新型城鎮(zhèn)化背景下新農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查與建議

于雪　彭月華　李福煥　廖佳佳

摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民市民化的現(xiàn)象逐漸增加，農(nóng)村宅基地閑置狀況也日益突顯，而農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制有待進(jìn)一步的規(guī)范和完善，加上現(xiàn)有法律法規(guī)上的政策障礙，農(nóng)民對其積極性不高，調(diào)查農(nóng)民對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿更為迫切。另一方面，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民的收入來源不僅僅是單一的農(nóng)業(yè)種植，越來越來的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入所占的比重越來越大，年輕農(nóng)民選擇外出打工，導(dǎo)致宅基地閑置，使土地資源不能集約節(jié)約利用。城市住宅與建設(shè)用地緊缺且房地產(chǎn)價(jià)格居高不下，但農(nóng)村土地資源價(jià)格低賤，低效率利用土地資源的情況普遍存在。

關(guān)鍵詞：宅基地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；意愿；對策

近年來，在國家大力主張進(jìn)行土地改革的背景下，廣西自治區(qū)也相繼出臺了各項(xiàng)措施，如《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村宅基地審批管理辦法》《關(guān)于農(nóng)村閑置宅基地整治利用的實(shí)施意見》等等一系列改革。2013年11月，自治區(qū)國土資源廳對全區(qū)農(nóng)村閑置宅基地進(jìn)行摸底工作。由于生活水平提高且受到城市“購房熱”，一些農(nóng)民在已擁有一處的宅基地的同時(shí)又建了另一處宅基地，并且不拆除原有的宅基地；大量農(nóng)村年輕人長期在外面打工，致使其所占有的宅基地長期閑置。廣西農(nóng)村閑置宅基地面積已達(dá)到2300公頃。

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在現(xiàn)實(shí)生活中存在大量宅基地閑置。在實(shí)際生活中，宅基地使用權(quán)的“隱形流轉(zhuǎn)”情況也成為了常見現(xiàn)象，由于政府對宅基地使用權(quán)知識宣傳不夠，導(dǎo)致了農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的了解不夠。農(nóng)村居民同時(shí)受傳統(tǒng)觀念影響，導(dǎo)致其具有強(qiáng)烈的防備心理，認(rèn)為退出農(nóng)村宅基地機(jī)制而失去了保障，從而不愿意進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)。但也有一部分農(nóng)村居民對國家給的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償不滿意而拒絕進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)。另一方面我國現(xiàn)行的有關(guān)法律不完善且自相矛盾，對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)保護(hù)的不明確，從而使交易雙方的權(quán)益得不到有效的法律保護(hù)，催生了大量的利益矛盾糾紛問題，所以明確人們對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制的意愿問題是十分必要并迫在眉睫的。

1調(diào)查區(qū)概況

1.1地理位置

南寧市位于廣西壯族自治區(qū)南部偏西，是廣西壯族自治區(qū)首府及廣西政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，南寧與越南毗鄰，地處亞熱帶。

1.2自然要素與經(jīng)濟(jì)要素

南寧市總面積為2.21萬平方千米，管轄15個(gè)縣區(qū)開發(fā)區(qū)，102個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1382個(gè)村委。截至2016年末，下轄7個(gè)市轄區(qū)、5個(gè)縣，總?cè)丝?40.23萬人。2015年末常住人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口為414.32萬人，占59.31%；居住在鄉(xiāng)村的人口為284.29萬人，占40.69%。在全國的省會城市里南寧市的農(nóng)業(yè)人口比重最大，也高于區(qū)內(nèi)的柳州、北海、防城等市?？梢?，南寧農(nóng)村人口比重仍然過大，這就導(dǎo)致了相對于其他城市，南寧市對于宅基地改革的難度仍然很大。

作為西南地區(qū)新興的城市，我們選取了南寧市邕寧區(qū)、武鳴縣（現(xiàn)已改成武鳴區(qū)）作為研究的重點(diǎn)，我們從這兩個(gè)區(qū)中根據(jù)其經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、地理位置、人口數(shù)量等共選取了4個(gè)村作為樣本。其中是邕寧區(qū)良勇村那黃坡，那貴新村，良勇村位于蒲廟鎮(zhèn)東部，距邕寧城區(qū)8公里，經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)展較好，選擇的兩個(gè)樣本村雖然相距不遠(yuǎn)，但是經(jīng)濟(jì)狀況相差甚遠(yuǎn)。武鳴區(qū)清白村、靈源村。清白村位于廣西武鳴縣仙湖鎮(zhèn)東南面，東南面與府城新泉村交界，為南寧市生態(tài)文明村示范點(diǎn)，且交通便利，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好。靈源村位于武鳴區(qū)周邊，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)格局，多種經(jīng)濟(jì)作物共同發(fā)展，全村加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

2調(diào)查方法

2.1調(diào)查方式

以隨機(jī)性抽樣方式為主，共發(fā)放問卷300份，共回收問卷276份，回收率達(dá)到92%，剔除無效問卷后，有效問卷為269份，有效率達(dá)到97.5%。

2.2樣本農(nóng)戶基本特征

調(diào)查的農(nóng)民主要是以留守在村里的中老年人為主。從年齡來看，年齡在50歲以上占的比例最大，為51.9%，其次是年齡在30～50歲占29.8%，最后是年齡在18～30歲占18.3%。從文化水平上來看，文化水平在小學(xué)以下的占21.8%，文化水平在初中與高中的占比例最多，占69.4%，文化水平在大學(xué)以上的僅占8.8%。

3調(diào)查結(jié)果與分析

3.1農(nóng)村居民文化素質(zhì)較低，農(nóng)村宅基地大量閑置

在調(diào)查的農(nóng)戶家庭勞動力人數(shù)普遍較少，農(nóng)戶家中年輕力壯的成員絕大多數(shù)都外出工作，家中勞動力以中老年農(nóng)民為主，其中調(diào)查農(nóng)戶中年齡在50歲以上的農(nóng)戶占58.4%。同時(shí)調(diào)查農(nóng)戶的受教育程度普遍較低，說明現(xiàn)時(shí)期的廣西農(nóng)村，受教育程度仍然較低，長期居住在農(nóng)村區(qū)域的主要集中在文化素質(zhì)明顯較低的中老年農(nóng)民上，而家庭勞動力以青年人為主，未來農(nóng)村居民養(yǎng)老問題以及對宅基地的“一戶一宅”的問題將會日益凸顯。在調(diào)查之中，我們也走訪了一些人，他們表示村中有大量的空閑宅基地。一些家庭外出務(wù)工經(jīng)商，其子女也在城市上學(xué)，長期不回來居住導(dǎo)致其宅基地長期閑置，但因其傳統(tǒng)概念嚴(yán)重，不愿意退出宅基地機(jī)制，造成了大量的浪費(fèi)。

5.2政府對宅基地宣傳不到位，導(dǎo)致農(nóng)戶對宅基地相關(guān)知識了解欠缺

在對四個(gè)樣本村農(nóng)戶進(jìn)行“是否知道宅基地的所有權(quán)歸屬、使用權(quán)期限、一戶一宅標(biāo)準(zhǔn)”的問題調(diào)查時(shí)，僅有38.4%的農(nóng)戶知道宅基地的所有權(quán)歸屬、使用權(quán)期限、一戶一宅標(biāo)準(zhǔn)，而61.6%的農(nóng)戶表示對此并不了解，諸如一戶多宅、亂占地建房，批少用多、多占地甚至耕地進(jìn)行建房的情況非常常見；并且我們查閱相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)全國人均宅基地面積不合法問題過多，空心村現(xiàn)象普遍存在，宅基地長期閑置，節(jié)約集約化用地水平不高；農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)秩序混亂等等。同時(shí)我們詢問是否有相關(guān)人員對他們宣傳，他們表示也從未接受過這方面的宣傳。

在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)需求迅速增加。受到粗放、無規(guī)則式發(fā)展方式和用地指標(biāo)影響，現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地中低效用地十分普遍。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展都在不同程度上受到城市的社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間的交往距離越來越小，其在住宅買賣上的行為同時(shí)也影響到農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的看法。但由于政府對農(nóng)村居民有關(guān)宅基地知識的宣傳并不到位，使其缺乏對國家有關(guān)政策的了解，導(dǎo)致總體的認(rèn)知度普遍較低。endprint

3.3宅基地退出補(bǔ)償不到位，無法保障農(nóng)村居民基本權(quán)益

在“宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過嗎”問題中，僅有2.6%的人表示曾經(jīng)流轉(zhuǎn)過，但主要是以交換與抵押，97.4%的人表示并沒有交換過。對農(nóng)戶“是否愿意流轉(zhuǎn)”進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示，60.9%的農(nóng)戶表示“愿意”，39.1%農(nóng)戶表示“不愿意”。目前參與宅基地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶還是少數(shù)，他們也沒有打算將自己的宅基地流轉(zhuǎn)出去，但是流轉(zhuǎn)后帶給農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)效益是可見的，所以盡管他們目前說不愿意流轉(zhuǎn)，但如果政府給予足夠的退出補(bǔ)償，他們對宅基地流轉(zhuǎn)還是保持著比較開明的態(tài)度，且農(nóng)戶對土地、房產(chǎn)升值的一般常識還是清楚的。因此，如何合理、合法進(jìn)行農(nóng)戶宅基地利益分配就顯得十分重要。

其中表示愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中，有64.3%希望以出租的方式流轉(zhuǎn)，50%希望以入股的方式流轉(zhuǎn)，14.3%希望以轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)，7.1%希望以抵押的方式流轉(zhuǎn)。同時(shí)該部分農(nóng)戶有57.1%認(rèn)為流轉(zhuǎn)后的利益分配方式是誰流轉(zhuǎn)，誰收益；35.7%認(rèn)為是由集體和個(gè)人按一定比例分配；7.1%認(rèn)為國家、集體和個(gè)人按一定比例分配。他們同時(shí)表示希望國家放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的政策并完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，為農(nóng)民謀取更多的利益。而在我們的調(diào)查之中，發(fā)現(xiàn)有一些村進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)。例如良勇村那貴坡，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面上，是以土地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，加快引進(jìn)特色種植，吸引外商進(jìn)行投資，打造綠色循環(huán)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，以促進(jìn)村民收入穩(wěn)步提升為目標(biāo)。其農(nóng)村居民也從中獲取了大量的利益。

4對策與建議

4.1政府加大宣傳，轉(zhuǎn)變農(nóng)村居民傳統(tǒng)觀念，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)

在調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)在調(diào)查農(nóng)村居民有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿時(shí)，大部分人因其傳統(tǒng)觀念，認(rèn)為退出宅基地機(jī)制，便沒有了保障與福利而不愿意進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。政府因?qū)r(nóng)村居民有關(guān)國家宅基地政策的宣傳不到位，村干部對宅基地的了解片面不深入，不能充分做好農(nóng)民的思想工作。在所調(diào)查區(qū)南寧市邕寧區(qū)與武鳴區(qū)，大部分滯留農(nóng)村的為經(jīng)濟(jì)水平較差中老年人，且文化水平偏低，農(nóng)村居民傳統(tǒng)觀念嚴(yán)重，政府應(yīng)對留守在農(nóng)村村民進(jìn)行集中培訓(xùn)，改變其傳統(tǒng)觀念，促進(jìn)其對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。

4.2嚴(yán)格管理長期閑置宅基地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用

由于宅基地占比例較大且具有福利性質(zhì)，這使得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革必須以保障農(nóng)民權(quán)益為前提，以規(guī)范土地市場秩序?yàn)樽谥?。對于一些?jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同的地區(qū)，要實(shí)行不同對象不同對待的原則，結(jié)合不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會的實(shí)際發(fā)展情況作出不同的對策。以達(dá)到保障農(nóng)戶權(quán)益、規(guī)范土地市場秩序的目標(biāo)。

4.3村集體經(jīng)濟(jì)組織自主管理

針對各村的發(fā)展經(jīng)濟(jì)境況不同，村干部應(yīng)在所在村進(jìn)行自主監(jiān)督、管理，嚴(yán)格控制宅基地的數(shù)量、面積。所在村村民實(shí)行公平，公正的管理監(jiān)督條例，保證各戶擁有一處宅基地，對于出現(xiàn)一戶多宅的現(xiàn)象，應(yīng)采取收回多余宅基地或者根據(jù)其所多擁有宅基地的面積繳納一定的罰金。

4.4政府完善閑置宅基地的處理辦法

政府對閑置宅基地的處理辦法應(yīng)充分完善且對村干部進(jìn)行培訓(xùn)，要求村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)嚴(yán)格按照國家規(guī)定，保障農(nóng)村每一個(gè)居民都享有宅基地使用福利，對于長期閑置的宅基地，超出8年閑置期限的，應(yīng)要求村集體經(jīng)濟(jì)組織收回其使用權(quán)，分配給更需要宅基地的農(nóng)村居民。

4.5健全法律法規(guī)，保障農(nóng)民的權(quán)益。

目前，我國有宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)自相矛盾，沒有嚴(yán)格的定義，農(nóng)村居民的利益不能得到有效的保護(hù)。應(yīng)盡快制定《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)條例》，保護(hù)宅基地流轉(zhuǎn)市場的正常秩序，閑置的宅基地應(yīng)被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照法律要求進(jìn)行管理，用以發(fā)放給其他更有需要的村民，或者對超出的宅基地以面積的量算為主進(jìn)行處罰。統(tǒng)一頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證，保障宅基地的充分利用，且積極鼓勵(lì)定居在城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民退出宅基地機(jī)制并給予補(bǔ)償，保護(hù)其應(yīng)有的權(quán)益。南寧市政府應(yīng)建立農(nóng)村宅基地有關(guān)的土地評估工作，提前對各區(qū)域行政村進(jìn)行土地評估，根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，規(guī)定好宅基地退出補(bǔ)償?shù)慕痤~，提高農(nóng)村居民的積極性。endprint