建立涉農(nóng)項目資金統(tǒng)籌整合長效機制的建議

唐躍洪　劉書祥

摘要：建立涉農(nóng)資金整合機制，從呼吁到實踐探索至今有10多年了，雖然取得了一些成效，但長效機制至今未能有效建立。本文結(jié)合當前存在的問題，提出了涉農(nóng)資金項目設(shè)立要堅持“三個重要原則”、 分置涉農(nóng)資金項目“三個管理權(quán)力”、 依次實施涉農(nóng)資金項目“三個層級整合”、 把好涉農(nóng)資金項目整合“三個管理關(guān)口”等建議。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)項目；財政資金；統(tǒng)籌整合；長效機制

建立涉農(nóng)資金整合機制，從呼吁到實踐探索至今有10多年了，雖然取得了一些成效，但長效機制至今未能有效建立。究其原因，主要是過去的做法僅僅停留在資金層面搞整合，整合工作遭遇體制瓶頸制約。這些年來的涉農(nóng)資金整合實踐表明：涉農(nóng)資金“多頭管理，交叉重復(fù)，使用分散，項目雜亂，效益低下”的問題在縣級暴露無遺，但根子在上面，正所謂“屋漏在上，知之在下”。筆者結(jié)合多年工作實踐，就建立涉農(nóng)項目資金統(tǒng)籌整合長效機制提出幾點建議。

一、涉農(nóng)資金項目設(shè)立要堅持“三個重要原則”

涉農(nóng)項目資金整合必須從項目設(shè)立的源頭環(huán)節(jié)抓起，要給項目設(shè)立定規(guī)矩、設(shè)門檻。具體說來，要堅持“三個重要原則”。

（一）財政扶持項目設(shè)立要符合市場經(jīng)濟規(guī)律的要求。除了扶貧開發(fā)項目外，要最大限度地減少那些以市場主體為受補對象的生產(chǎn)經(jīng)營性扶持項目，特別是對增加特定產(chǎn)品產(chǎn)能的扶持項目要嚴格控制，這些應(yīng)當交由市場去解決。政府在經(jīng)濟運行中的作用主要是培育市場機制，促進市場有效運行。

（二）財政扶持項目設(shè)立要符合公共財政建設(shè)的要求。從扶持內(nèi)容上講，財政扶持要充分體現(xiàn)公共性，如果沒有了公共性，財政扶持項目也就失去了價值。即使是特定時期對市場主體的扶持項目，在扶持方式上也必須要符合公共財政管理的要求。在涉農(nóng)項目資金中，重點要支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)等。

（三）財政扶持項目設(shè)立要符合行政效能管理的要求。一方面，相同或相近的項目必須交由一個部門實施，而不能多部門重復(fù)交叉設(shè)立財政涉農(nóng)資金項目，造成財政資金的損失浪費；另一方面，項目管理中，各相關(guān)職能部門的管理職責邊界必須明晰，不能交叉重復(fù)，不能有模糊地帶、真空地帶。對那些投資難核實、工作難監(jiān)管、績效難評價的項目，最好不要設(shè)立。

二、分置涉農(nóng)資金項目“三個管理權(quán)力”

涉農(nóng)項目資金管理存在“多重散雜亂低”的問題，與部門管理職能設(shè)置不科學、管理監(jiān)督機制不順有很大關(guān)系。涉農(nóng)項目資金整合，首先要理順涉農(nóng)資金項目整合的“運動員”和“裁判員”的關(guān)系。發(fā)改委和財政部門是涉農(nóng)資金項目的綜合管理部門，也是涉農(nóng)資金項目整合的牽頭部門，要切實履行涉農(nóng)項目整合的宏觀管理監(jiān)督職責，從職能角度講就是涉農(nóng)項目管理的“裁判員”。因此，必須將發(fā)改委部門、財政部門和其他涉農(nóng)項目部門的職責理順，將涉農(nóng)資金項目的立項管理權(quán)、資金管理權(quán)、實施管理權(quán)的“三權(quán)”有效分置，形成分工明確、職責明晰、制衡有效和監(jiān)督有序的工作機制。

（一）發(fā)改部門行使項目設(shè)立管理權(quán)。發(fā)改委只管項目規(guī)劃，從宏觀上對財政涉農(nóng)資金項目設(shè)立進行扎口管理，對已實施項目的保留、調(diào)整、退出等進行評估，當好各級政府的決策參謀。政府其他部門無權(quán)設(shè)立財政涉農(nóng)資金項目。

（二）財政部門行使項目資金管理權(quán)。財政部門負責項目資金預(yù)算管理與執(zhí)行，對所有財政涉農(nóng)項目資金財務(wù)管理和核算進行指導(dǎo)，對項目資金運行全流程進行有效的監(jiān)督。

（三）其他涉農(nóng)部門行使項目實施管理權(quán)。項目管理部門負責項目規(guī)劃編制、項目標準制定、項目立項管理、項目資金分配、項目實施管理和項目日常監(jiān)督檢查等。發(fā)改部門、財政部門不再直接管理所有建設(shè)類、生產(chǎn)經(jīng)營類扶持項目，只能管理那些以因素法進行分配、具有基本公共保障均等化性質(zhì)的一般性轉(zhuǎn)移支付項目，如財政部門管理的農(nóng)村綜合改革村級運轉(zhuǎn)資金等，原來管理的工程建設(shè)類、扶持生產(chǎn)經(jīng)營類項目，轉(zhuǎn)交其他職能相近部門管理。

在此基礎(chǔ)上，建立財政涉農(nóng)資金項目庫信息管理平臺，設(shè)置各級各部門的管理權(quán)限，利用信息化手段強化支農(nóng)項目資金管理。各級發(fā)改委對財政涉農(nóng)項目實施目錄管理，對涉農(nóng)資金項目進行宏觀控制；各級財政部門建立財政支農(nóng)資金項目綜合項目庫，對項目投資情況實施統(tǒng)籌管理，發(fā)揮項目庫在財政資金項目預(yù)算編制與執(zhí)行中的引領(lǐng)作用；各涉農(nóng)部門抓好本部門分項目庫建設(shè)，對項目實施情況進行動態(tài)跟蹤監(jiān)督。

三、依次實施涉農(nóng)資金項目“三個層級整合”

資金整合是涉農(nóng)項目資金整合的最低層級，不能就預(yù)算編制和資金使用層面談?wù)?，要大膽跳出資金管理的框框搞整合，要按由易到難的順序，先從資金開始整合，再對項目整合，最后對部門涉農(nóng)項目管理職能進行優(yōu)化整合，從而建立項目整合的長效機制。

（一）由基層（主要是縣級）實施涉農(nóng)項目資金統(tǒng)籌整合。在項目整合改革的初始階段，由于中央和省級的項目整合尚未到位，縣級只能按照“渠道不亂，用途不變，集中投入，各負其責，各記其功，形成合力”的原則，把涉農(nóng)項目資金進行統(tǒng)籌使用。這種模式下的整合，往往是下面積極，上面不愿。各個部門管的項目，各有一套要求和指標體系，帶來項目規(guī)劃難統(tǒng)一，建設(shè)標準難統(tǒng)一，實施周期難統(tǒng)一，驗收方式難統(tǒng)一，整合效果難持久，經(jīng)驗難復(fù)制，即使有整合成功案例，也多是一事一議的個案。打個比方，財政資金如“水”，項目如“管道”，水隨管流，管道整合到位，水流自然聚集到位，跑冒滴漏和損失浪費問題隨之解決。但如果上級把一個池子里的水（預(yù)算資金）通過管道（涉農(nóng)專項）分散地往下流，再要求下面設(shè)一個資金池進行統(tǒng)合分配，這似乎是一個“上層設(shè)障，底層清障”的困局。要破解這個困局，必須通過頂層設(shè)計，突破體制瓶頸，從根本上解決問題。

（二）在行業(yè)內(nèi)部對涉農(nóng)資金項目進行統(tǒng)籌整合。在中央和省級層面，要把性質(zhì)相近的項目進行整合，通過行業(yè)內(nèi)部涉農(nóng)政策梳理和重新規(guī)劃設(shè)計，優(yōu)化涉農(nóng)資金項目設(shè)置，解決行業(yè)性涉農(nóng)資金“小散亂重”的問題。相對而言，這個層次的改革難度不太大，只是項目資金管理權(quán)在系統(tǒng)內(nèi)部進行重組，部門利益不受影響。endprint

（三）從中央層面將部門項目管理職責進行統(tǒng)籌優(yōu)化整合。有些項目內(nèi)容相近，但是跨部門管理，如支持高標準農(nóng)田建設(shè)項目涉及四個部門，要想通過部際協(xié)調(diào)、工作對接方式把涉農(nóng)項目資金整合好，難度不小。應(yīng)按照行政效能優(yōu)化管理原則，通過部門項目管理職能整合，消除涉農(nóng)項目的交叉重復(fù)的狀況，實現(xiàn)同一工作事項由一個部門統(tǒng)籌管理。

整合改革到位后，中央及省級相關(guān)涉農(nóng)部門要從目前定政策、分資金和管具體項目中解脫出來，轉(zhuǎn)為政策目標制定和政策實施效果的評價，為下一輪政策制定做準備。在管理權(quán)限上，由“上級開盤（投資規(guī)模）點菜（支出項目）”模式轉(zhuǎn)換為“上級開盤，基層點菜”模式，由地方在中央政策范圍內(nèi)因地制宜地落實發(fā)展任務(wù)，盡可能多地給予地方發(fā)展自主權(quán)。

四、把好涉農(nóng)資金項目整合“三個管理關(guān)口”

要建立與統(tǒng)籌整合相適應(yīng)的涉農(nóng)資金項目“進出口”管理機制，進口要嚴，監(jiān)管要硬，出口要暢。

（一）嚴把涉農(nóng)資金項目“進口關(guān)”。項目資金整合要做到“橫向并盤，縱向拼盤”。橫向并盤，就是在同行政級次內(nèi)，凡是已有相近項目的，不論部門內(nèi)還是部門間都要堅決不再設(shè)立新項目，將相應(yīng)的資金并入已有的項目資金盤中統(tǒng)一使用；縱向拼盤，就是在不同行政級次間，只要上級已經(jīng)設(shè)立了相近的資金項目，就不再設(shè)立新的項目，只能在原項目的基礎(chǔ)上調(diào)整實施規(guī)模和范圍，將本級財政資金加入到上級項目資金盤中進行統(tǒng)一使用。

（二）把好涉農(nóng)資金項目“體檢關(guān)”。要建立涉農(nóng)項目定期“體檢”制度，每個涉農(nóng)資金項目每五年必須全面體檢（綜合全面的績效評價）一次，中途還必須進行必要的跟蹤抽檢。要將績效評價的結(jié)果作為項目資金分配及項目存廢和調(diào)整的依據(jù)?？冃гu價的樣本要隨機抽取，杜絕數(shù)據(jù)造假。項目綜合績效評價由發(fā)改委和財政部委托第三方進行評估，同時邀請監(jiān)察、審計部門參加，而不是由實施部門自拉自唱，自我評價，自我表揚。項目實施過程中，項目管理部門還要做好項目實施的自評價。

（三）暢通低效項目“出口關(guān)”。對評審績效不佳、投資難監(jiān)管、績效難評審的項目，要堅決退出。項目“存、廢、調(diào)”，應(yīng)當由各級發(fā)改委和財政部門把關(guān)后報政府批準。財政支農(nóng)項目實施責任主要集中在縣級，因此要充分增加縣級在涉農(nóng)資金項目整合中的話語權(quán)重。

（作者單位：江蘇省興化市財政局）

責任編輯：欣文endprint