城市土地征收、儲備、出讓改革聯(lián)動述論

摘要：

改革開放以來，我國城市土地經(jīng)歷了從無償劃撥到有償使用的管理轉(zhuǎn)變，土地資源配置市場化機(jī)制逐步建立，但城鎮(zhèn)化的成本支付和土地待遇的公平分配等方面還有待完善，需要更好地發(fā)揮城市土地的效用?；仡欔P(guān)于土地征收、儲備、出讓改革的研究成果，土地征收制度尚存在公共利益界定不明和征地補(bǔ)償偏低等問題，土地儲備制度尚存在運(yùn)行缺乏統(tǒng)一規(guī)范、資金短缺、制度不健全、管理不科學(xué)等問題，土地出讓制度在方式方法、用途管制及出讓金的使用分配等方面有待完善。要解決上述問題，必須深化城市土地管理改革，并應(yīng)強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，努力實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)改革的聯(lián)動及與其他領(lǐng)域改革的協(xié)同。應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，進(jìn)一步深化對城市土地管理改革的理論研究和實(shí)踐總結(jié)，尤其要重視和強(qiáng)化對相關(guān)改革聯(lián)動的研究和探索。

關(guān)鍵詞：

城市土地管理；土地征收制度；土地儲備制度；土地出讓制度；征地補(bǔ)償；土地儲備融資；土地出讓金使用；土地用途管制；改革聯(lián)動

中圖分類號：F299.23

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16748131（2017）05005410

一、引言

在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，我國城市土地管理制度改革不斷深化，土地征收制度、土地儲備制度、土地出讓制度等一系列制度建設(shè)在創(chuàng)新和探索中都取得了巨大進(jìn)展。新中國成立后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城市土地是無償劃撥使用的（徐金禮，2006），改革開放后，城市土地管理制度經(jīng)歷了土地有償使用的初期探索（1978—1987年）、土地有償使用制度正式建立（1988—1997年）、加強(qiáng)土地出讓收入用途管理（1998—2006年）、規(guī)范土地出讓收支管理（2007年至今）等四個(gè)階段。中國社會科學(xué)院2014年發(fā)布的《法治藍(lán)皮書》指出，土地征收與強(qiáng)制拆遷是引發(fā)群眾性事件的主要原因之一。破解土地征收、強(qiáng)制拆遷的難題，關(guān)鍵在于確保土地收益分配公平、公開、公正，一方面要為解決新型城鎮(zhèn)化成本支付問題提供必要的支持，另一方面要保障市民、農(nóng)民的土地權(quán)益。新型城鎮(zhèn)化的成本支付問題即“錢從哪里來”的問題，核心環(huán)節(jié)也在于做好土地的文章，最大限度挖掘土地效用。土地是各級政府手中最大的國有資產(chǎn)，而土地的高效、集約、節(jié)約利用及其生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大效益的統(tǒng)一，有賴于土地征收制度、土地儲備制度、土地出讓制度和土地出讓金使用管理制度“四改聯(lián)動”的統(tǒng)籌推進(jìn)（王國平，2009）。城鎮(zhèn)化需要重點(diǎn)解決增量人口來源及其福利保障、存量土地的挖潛利用及未來發(fā)展的資源保障、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本支付及持續(xù)發(fā)展、城市運(yùn)行效率提升及降低行政成本等四大系統(tǒng)性問題，因此城市土地管理改革不但應(yīng)堅(jiān)持“四改聯(lián)動”的路徑，還應(yīng)與相關(guān)領(lǐng)域的改革聯(lián)動。然而，已有研究大多分別從征收、儲備、出讓三個(gè)維度研究城市土地管理改革，少有探討其改革的聯(lián)動性，對與其他領(lǐng)域改革的關(guān)聯(lián)也缺乏深入研究。有鑒于此，本文在對關(guān)于城市土地征收、儲備及出讓改革的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上，分析我國城市土地管理存在的問題，并探討城市土地管理改革聯(lián)動研究的基本方向及趨勢。

二、關(guān)于城市土地征收改革的研究

土地征收是各級政府部門為公共利益而強(qiáng)制將非國有土地收歸國有并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊豁?xiàng)法律制度。在2004年《憲法》和《土地管理法》修正之前，我國各級管理部門將其與土地征用混用，其實(shí)二者存在顯著區(qū)別。土地征用是國家因公共項(xiàng)目需要對土地使用權(quán)的臨時(shí)占用，它只涉及土地使用權(quán)的變更，而并不改變土地的所有權(quán)（周海華，2008）。因此，通過土地征收將土地所有權(quán)由非國有的集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲校浅鞘型恋卦隽康闹饕獊碓?。在土地征收過程中，政府（征地主體）與被征地人是一對基本矛盾，形成了政府所代表的公共利益與被征地人個(gè)人利益的沖突（高志宏，2014）。土地征收中的公共利益界定以及與被征收者個(gè)人利益相關(guān)的土地征收補(bǔ)償制度是近年來土地征收制度改革的研究重點(diǎn)，其中征地補(bǔ)償方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是土地征收補(bǔ)償制度研究的熱點(diǎn)（李明超，2017）。

1.土地征收的公共利益界定

公共利益是土地征收的基本前提，也是長期以來被有意或無意忽視的領(lǐng)域。1991年6月國務(wù)院發(fā)布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》較少涉及公共利益和非公共利益的區(qū)別，2001年6月修改后的《拆遷條例》仍未區(qū)分公益與商業(yè)拆遷。2004年以后，憲法、物權(quán)法、房地產(chǎn)管理法、土地管理法等都增加了“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或征用”的類似規(guī)定，但現(xiàn)行立法對何為公共利益沒有明確界定（劉國臻，2010）。公共利益在征地實(shí)踐中存在被泛化、虛化和絕對化的問題，這被認(rèn)為是中國土地征收領(lǐng)域失范和無序的根源。歐美發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)表明，嚴(yán)格界定公共利益內(nèi)涵不僅是限制政府濫用征地公權(quán)和保護(hù)私產(chǎn)的關(guān)鍵，在一定程度上還可以有效遏制農(nóng)用地的過度轉(zhuǎn)用（李增剛 等，2014）。面對伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化而來的龐大的非公益用地需求，公共利益被異化濫用是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)流通與公共利益界定悖論下的現(xiàn)實(shí)選擇（劉宗勁，2009）。為此，有學(xué)者提出解決我國的征地困境，要堅(jiān)持“公益”是土地征收的唯一合法目的，厘清公共利益的邊界，明確界定土地征收公共目的范圍，平衡與制約土地征收權(quán)，構(gòu)建民主參與的公共利益認(rèn)定程序，引入公共目的異議司法救濟(jì)制度，另外也要推進(jìn)并行于公益征收的非公益建設(shè)用地供給制度（歐陽君君，2014）。

由于長期以來各地普遍存在農(nóng)地非公益過度征收及低價(jià)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。厘清公共利益邊界有助于限制濫用征地公權(quán)和防止征地失范，當(dāng)前研究已認(rèn)識到明確公共利益邊界的重要意義，但關(guān)于如何嚴(yán)格細(xì)化土地征收中的公共利益范疇、公共利益認(rèn)定程序以及相關(guān)法律配套制度等方面的研究較少。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》認(rèn)定的公共利益范疇是相當(dāng)寬泛的，在政策實(shí)施過程中會存在模糊地帶，可借鑒浙江省推行政府權(quán)力清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、政府責(zé)任清單、省級部門專項(xiàng)資金管理清單和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)“四張清單一張網(wǎng)”的改革經(jīng)驗(yàn)，明確城市土地征收管理的權(quán)力清單和負(fù)面清單。endprint

2.土地征收補(bǔ)償?shù)亩嘣绞?/p>

我國征地補(bǔ)償方式經(jīng)歷了從貨幣化一次性補(bǔ)償方式到多元化補(bǔ)償?shù)难葸M(jìn)過程（徐濟(jì)益 等，2014）。貨幣補(bǔ)償雖能滿足失地農(nóng)民最基本的生活需求，但無法為其提供長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)保障。為探索建立失地農(nóng)民生活保障的長效機(jī)制，杭州等城市創(chuàng)造性地推出征地留用地政策，地方政府將征收土地的10%留給村集體，由村集體經(jīng)濟(jì)合作組織作對地塊進(jìn)行除房地產(chǎn)外的商業(yè)開發(fā)，開發(fā)收益每年作為分紅發(fā)放給村集體成員。設(shè)立村集體留用地的實(shí)質(zhì)是在貨幣化補(bǔ)償之外增加部分實(shí)物補(bǔ)償，確保農(nóng)民分享一部分土地增值收益（唐健 等，2014）。實(shí)踐證明，留用地制度在安置失地農(nóng)民、保障農(nóng)民生活收入、引導(dǎo)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了一定的作用（何紅霞，2011）；征地后失地農(nóng)民依托于村集體的留用地開發(fā)，生活水平較征地前都有所提高，但各地在實(shí)踐過程中也暴露出了留用地制度缺乏統(tǒng)一規(guī)范、操作混亂、落實(shí)開發(fā)難等一系列問題（周文良 等，2013）。明確留用地權(quán)屬、發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織能動性、增強(qiáng)政府在留用地制度中的作用是改進(jìn)與完善留用地制度的主要措施，同時(shí)應(yīng)積極探索允許失地農(nóng)民將拆遷安置房轉(zhuǎn)為商品房，提高農(nóng)民的不動產(chǎn)收入。此外，還有學(xué)者提出應(yīng)釋放留用地潛能，使留用地與國有土地同權(quán)同價(jià)，提高立法層級，設(shè)立區(qū)別于土地使用權(quán)、承包權(quán)的土地留地權(quán)制度（謝理 等，2015）。雖然留用地安置在實(shí)施中存在一些問題，但改革的大方向正確，應(yīng)進(jìn)一步從細(xì)節(jié)入手解決弊端，因地因時(shí)探索留用地多種實(shí)現(xiàn)方式。

城鎮(zhèn)化是土地征收補(bǔ)償制度改革的根本動因，決定著征地補(bǔ)償制度改革的進(jìn)程和方向。地方政府為失地農(nóng)民提供的一次性貨幣補(bǔ)償主要依據(jù)《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《物權(quán)法》，補(bǔ)償金額不超過土地被征收前三年年均產(chǎn)值的30倍。受物價(jià)上漲等因素制約，貨幣化補(bǔ)償存在較多弊端。當(dāng)前各級政府正在推行土地征收以貨幣化為主的多元化補(bǔ)償方式，試圖從體制機(jī)制上盡可能地保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。需要引起重視的是，雖然征地留用地政策在實(shí)施過程中暴露出部分公正性與程序性問題，但與傳統(tǒng)的補(bǔ)償方式相比，征地留用地制度具有其優(yōu)越性。此外還需要在住房保障方面積極探索拆遷安置房轉(zhuǎn)商品房等土地征收補(bǔ)償方式。關(guān)鍵在于確保土地征收補(bǔ)償分配的公正公平，需修訂征地補(bǔ)償政策，構(gòu)建多元化的土地征收社會賠償政策體系，并建立和完善“公示—反饋—公告”的民主決策機(jī)制以及“農(nóng)民—政府—開發(fā)商”合作的平等協(xié)商機(jī)制（王華華，2017）。

3.土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t及標(biāo)準(zhǔn)

各國的征地補(bǔ)償主要遵循完全補(bǔ)償、公正補(bǔ)償和適當(dāng)補(bǔ)償三種原則，大多數(shù)國家實(shí)行公正補(bǔ)償，而我國當(dāng)前征地補(bǔ)償制度屬適當(dāng)補(bǔ)償。針對征地引起的利益沖突和群體性事件頻發(fā)的社會問題，我國部分發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府不斷做出變通和讓步，但土地征收引發(fā)的矛盾紛爭依舊不斷。國內(nèi)學(xué)界對這一現(xiàn)象的研究具有不同的側(cè)重點(diǎn)和傾向性，在補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)方面同樣存在分歧。有學(xué)者認(rèn)為我國征地實(shí)行完全補(bǔ)償?shù)臈l件已經(jīng)成熟，未來的征地補(bǔ)償應(yīng)以完全補(bǔ)償為標(biāo)準(zhǔn)（范輝，2009），而當(dāng)前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低（李增剛；2013），應(yīng)遵循平等保護(hù)物權(quán)的原則，按照公開透明的市場交易規(guī)則，按征地時(shí)的土地市場價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（鄭振源，2012）。同時(shí)，也有學(xué)者提出產(chǎn)值倍數(shù)法測算出的補(bǔ)償水平并不低（季長龍 等，2010），而且當(dāng)前正處于城市規(guī)劃建設(shè)加速期，土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不宜過高，否則會影響地方政府征收土地的積極性，不利于地方公共事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)供給（胡瓷紅，2011）。進(jìn)而有學(xué)者提出應(yīng)在以土地原用途核定被征收人的所失與以土地出讓金為代表的征收人所得之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)進(jìn)行“公正補(bǔ)償”（朱寶麗，2012）。征地公正補(bǔ)償離不開制度化保障，需要在立法方面規(guī)定農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)南喈?dāng)（公平）補(bǔ)償原則，以農(nóng)地未來收益為依據(jù)，兼顧失地農(nóng)民技能培訓(xùn)與社會保障等問題（靳相木 等，2014）。

關(guān)于土地征收補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)的問題，由于研究視角不同，存在“完全補(bǔ)償”和“公正補(bǔ)償”以及補(bǔ)償水平“合理”和“偏低”的意見分歧。政府在征地中居于主導(dǎo)地位，而公平公正補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵在于政府與農(nóng)戶之間的權(quán)益分配，為此需要加強(qiáng)對基于農(nóng)戶意愿以及政府與農(nóng)戶雙方利益博弈的補(bǔ)償方案的研究。在土地征收矛盾日益尖銳和激化的背景下，開展城市土地征收制度改革，尤其是征地補(bǔ)償改革顯得尤為迫切，該領(lǐng)域的研究還有很大的提升空間。

三、關(guān)于城市土地儲備改革的研究

土地儲備是地方政府按照市場化運(yùn)行機(jī)制，在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃框架體系內(nèi)，通過依法收購?fù)恋厮袡?quán)或使用權(quán)實(shí)現(xiàn)對土地的前期開發(fā)整理與儲備，以調(diào)節(jié)城市建設(shè)用地市場供求關(guān)系的城市土地管理制度和運(yùn)行機(jī)制。土地儲備制度是我國城市土地管理制度改革的重要創(chuàng)新成果，是在地方政府針對工業(yè)化和城市化進(jìn)程中土地市場失靈而采取的積極干預(yù)手段，其實(shí)質(zhì)是對政府壟斷城市土地一級供地市場地位的確認(rèn)與強(qiáng)化（趙成勝 等，2011）。自1996年上海市率先開始推行土地儲備制度以來，我國城市土地儲備改革逐步深入，對于提高土地市場調(diào)控能力、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、推進(jìn)城市發(fā)展和房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運(yùn)行等方面都產(chǎn)生了深刻影響（王宏新 等，2011）。由于存在土地儲備融資機(jī)制不健全、土地儲備與出讓銜接時(shí)機(jī)不準(zhǔn)、土地收益分配矛盾等相關(guān)問題，城市土地儲備制度改革引起了社會各界廣泛關(guān)注與討論，相關(guān)研究成果主要集中在城市土地儲備的主體、融資和管理三個(gè)方面。

1.城市土地儲備主體

我國城市土地儲備運(yùn)作模式主要包括市場主導(dǎo)型的上海模式、政府主導(dǎo)型的杭州模式、市場政府混合型的武漢模式（黃凌翔 等，2009）。所謂市場主導(dǎo)型，是指土地儲備機(jī)構(gòu)根據(jù)政府?dāng)M定的收購計(jì)劃，先對擬收購地塊進(jìn)行評估，然后與原土地使用者談判商定土地收購價(jià)格，或者約定土地收益分成，由土地儲備機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用后按規(guī)定辦理過戶手續(xù)，取得土地使用權(quán)，并負(fù)責(zé)對地塊附著物進(jìn)行拆遷平整并配套相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，由土地交易管理部門適時(shí)將地塊出讓給新的土地使用者。所謂政府主導(dǎo)型，是指由政府依法確定土地收購范圍，委托土地儲備機(jī)構(gòu)對范圍內(nèi)的土地按計(jì)劃進(jìn)行收購、儲備、開發(fā)，土地管理部門根據(jù)土地市場需求采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式對儲備土地統(tǒng)一出讓。所謂市場政府混合型，主要是針對國有企業(yè)改革中原劃撥土地的收購儲備，對于經(jīng)政府批準(zhǔn)可公開交易并已補(bǔ)繳土地出讓金且用途調(diào)整符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的原劃撥土地，可由政府委托土地收儲機(jī)構(gòu)進(jìn)行收購儲備，也可在土地市場公開進(jìn)行使用權(quán)交易?？傮w而言，在國家還沒有制定全國通用的土地收購儲備法律法規(guī)的背景下，各地土地收購儲備運(yùn)行管理缺乏統(tǒng)一性（濮勵杰 等，2010）。endprint

在這種情況下，我國城市土地儲備主體存在明顯的地區(qū)差異性，如從決策與領(lǐng)導(dǎo)體制上可分為四類：一是土地儲備機(jī)構(gòu)屬于國土部門直屬單位，二是由國土部門與專門委員會（領(lǐng)導(dǎo)小組）雙重管理，三是由政府或領(lǐng)導(dǎo)小組直接主管，四是有土地儲備職能的城市建設(shè)投資公司或其他政府投融資平臺機(jī)構(gòu)等（高啟龍，2009）。由于土地儲備機(jī)構(gòu)扮演著執(zhí)行政府決策和從事經(jīng)營活動的雙重角色，很難在二者之間實(shí)現(xiàn)平衡，逐漸從行政管理部門所屬的事業(yè)單位淪為土地市場的經(jīng)營參與者和利益分配者。所以，在某些城市出現(xiàn)了不顧用地結(jié)構(gòu)、生態(tài)效益和可持續(xù)發(fā)展，大量囤積城市存量土地導(dǎo)致國家土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象（呂炳毅，2014）。城市土地儲備機(jī)構(gòu)無論以何種形式出現(xiàn)，實(shí)際上都是政府經(jīng)營城市土地的代理，在目前體制下只有將土地收購儲備機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，才能實(shí)現(xiàn)規(guī)范有效的治理（陳曉軍，2010）。土地的儲備經(jīng)營是專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的土地市場化經(jīng)營，應(yīng)設(shè)立土地儲備公司來代表政府實(shí)施土地儲備。為提高城市土地資源配置效率和城市土地的公平交易，土地儲備交易行為必須借助市場的機(jī)制來運(yùn)作，設(shè)置的土地儲備機(jī)構(gòu)也應(yīng)該滿足這種要求（李宏志，2011）。

由于存在市場主導(dǎo)、政府主導(dǎo)和市場政府混合三種土地儲備模式，我國城市土地儲備制度缺乏統(tǒng)一性，這使得土地儲備主體存在地區(qū)差異性。城市土地儲備，一方面需要進(jìn)行市場化運(yùn)作以提高城市土地資源配置效率，另一方面應(yīng)避免淪為政府謀取經(jīng)濟(jì)利益的工具以及地方政府過度依賴土地收益。城市土地儲備主體改革涉及政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，在土地公有制的背景下，政府壟斷土地一級市場的局面不會改變，因此土地儲備主體必須是政府主導(dǎo)，至于是直接介入還是委托管理，需要各地通過試點(diǎn)探索確定適合的模式，尤其是如何在確保公共利益最大化的基礎(chǔ)上盡可能減少政府干預(yù)，還需要進(jìn)一步的深入研究。

2.城市土地儲備融資

土地與資金是城市土地儲備管理最重要的兩個(gè)因素，但我國土地儲備尚未形成穩(wěn)定、可持續(xù)的資金來源渠道和成熟的商業(yè)化運(yùn)作機(jī)制，土地儲備呈高負(fù)債的資本結(jié)構(gòu)，資金短缺已成為土地儲備中的突出問題，土地債務(wù)成為影響地方政府信譽(yù)的重要因素（陳友香 等，2013）。針對當(dāng)前土地儲備資金嚴(yán)重不足的問題，許多學(xué)者對土地融資問題進(jìn)行了研究，主要包括土地資產(chǎn)證券化、土地債券、土地基金、土地信托等融資方式（于芳 等，2011）。要解決土地儲備面臨的資金短缺問題，既要“開源”也要“節(jié)流”，在拓寬融資渠道的同時(shí)優(yōu)化土地儲備管理職能。要綜合各種融資工具，尤其是要以土地信托、土地債券等證券化融資手段進(jìn)行“開源”，要通過建立完善合理的土地儲備利益分配機(jī)制進(jìn)行“節(jié)流”，并將兩者結(jié)合起來。應(yīng)當(dāng)對經(jīng)營性與公益性的土地儲備實(shí)行分類管理，引入社會權(quán)益資本，如采用土地預(yù)出讓、合作開發(fā)和土地證券化等方式，從相對單一的融資渠道向多元化復(fù)合型融資平臺拓展，降低資產(chǎn)負(fù)債率以實(shí)現(xiàn)資本結(jié)構(gòu)最優(yōu)化。與信托機(jī)構(gòu)合作創(chuàng)新土地融資模式，依托信托媒介的渠道和資源，為項(xiàng)目開發(fā)募集充足的資金，以投資回報(bào)來償還本金（鮑海君 等，2013）。土地基金也是解決城市土地儲備融資問題的重要手段。市場化運(yùn)作的土地基金一方面可為城市土地儲備、整理和開發(fā)提供資金保障，另一方面可在成熟的土地市場支撐下實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，推動城市土地儲備融資的可持續(xù)性。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所和北京大學(xué)林肯中心“中國土地財(cái)政研究”課題組（2014）借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，對建立健全土地基金制度提出建議。與此同時(shí)，拓展土地儲備融資渠道仍存在許多問題，如土地儲備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位模糊不清，以土地收益權(quán)質(zhì)抵押融資也無法在《物權(quán)法》中找到其相應(yīng)的位置，由此引發(fā)了業(yè)界對以儲備土地為擔(dān)保物的土地儲備融資擔(dān)保制度的質(zhì)疑（劉璐，2012）。

市場化機(jī)制改革需要相應(yīng)的商業(yè)模式給予支撐。與實(shí)踐領(lǐng)域面臨的緊迫性問題相比，學(xué)術(shù)界對城市土地儲備融資的關(guān)注程度還不夠，對土地儲備商業(yè)化模式、土地資產(chǎn)證券化管理、土地基金融資方式創(chuàng)新等議題缺乏必要的積累，不利于對土地儲備融資方式的深入研究。目前，城市土地儲備融資的新模式尚未形成完善體系，土地信托、土地基金等融資渠道的科學(xué)合理性有待進(jìn)一步論證。此外，針對土地儲備制度的公益性有所弱化問題，應(yīng)在城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等多規(guī)融合的基礎(chǔ)上加強(qiáng)土地儲備與城市規(guī)劃之間的銜接，而該領(lǐng)域的研究較為薄弱。

3.城市土地儲備管理

城市土地儲備制度的正當(dāng)性在于公共利益所需，但受土地儲備監(jiān)督管理缺位、地方自利性較強(qiáng)、土地儲備范圍界定不清等因素影響，城市土地儲備制度的公益性目標(biāo)發(fā)生了偏離，因此有必要讓土地儲備回歸其本質(zhì)職能——為公共利益所需而儲備、為彌補(bǔ)市場失靈而運(yùn)行（沈?？?，2010）。由于我國城市土地儲備制度長時(shí)期處于“邊運(yùn)作、邊探索，邊總結(jié)、邊推進(jìn)”的發(fā)展階段，城市土地供應(yīng)機(jī)制尚不完善，缺乏足夠的理論來指導(dǎo)土地儲備部門決策，因而暴露出了土地儲備機(jī)構(gòu)的許多管理問題（王媛 等，2012）。有學(xué)者提出將土地供應(yīng)權(quán)視為基于房產(chǎn)的實(shí)物期權(quán)，認(rèn)為依據(jù)實(shí)物期權(quán)模型做出的土地儲備供應(yīng)決策更能有效地把握市場形勢，應(yīng)采用政府主導(dǎo)型的多目標(biāo)土地儲備決策模型預(yù)測城市主城區(qū)合理的土地儲備規(guī)模（范宇 等，2010）。土地儲備與規(guī)劃關(guān)系也是研究的重點(diǎn)方向，城市規(guī)劃和土地儲備是兩個(gè)重要手段，前者為土地資產(chǎn)變現(xiàn)奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件，后者為土地資產(chǎn)變現(xiàn)提供平臺和提升價(jià)值，兩者之間存在一定的互動基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)以土地儲備規(guī)劃為紐帶構(gòu)建土地儲備與城市規(guī)劃良性互動的機(jī)制（范宇 等，2009）。

目前城市土地儲備管理理論體系還不夠成熟，城市土地儲備規(guī)劃的編制缺乏相對統(tǒng)一的規(guī)范方法，且與規(guī)劃、發(fā)改委、環(huán)保等相關(guān)部門的溝通銜接不足，因此基于多規(guī)融合的城市土地儲備管理研究有待加強(qiáng)。迫切需要制定相對統(tǒng)一的土地儲備規(guī)劃編制規(guī)程，以指導(dǎo)各地的規(guī)劃編制工作；要加強(qiáng)對土地儲備機(jī)構(gòu)主體性質(zhì)的研究，并探索地方政府在統(tǒng)一的土地儲備規(guī)范下如何根據(jù)地域特色構(gòu)建因地制宜的城市土地儲備管理體制。endprint

四、關(guān)于城市土地出讓改革的研究

城市土地出讓制度，即城市土地使用權(quán)的有償使用制度，是改革開放后我國為適應(yīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而探索建立的土地管理制度。土地使用逐步由無償、無期限轉(zhuǎn)為有償、有期限的改革，是當(dāng)代中國大改革、大開放和大發(fā)展過程中的土地管理制度創(chuàng)新之舉（靳相木 等，2010）。從封閉的土地劃撥和無償使用到開放的土地出讓和價(jià)高者得，我國土地出讓制度的改革與有效運(yùn)行極大地促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)了地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化、規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)的動力，但也逐漸引發(fā)了諸如“侵占耕地”“土地財(cái)政”“地王頻現(xiàn)”“房價(jià)暴漲”“房地產(chǎn)依賴”等威脅到地方經(jīng)濟(jì)社會健康可持續(xù)發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)（孫克競，2014），因此社會各界關(guān)于城市土地出讓制度改革的呼聲不斷。相關(guān)研究側(cè)重于土地出讓的方式方法、用途管制以及土地出讓金的使用分配三個(gè)方面。

1.城市土地出讓的方式方法

我國城市土地的出讓方式主要有協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌四種類型，并經(jīng)歷了以協(xié)議出讓為主到以招拍掛為主的轉(zhuǎn)變，其實(shí)質(zhì)是以市場機(jī)制代替計(jì)劃體制（秦波 等，2010）。從2004年8月31日起，根據(jù)國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)的文件規(guī)定，所有經(jīng)營性土地一律要公開競價(jià)出讓，招拍掛成為經(jīng)營性用地最主要的出讓方式；同時(shí)，由于過度市場化的影響，各地的土地招拍掛逐步偏離了其制度設(shè)計(jì)的初衷，出現(xiàn)了地方政府出讓土地以追求短期經(jīng)濟(jì)利益的苗頭（王宏新，等，2012）。針對招拍掛出讓方式的爭議，有學(xué)者認(rèn)為土地協(xié)議出讓中政府的短期回報(bào)較低，但可創(chuàng)造長期穩(wěn)定的稅收收益，并帶動該區(qū)域內(nèi)其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；而招拍掛出讓土地可為政府帶來較高的短期收益，但長期回報(bào)率較低（劉乃銘 等，2014）。掛牌方式既可作為政府調(diào)控土地市場的手段，又在房地產(chǎn)市場信息公開的作用下推高了房價(jià)和地價(jià)，能夠?yàn)榈胤截?cái)政帶來較高的土地收益，所以受到地方政府的青睞。面對新時(shí)期出現(xiàn)的新問題，土地招拍掛出讓進(jìn)入了改進(jìn)、完善與提升階段，需要逐步由單一的“市場配置、價(jià)格引導(dǎo)”向?qū)崿F(xiàn)多重目標(biāo)的資源配置轉(zhuǎn)型，在理論研究與實(shí)踐探索中謀劃新的出讓方式（李孟然 等，2011）。有學(xué)者提出融合現(xiàn)行出讓方式優(yōu)點(diǎn)的“多要素拍賣”方式，可與其他出讓方式組成“無懈可擊的球狀出讓體系”，并在一定程度上能夠有效抑制高房價(jià)（張占錄 等，2011）；有學(xué)者提出建立在物權(quán)基礎(chǔ)上的土地使用長約租賃制——五年租制，并論證了其可行性（林憶南 等，2012）；有學(xué)者通過研究土地市場中新興的“限地價(jià)、競配建”掛牌方式，并與“定配建、競地價(jià)”招標(biāo)方式相對比發(fā)現(xiàn)，掛牌方式能夠落實(shí)保障房建設(shè)，招標(biāo)方式能夠降低地價(jià)（趙婭，2012）。針對部分城市采取“限房價(jià)、競地價(jià)”招拍掛方式，有學(xué)者認(rèn)為這種模式只適用于保障性住房開發(fā)用地的供應(yīng)，若普通商品住房用地供應(yīng)也采取這種方式，會引起商業(yè)尋租等行為，乃至引起市場混亂等現(xiàn)象（朱道林，2010）。

土地出讓招拍掛制度因與地方政府存在密切的利益關(guān)系而飽受爭議，面臨著極大的改革壓力。部分學(xué)者在對現(xiàn)行招拍掛制度研究的基礎(chǔ)上提出了各種新的土地出讓方式，但各種新型出讓方式的實(shí)際效用與存在的利弊尚有待于實(shí)踐檢驗(yàn)，在相關(guān)政策的銜接性和改革的系統(tǒng)性方面還有待于進(jìn)一步探討。面對當(dāng)前高地價(jià)與高房價(jià)并存的房地產(chǎn)市場，鑒于公開透明的市場化機(jī)制在配置資源方面具有高度的靈敏性，土地出讓方式改革應(yīng)在堅(jiān)持招拍掛的前提下進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化和改革提升，諸如設(shè)定地價(jià)上限、提高開發(fā)門檻、設(shè)定預(yù)售時(shí)間等，以降低地價(jià)助推房價(jià)的市場預(yù)期。

2.城市土地出讓的用途管制

在城市土地出讓過程中，針對土地類型的不同，政府會采用差別化的出讓方式。最優(yōu)的土地出讓策略是低價(jià)出讓工業(yè)用地、高價(jià)出讓商住用地，以降低企業(yè)成本并增加地方財(cái)政收入和公共支出，進(jìn)而達(dá)到吸引企業(yè)、促進(jìn)生產(chǎn)并推動城鎮(zhèn)化的目的，這種策略差異也是地方政府對土地財(cái)政追求的結(jié)果（雷瀟雨 等，2014）。學(xué)界普遍認(rèn)為地方政府在工業(yè)用地出讓中采取低價(jià)策略的原因是工業(yè)項(xiàng)目能為其帶來的長期的綜合收益（劉揚(yáng)，2010）。但也有研究指出，地方政府在土地引資的競爭中不僅存在著競相增加土地出讓面積和降低地價(jià)的底線競爭行為，還存在著競相降低引資質(zhì)量的底線競爭行為，因而協(xié)議出讓工業(yè)用地所引來的項(xiàng)目質(zhì)量較差（楊其靜 等，2014）。在新型城鎮(zhèn)化過程中，隨著城市“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市新城開發(fā)建設(shè)后出現(xiàn)的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市土地的性質(zhì)、用途在不斷發(fā)生變化，由此產(chǎn)生了種種管理問題。一方面，城市存量土地性質(zhì)變更制度缺失導(dǎo)致存量土地違法變更、國有資產(chǎn)流失和城市用地混亂；另一方面，土地利用制度僵化導(dǎo)致城市存量土地難以變更盤活。因此要立足于制度規(guī)范和制度創(chuàng)新構(gòu)建城市存量土地利用變更制度，完善我國土地使用管理制度體系（何芳 等，2011）。有學(xué)者提出建立土地用途變更調(diào)控機(jī)制，以土地利用現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，將土地出讓金收取與規(guī)劃用地性質(zhì)變更脫鉤，在土地用途變更前進(jìn)行土壤環(huán)境預(yù)評價(jià)以防變更造成土壤污染（楊建鋒 等，2013）。應(yīng)圍繞產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)城融合、城市更新等工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，遏制城市建設(shè)向周邊攤大餅式蔓延的趨勢；在合理控制增量的前提下，創(chuàng)新存量用地利用和管理制度，促進(jìn)舊城區(qū)、舊廠礦、舊村鎮(zhèn)等低效用地再開發(fā)，在建成區(qū)范圍內(nèi)增加建設(shè)用地供給。

針對土地出讓用途管制方面由于政府差別化出讓、土地性質(zhì)變更等而引發(fā)的各類問題，相關(guān)研究對政府差別化出讓土地造成的后果進(jìn)行了批判，但未提出有效的解決方案；而對于土地用途變更所產(chǎn)生的負(fù)面影響，相關(guān)研究較為分散。同時(shí)，關(guān)于城市土地綜合收益核算的研究數(shù)量偏少，研究的層次和深度也不足。

3.城市土地出讓金的使用分配

土地出讓金對地方政府推動城市建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)有著顯著的作用，關(guān)于土地出讓金的使用分配問題一直是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)（張昕，2011）。作為土地增值收益，土地出讓金產(chǎn)生于出讓環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為土地出讓價(jià)款扣除征地補(bǔ)償和土地前期開發(fā)費(fèi)用以及稅費(fèi)之后的費(fèi)用，這部分費(fèi)用主要由地方政府獲得。城市土地出讓金的分配分為集體（農(nóng)民）與政府間的分配、政府內(nèi)部的分配兩類（林瑞瑞 等，2013）。當(dāng)前我國土地出讓金使用分配存在支出結(jié)構(gòu)不明晰、安排缺乏合理性等一系列問題（陳多長 等，2012）。土地出讓金的支出結(jié)構(gòu)分布比例與現(xiàn)行政策支出范圍，特別是重點(diǎn)支出要求存在較大差距，對此有學(xué)者指出，我國對土地出讓金的使用分配有明確規(guī)范制度，其順序依次為失地農(nóng)民補(bǔ)償與保障、“三農(nóng)”建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)和廉租住房開發(fā)等專項(xiàng)支出、城市建設(shè)等其他支出，但實(shí)際上絕大部分的土地出讓收益被用于城市建設(shè)（唐卓，2013）。還有學(xué)者提出土地出讓金使用分配應(yīng)明確支出使用方向與切塊比例，尤其要制定公益性支出項(xiàng)目名錄及其比例，合理提高“三農(nóng)”在土地出讓收入分配中的比重，提高用于民生和農(nóng)村支出的份額，強(qiáng)化土地出讓金的待遇分配功能，確保土地出讓收支管理彰顯公共性質(zhì)（譚術(shù)魁 等，2012）。endprint