)范；公共衛(wèi)生監(jiān)管。用什么手段進(jìn)行監(jiān)管也很重要，要保障執(zhí)業(yè)法制化、管理信息化、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化、行為規(guī)范化和體系信用化。綜合監(jiān)管要建立責(zé)任清單制，權(quán)利應(yīng)該劃分清楚；建立正向引導(dǎo)的績效考評機(jī)制，以及事中事后監(jiān)管機(jī)制，引導(dǎo)行業(yè)形成自律。監(jiān)管制度要多方聯(lián)動，機(jī)構(gòu)要發(fā)揮重要作用，政府要發(fā)揮保障作用，行業(yè)要發(fā)揮補(bǔ)充作用，社會要發(fā)揮監(jiān)督作用，最終形成多元治理格局。

將來，在完善綜合監(jiān)管制度體系上，需要完成幾個目標(biāo)：首先是明確職能，第二是行為規(guī)范，第三是政策聯(lián)動，第四手段多樣，最后達(dá)到效果共贏。

國家衛(wèi)生計生委體改司副司長莊寧:

莊 寧

我國的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)綜合監(jiān)管正在遵循全行業(yè)監(jiān)管的思路向前推進(jìn)。在強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管的同時，必須在行業(yè)監(jiān)管等綜合監(jiān)管方面做好規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，將行業(yè)監(jiān)管作為主要的監(jiān)管方式和主體，充分調(diào)動行業(yè)組織、協(xié)會的積極性，提供行業(yè)自律標(biāo)準(zhǔn)制定、技術(shù)支持等標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。同時，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)涉及全體社會成員，每一個人都有可能面對非法醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，所以每一個人都有義務(wù)承擔(dān)起社會監(jiān)督的責(zé)任。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)也應(yīng)注重發(fā)揮自我監(jiān)督作用，管控和約束自身行為。

國家衛(wèi)生計生委綜合監(jiān)督局副局長段冬梅：

段冬梅

衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督工作涉及醫(yī)療秩序、社會穩(wěn)定，是全局性工作，任務(wù)繁重，責(zé)任重大。目前，國家共有衛(wèi)生計生法律12部、法規(guī)40部和部門規(guī)章97部，對貫徹計劃生育基本國策、依法行政、保障人民群眾身體健康和生命安全、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

國家層面在不斷加大監(jiān)督執(zhí)法力度，去年監(jiān)督檢查48萬戶次，監(jiān)督檢查覆蓋率達(dá)到83.07%。今后將構(gòu)建以風(fēng)險管理為基礎(chǔ)的監(jiān)督工作模式，加快建設(shè)信用信息體系和黑名單制度，針對突出問題開展專項(xiàng)行動或?qū)ｍ?xiàng)整治，督查督辦大案要案等；繼續(xù)嚴(yán)厲查處違法行為，提高執(zhí)法工作能力，推動雙隨機(jī)、執(zhí)法全過程記錄等的落實(shí)。充分運(yùn)用信息化與互聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律作用，強(qiáng)化并規(guī)范事中事后監(jiān)管，強(qiáng)化社會監(jiān)督，落實(shí)主體責(zé)任，做好醫(yī)療監(jiān)督對策建議。

國家衛(wèi)生計生委衛(wèi)生科技發(fā)展中心副主任代濤：

代 濤

通過與不同國家監(jiān)管體制的對比就可以發(fā)現(xiàn)，各國都是實(shí)行由政府部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)、非政府行業(yè)組織，多部門、多主體、多方式的綜合監(jiān)管，發(fā)揮不同機(jī)構(gòu)的主體作用。監(jiān)管制度與各國的醫(yī)療衛(wèi)生體系形態(tài)緊密相關(guān)，各國的監(jiān)管體制對于國家建立完善的監(jiān)管制度都有一定的借鑒意義。

對醫(yī)療衛(wèi)生的行為進(jìn)行監(jiān)管，如果僅靠政府是絕對不可能完成的，應(yīng)該由多種性質(zhì)的監(jiān)管主體，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策，采取多種手段，對醫(yī)療行為和結(jié)果進(jìn)行引導(dǎo)、干預(yù)和監(jiān)管，監(jiān)管的主體是綜合的、手段是綜合的、內(nèi)容也是綜合的。目前，我國醫(yī)療衛(wèi)生綜合監(jiān)管的法律框架還不夠健全，應(yīng)先從加強(qiáng)法律法規(guī)的建設(shè)、建立衛(wèi)生行業(yè)監(jiān)管制度做起，利用信息化手段，建立信息公開制度，發(fā)揮第三方評估和社會監(jiān)督的作用。

找準(zhǔn)短板精準(zhǔn)發(fā)力

復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院教授陳剛：

陳 剛

我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)監(jiān)管工作存在不少問題和短板。人力配置結(jié)構(gòu)不盡合理，存在基層不足與省級“充?！辈⒋娴膯栴}，專業(yè)能力相對有限?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障不足，執(zhí)法工具嚴(yán)重短缺。層級間職能同質(zhì)化嚴(yán)重，深層執(zhí)法得不到良好落實(shí)，省級機(jī)構(gòu)看似按專業(yè)執(zhí)法，但并未做精做細(xì)，監(jiān)督工作重表面輕實(shí)質(zhì)。行政部門與監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能分工不清，信息溝通不暢，存在監(jiān)管風(fēng)險。第三方機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)部分項(xiàng)目的監(jiān)測與檢測，幾乎不參與監(jiān)督執(zhí)法檢查工作，不參與許可職能履行，醫(yī)療監(jiān)督執(zhí)法能力欠缺難以改變。

此外，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)監(jiān)督依據(jù)也存在空白和滯后，處罰條款缺失或力度偏輕，法律法規(guī)和相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)滯后，難以解決新問題，工作開展過多依賴文件而非法律法規(guī)；監(jiān)督手段落后，缺乏醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)監(jiān)督綜合管理信息平臺，仍依靠傳統(tǒng)的現(xiàn)場監(jiān)督檢查，機(jī)構(gòu)內(nèi)部信息傳遞不及時。

蘇州市衛(wèi)生計生委主任譚偉良：

譚偉良

蘇州市實(shí)施健康衛(wèi)生“531”行動計劃，這是在新形勢下衛(wèi)生監(jiān)督改革與發(fā)展的重要規(guī)劃，是政府醫(yī)療監(jiān)管向社會治理轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志，同時也是在蘇州特色醫(yī)療監(jiān)管工作基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新。“1”是指建設(shè)現(xiàn)代衛(wèi)生計生綜合監(jiān)管體系；“3”是指全面監(jiān)管的三大重點(diǎn)：覆蓋重點(diǎn)領(lǐng)域、監(jiān)管重點(diǎn)環(huán)節(jié)、健全重點(diǎn)機(jī)制；“5”是指提升監(jiān)管能力的五大任務(wù)，即完善法規(guī)制度建設(shè)、強(qiáng)化執(zhí)法規(guī)范建設(shè)、構(gòu)建風(fēng)險管理模式、強(qiáng)化專業(yè)能力建設(shè)、統(tǒng)一監(jiān)管信息平臺。

總體目標(biāo)是到2020年，完成市、縣區(qū)、鎮(zhèn)（街道）監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)，形成以政府為主導(dǎo)，行業(yè)組織、市場主體和社會積極參與的衛(wèi)生計生監(jiān)管模式，提升科學(xué)管理和執(zhí)法水平，實(shí)現(xiàn)蘇州衛(wèi)生計生治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

深圳市衛(wèi)生計生委醫(yī)改辦處長李創(chuàng)：

李 創(chuàng)

醫(yī)改的核心在于轉(zhuǎn)變政府職能，衛(wèi)生行政部門職能不轉(zhuǎn)變，不能構(gòu)成新的衛(wèi)生綜合監(jiān)管新格局的話，醫(yī)改的推進(jìn)也會是非常困難的。管辦分開和政事分開尤為重要，衛(wèi)生計生行政部門應(yīng)該站在公平、公正、法制的角度思考和構(gòu)建衛(wèi)生監(jiān)管制度。

深圳市強(qiáng)化全行業(yè)監(jiān)管，健全“三位一體”綜合監(jiān)管體系。設(shè)立了市、區(qū)、街道三級衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)；強(qiáng)化綜合監(jiān)督執(zhí)法，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為、醫(yī)療質(zhì)量評估情況、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法結(jié)果等事項(xiàng)，通過多種渠道和方式向社會公開，接受社會監(jiān)督。

完善“三化”監(jiān)管方式：標(biāo)準(zhǔn)化，即制定衛(wèi)生計生行政職能權(quán)責(zé)清單、行政處罰自由裁量規(guī)則和裁量標(biāo)準(zhǔn)；信息化，即全市衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)信息實(shí)現(xiàn)互聯(lián)共享；常態(tài)化，即強(qiáng)化“放、管、服”，打破社會力量辦醫(yī)數(shù)量限制，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

安徽省衛(wèi)生計生委醫(yī)改辦副處長馬玉龍：

馬玉龍

安徽省加強(qiáng)制度建設(shè)，在制度建設(shè)過程中，堅持公開化、信息化和聯(lián)動化。針對醫(yī)療服務(wù)綜合監(jiān)管中存在的突出問題，提出了監(jiān)管主體責(zé)任制、監(jiān)管力量協(xié)同制、監(jiān)管內(nèi)容清單制、不良執(zhí)業(yè)記分制、訴求回應(yīng)平臺制和結(jié)果應(yīng)用聯(lián)動制6項(xiàng)制度。

安徽省將信息化作為綜合監(jiān)管制度建設(shè)的基礎(chǔ)和方向，建立醫(yī)療服務(wù)綜合監(jiān)督管理平臺系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員不良執(zhí)業(yè)行為記分功能、醫(yī)療服務(wù)訴求回應(yīng)功能及醫(yī)療機(jī)構(gòu)自查功能；在部分地區(qū)開展信息系統(tǒng)建設(shè)試點(diǎn)，適時查看前一天醫(yī)療機(jī)構(gòu)處方、治療等情況，并形成分析排名，可細(xì)化至鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院科室、醫(yī)生和患者。在綜合監(jiān)管制度信息化方面，“三醫(yī)聯(lián)動”是關(guān)鍵。綜合監(jiān)管不是孤立的，應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平是相適應(yīng)的。