完善農業(yè)投入保障機制與深化農村綜合改革研究報告（下）

摘要：財政支農不僅是國家宏觀調控的重要組成部分，也是國家“三農”治理的重要政策工具，更是財政管理體制改革的重要突破口。所以，財政支農管理體制改革是否到位，既直接關系到國家財政支農工作成效和財政支農的職能發(fā)揮，也關系到我國農業(yè)治理體系和農業(yè)治理能力現(xiàn)代化的能否實現(xiàn)。本報告立足于我國國情和農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展以及財政支農現(xiàn)狀，研究如何通過全面深化財政支農資金管理體制機制改革，調整完善財政支農政策和創(chuàng)新財政支農投入機制，提高財政支農資金使用效益，以加快實現(xiàn)我國農業(yè)現(xiàn)代化。

關鍵詞：農業(yè)投入；保障機制；農村綜合改革

三、完善農業(yè)投入保障機制的政策思路

（一）調整財政支農政策，完善財政支農政策體系

1.科學確定財政支農政策中長期目標

科學確定財政支農政策中長期目標，不僅是完善財政支農投入機制的前提，也是完善財政支農投入機制的基礎，它可以增強財政支農政策目標性，提升政策的前瞻性。歐美發(fā)達國家經驗表明：不同的發(fā)展階段，財政支農的政策目標也不相同。對我國而言更是如此，必須要從本國國情出發(fā)，特別是在財力約束的情況下，財政支農政策選擇更應把優(yōu)先順序的考慮與本國發(fā)展戰(zhàn)略結合起來?？紤]到現(xiàn)階段農業(yè)人口數(shù)量較大，城鄉(xiāng)收入差距明顯，農業(yè)競爭力不強的特點，財政支農政策仍要突出以下幾點：

一是農民增收目標。隨著我國糧食生產的“十二連增”和農產品價格市場化改革的推進，以及國際糧食市場價格低迷，農民收入增長緩慢等問題已經開始顯現(xiàn)，單純以追求農產品產量，提高糧食收購價格，來達到增加農民收入政策已不能適應形勢發(fā)展的需要，因此，必須要進行相應的調整。

二是糧食安全目標。糧食安全一直是我國社會穩(wěn)定發(fā)展的重大問題，尤其是口糧安全問題。我國人口眾多，人均耕地少，人地矛盾問題十分突出，且自然環(huán)境惡化，水土流失、土地沙漠化狀況也日益嚴重。伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設步伐的加快，勢必還將占用大量基本農田和宜耕土地，耕地將進一步減少。因此，確保國家糧食戰(zhàn)略安全依然成為財政支農政策目標的必選。

三是農業(yè)競爭力目標。隨著全球經濟一體化的不斷滲入，提高農業(yè)國際競爭力已成為我國農業(yè)發(fā)展所追求的目標。尤其是在糧食等大宗農產品出現(xiàn)階段性過剩的情況下，財政支農的重點和方向需要做相應的調整，即由目前數(shù)量支持或增產目標向質量和品種目標轉變，加快推進我國農業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整，扶持具有國際競爭優(yōu)勢的優(yōu)質農產品生產，推進農業(yè)產業(yè)化經營，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，以此提高我國農業(yè)的國際競爭力。

同時，確定財政支農政策目標的設計要體現(xiàn)出科學化、合理化、公正化、公共化。即達到社會資源在農村的配置和社會價值在農村的分配優(yōu)化，以期實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化；能促進農民收入增長和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展；政策從目標設計上不帶歧視和偏見，有助于消除縮小城鄉(xiāng)差別；充分體現(xiàn)財政支農政策的公共性，各種支農惠農政策（包括財政、稅收、投融資、金融和產業(yè)政策）構成導向的一致性、為農服務理念的同源性，使惠農政策鏈之間相互銜接和相互補充。當前，急需對現(xiàn)行的支農政策進行全面的清理和評估，對符合現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的政策保留并繼續(xù)實施，不符合現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的政策，要堅決廢止。

2.創(chuàng)新財政支農政策體系和體制機制

一是調整完善現(xiàn)行的財政支農政策體系。要看到，進入新世紀以來，國家財政對農業(yè)農村發(fā)展給予有力支持，確保我國糧食產量實現(xiàn)了“十二連增”，這也使得我國的農產品市場供求發(fā)生了重大變化。然而，在經濟發(fā)展新常態(tài)下，有必要進一步調整和完善現(xiàn)有財政支農政策體系。針對當前農業(yè)發(fā)展中存在的突出問題，必須要妥善處理政府與市場、生產與消費、增產與增收、資源消耗與環(huán)境保護等關系，解決財政支農政策造成一些臨時性的措施常態(tài)化，短期措施的長期化的問題，盡快調整財政支農投向，建立財政支農政策退出機制，及時修正財政支持農業(yè)等相關政策目標，取消與改革目標相悖、不合時宜的政策措施；探索如何建立以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼制度；如何進一步完善農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼，以實現(xiàn)補貼的“三合一”，支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經營等具體措施；如何堅持市場化改革和保護農民利益并重，深化農產品價格形成機制改革，進一步完善最低收購價政策，通過價格機制和價格信號引導生產者組織生產；如何盡快建立糧食主產區(qū)利益補償機制，完善產糧大縣獎勵政策等等，都有需要通過創(chuàng)新體制機制來實現(xiàn)的。

二是探索創(chuàng)新財政支農資金的管理體制機制。農業(yè)發(fā)展離不開投入，進入新世紀以來，中央始終把農業(yè)農村作為財政支出的優(yōu)先保障領域，對農業(yè)農村的投入持續(xù)增加。然而，由于我國財政支農資金管理體制改革滯后，支農資金管理分散在各個部門，財政支農資金難以集中使用，發(fā)揮效益。因此，必須改革現(xiàn)行的財政支農資金管理體制。圍繞如何提高涉農資金使用效益，完善涉農資金管理機制，下放項目審批權限；圍繞如何確保涉農資金安全加強公眾監(jiān)督，加大資金監(jiān)管力度，建立以結果為導向的資金分配激勵機制；圍繞如何補齊農業(yè)農村短板促進形成多元化投入格局，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用，集中力量辦大事，構建符合現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的財政支農資金管理體制；如何創(chuàng)新財政投入方式，通過財政支農資金管理體制的創(chuàng)新，實現(xiàn)農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，延伸農業(yè)產業(yè)鏈，提高農業(yè)綜合效益、促進農民增收；如何通過采取財政貼息、政府與社會資本合作等方式，幫助農村地區(qū)引入新技術、新業(yè)態(tài)，促進農產品精深加工和農村服務業(yè)發(fā)展，推動供銷合作社與新型農業(yè)經營主體有效對接，培育具有國際競爭力的大型農業(yè)企業(yè)集團；發(fā)揮農墾企業(yè)的資金、技術及管理優(yōu)勢，把農墾企業(yè)建成農村產業(yè)融合發(fā)展的重要力量。

3.積極構建符合世貿規(guī)則的財政支農政策體系

必須看到目前我國農業(yè)支持的“黃箱”政策已接近WT0規(guī)定的水平。為此利用國內當前農產品市場供應充足這一有利時機，加快調整我國財政支農政策，完善農業(yè)補貼政策，充分利用好WT0框架下允許我國財政支持農業(yè)免于減讓的“綠箱”政策，用足不超過農業(yè)產值8.5%“黃箱”補貼和5%“藍箱”補貼政策，確定財政支農政策的重點和方向。本著“有所為、有所不為”的原則，在“存量調整”和“增量傾斜”上做文章，充分利用國內、國際兩個市場、兩種資源，發(fā)揮我國農業(yè)比較優(yōu)勢，加大對農業(yè)農村公共產品的財政投入，減輕農民負擔，以實現(xiàn)農民收入的持續(xù)增長，從整體上提升我國農業(yè)的國際競爭力。具體為：endprint

一是提高“綠箱”政策支持覆蓋面，突出支持重點。實現(xiàn)我國農業(yè)由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變，必須要加快農業(yè)科技創(chuàng)新，提高農業(yè)科技含量，降低生產、流通成本。充分利用“綠箱”政策，增加農業(yè)生產性直接補貼，減少對農產品的流通補貼；提高農業(yè)科技三項費用支出比例，增加對農業(yè)技術推廣和技能培訓的支出，通過增加對農民的“人力資本”投資來培養(yǎng)現(xiàn)代化職業(yè)農民。加快構建農產品流通市場和信息服務體系、農產品質量檢測和安全體系，以此降低農民的交易成本。加大對農業(yè)中小型基礎設施投入，包括道路、通信、防澇和灌溉等。提高農業(yè)生產的科技貢獻率。

二是要優(yōu)化“黃箱”政策支持結構，提高財政支農效果。利用“黃箱”政策允許范圍，將財政支農資金向糧食等主要農產品的重點產業(yè)、重點區(qū)域和重點環(huán)節(jié)進行傾斜，進一步提高對糧食主產區(qū)糧食綜合生產補貼標準，同時，加大對農村一二三產業(yè)的融合的支持力度。

三是完善財政支持措施，提高我國農業(yè)的對外開放水平。作為全球第一大農產品進口國、第二大農產品貿易國，我國農業(yè)已經深深融入了國際市場發(fā)展中。在這種新形勢下，倒逼我們必須要善于用好兩個市場、兩種資源，在適當增加國內所需農產品的進口，以確保國內市場需求的同時，必須要樹立戰(zhàn)略思維和全球眼光，完善相關財政支持措施，加快我國農業(yè)走出去的步伐，不斷提高農業(yè)對外開放水平。

四是優(yōu)化農產品進出口格局，推動農產品貿易健康持續(xù)發(fā)展。加快發(fā)展農產品對外貿易，是調劑國內農產品市場需求，保證國內市場供應，加快農業(yè)產業(yè)結構調整的重要途徑。在對外開放的今天，我國農業(yè)融入全球農產品貿易市場的新形勢下，必須要及時調整完善我國現(xiàn)行財政支農政策和稅收政策，優(yōu)化重要農產品進口的全球布局，以推動農產品貿易的健康發(fā)展。政策調整要在確保國內糧食等重要農產品供給安全的前提下進行，加大支持對我國具有特色優(yōu)勢、高附加值農產品出口的力度；同時，鼓勵支持適度進口國內緊缺農產品，以滿足國內市場供應，緩解國內土地、資源和環(huán)境壓力，為農業(yè)休養(yǎng)生息和生態(tài)文明建設創(chuàng)造條件。

五是加強與相關國家的農業(yè)合作，實施農業(yè)走出去發(fā)展戰(zhàn)略。加強國際交流與合作，加快形成互利共贏的穩(wěn)定經貿關系，對于推進農業(yè)現(xiàn)代化至關重要。因此，要抓住“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展的契機，加強與沿線國家合作，以實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補，要盡快制定實施我國農業(yè)走出去中長期發(fā)展戰(zhàn)略。利用多種資金渠道，發(fā)揮雙邊、多邊合作基金作用，積極支持農業(yè)對外合作與交流項目開展，支持并推動境外農業(yè)產業(yè)合作區(qū)建設，提高我國農業(yè)企業(yè)國際競爭力，研究制定建立符合我國國情的對外農業(yè)合作各項政策與措施。

4. 構建農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的財政支農政策體系

綠色發(fā)展既是順應自然、保護自然的必然要求，也是調結構、轉方式、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。因此，必須把促進農業(yè)生態(tài)文明，推動農業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展作為構建財政支農政策體系的重點。

一是調整完善現(xiàn)行的財政獎補政策。如何在資源環(huán)境約束日益趨緊的背景下，加快農業(yè)發(fā)展方式轉變，確保糧食等重要農產品有效供給，實現(xiàn)綠色發(fā)展和資源永續(xù)利用，是當前我國農業(yè)發(fā)展必須要解決的重大現(xiàn)實問題。因此，要通過財政獎補的政策調整，加快構建“鐮刀彎”地區(qū)糧經飼統(tǒng)籌、農牧結合、種養(yǎng)加一體、產業(yè)融合的現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系；積極探索建立支持休耕輪作的財政支農政策，在政府引導、農民自愿的基礎上，推動農業(yè)休養(yǎng)生息的實現(xiàn)；財政支農獎補政策的調整要更多地體現(xiàn)在：支持耕地保護與質量提升，支持開展重金屬污染耕地修復，支持實施地下水超采綜合治理；繼續(xù)支持推廣應用秸稈還田腐熟、施用生物有機肥等土壤有機質提升措施，支持東北黑土地保護利用，農機購置補貼應體現(xiàn)在以綠色生態(tài)為導向，發(fā)揮農業(yè)機械化對農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支撐作用等方面。

二是加大財政對農、林、水、氣資源的有效利用與保護的投入。加強對農、林、水、氣資源的有效利用與保護，是保障糧食和生態(tài)安全，以及農業(yè)綠色發(fā)展的基礎和前提。為此，應繼續(xù)實施新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，落實好新一輪退耕還林還草政策，擴大政策實施范圍，并有針對性地調整完善相關政策措施，適當提高補獎標準；用好林業(yè)補助資金，支持天然林保護二期工程，加強林業(yè)重點工程建設和自然保護區(qū)建設與管理，加快造林綠化進程，加大森林生態(tài)效益補償力度；加強水利建設，提高防汛抗洪、搶險救災資金的保障和響應速度，積極支持水資源空間格局優(yōu)化、水土流失治理；積極支持氣象建設，不斷完善氣象災害應急響應和應急管理體系。

三是完善支持農民收入增長政策體系，促進農民持續(xù)增收。促進農民增收是現(xiàn)階段農業(yè)農村工作中心任務，要完善農業(yè)補貼政策，改革農產品價格的形成機制，進一步增加農民經營性收入；同時完善農民培訓體系、增加補助經費，提高培育新型職業(yè)農民效率；發(fā)揮好村級公益事業(yè)一事一議財政獎補資金的作用，完善村級組織運轉經費保障政策，扶持村級集體經濟發(fā)展，推動政府行政管理、村民民主自治與農村社會組織有效銜接和良性互動，通過更有效的財政支農制度安排，使農民群眾在共享發(fā)展中有更多獲得感。

（二）創(chuàng)新財政支農機制體制，健全財政支農執(zhí)行體系

總體目標是要塑造低成本、高效率的財政支農機制，構建規(guī)制化、簡潔化和便捷化的財政支農執(zhí)行體系。這個體系包括：建立精簡型的執(zhí)行主體體系；建立職權責明晰統(tǒng)一、財力下沉和財權下放的財政支農體制；建立規(guī)范性、安全性和有效性財政支農制度體系?，F(xiàn)階段在不觸動中央、省各涉農部門體制改革的情況下，在涉農執(zhí)行各環(huán)節(jié)進行逐步的機制創(chuàng)新探索和制度創(chuàng)新探索，鼓勵市縣兩級進行農口部門合并和職能調整。中遠期目標：全方位推進行政體制改革，最終完成中央到縣的農口大部制體制改革，在大部制體制下構建完善的財政支農體系和機制。

1. 加快構建事權與財權相統(tǒng)一的財政支農管理體制

按照建立社會主義市場經濟體制發(fā)展要求，以及事權和財權相統(tǒng)一的要求，推行財政支農管理體制改革，合理確定各級政府財權和事權，明確各主體的職責和權限，建立財力下沉、財權下移的財政支農體制。一是中央財政和中央各涉農部委負責全局或宏觀支農資金合理配置，發(fā)揮中央宏觀調控職能；二是省級要把控中觀和區(qū)域性支農資金的合理配置，發(fā)揮調控職能；同時，要推進中央和省級農口大部制改革，以大部改革實現(xiàn)涉農主管部門的職能調整，讓中央和省級涉農主管部門從目前參與支農資金的分配、使用中解放出來，轉向對涉農建設的規(guī)劃和監(jiān)管，督促地方落實。三是建立和完善省直管縣體制，增強縣的財政自主權能。下放大部分中央和省對支農項目的審批管理權，加大力度賦予縣市對支農項目的分配和使用權力。省級原則上應將能夠下放的支農審批事項要全部下放到縣，以增強基層決策自主權。縣（市）重點在于微觀，在于具體項目資金分配與使用。通過擴大省直管縣試點，減少縱向運行環(huán)節(jié)和橫向交叉疊加層次，實行支農項目資金使用登記備案制度，建立情況反饋機制，縣級情況直接上報省級有關部門。在擴權強縣試點基礎上，總結經驗，完善政策措施，建立更加符合實際的工作機制。中央和省主管部門，對縣市財政資金使用的整體規(guī)范性、安全性和有效性進行監(jiān)管和問責，最終形成中央（?。┛h的供給使用直接見面，財政部門和大農業(yè)部門共同監(jiān)管的二元化執(zhí)行體制。endprint

2.構建適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展財政支農執(zhí)行的體制機制

要看到，現(xiàn)行財政支農執(zhí)行體系構成要素錯綜復雜，涉及主體多、層次多和環(huán)節(jié)多，執(zhí)行中出現(xiàn)的問題多。從現(xiàn)行財政支農執(zhí)行體系結構來看，支農效率高低是評價執(zhí)行體系是否有效的客觀尺度。因此，機制與效率就成為手段與目的關系的主要矛盾。其邏輯關系是：現(xiàn)行財政支農執(zhí)行體系的體制機制因不適應發(fā)展要求，在執(zhí)行各環(huán)節(jié)中產生各種負面問題。這些問題從不同角度造成財政支農效率損失。機制與效率之間存在直接的因果關系，不適應發(fā)展的支農機制，必然導致財政支農效率的低下。要提高財政支農效率，就必然要改變現(xiàn)行財政支農機制。因此，在深化財稅體制改革，簡政放權的大背景下，各級財政部門，應順應歷史發(fā)展規(guī)律，主動作為，把握機制創(chuàng)新著力點，積極推進財政支農體制機制創(chuàng)新，構建高效率的財政支農執(zhí)行體系。要建立高效率財政支農機制，提高支農效率的核心著力點，就是要加快財政支農機制創(chuàng)新，在涉及財政支農執(zhí)行流程的各個環(huán)節(jié)中，塑造目標一致型、協(xié)調互補型，體現(xiàn)規(guī)范性、安全性和有效性原則的財政支農執(zhí)行機制。

從現(xiàn)行財政支農體系的運行過程來看，機制優(yōu)劣是評價體制、制度是否完善的客觀尺度。制度經濟學認為：體制屬于制度范疇，主要指宏觀性的權力安排和架構，制度屬于微觀的權力運行規(guī)則。二者的功能一致，都是規(guī)范和約束運行主體，遵循相應的規(guī)則，按規(guī)則蘊含的機理和塑造的機制在體系內自動行使權能運行。因此體制決定制度，制度決定機制。體制安排是機制運行的宏觀權力基礎，制度是機制運行的微觀規(guī)則支撐。因此制度創(chuàng)新的核心著力點就在于推進體制創(chuàng)新，加速制度創(chuàng)新。要創(chuàng)新現(xiàn)行財政支農機制，就必然通過制度創(chuàng)新來支撐，這就必然要求體制創(chuàng)新的跟進。高效率財政支農機制的建立，必須要通過體制創(chuàng)新，簡化執(zhí)行主體和環(huán)節(jié)，降低執(zhí)行成本，通過制度創(chuàng)新，轉變運行規(guī)則和程序，堵住效益損失漏洞。

現(xiàn)行財政支農體系的關鍵要素是執(zhí)行主體，執(zhí)行主體如何分享權力、分擔責任是現(xiàn)行支農體制安排、制度安排和機制安排的核心和本質。執(zhí)行主體權力安排、職能安排和責任安排是體制安排的三大要素。制度創(chuàng)新不僅要解決新制度的產生問題，更要解決新制度如何能夠產生的問題。因此，制度創(chuàng)新的核心著力點是執(zhí)行主體權和職責的合理安排及有效配置。要通過財政支農制度創(chuàng)新來創(chuàng)新財政支農機制，必須合理安排各級各類支農主體在財政支農執(zhí)行中的權力、職能和責任，在探索新的財政支農機制中加快財政支農新制度構建，以推動財政支農體制的創(chuàng)新。

3.探索構建自下而上支農資金需求導向型的財政分配體制

要看到現(xiàn)行財政支農資金分配過程中，存在資金分配透明度不高、社會參與度不高、分配標準有失公平、分配過程有失公正和項目配置不符合實際需要等問題，其根源在于現(xiàn)行自上而下的政府導向型機制及其缺陷所導致的，因此，必須要改變這種現(xiàn)狀。以財政支農資金配置優(yōu)化為目標，堅持公平、公正和公開原則，構建以財力下沉、財權下移、民眾參與、社會參與、基層申報、信息溝通的自下而上財政支農資金分配體制。具體而言：

一是橫向支農資金分配權向財政集中。要著力改變涉農主管部門特別是中央和省市涉農部門干預微觀運行事務的權力格局，改變財政部門作為出納角色的現(xiàn)狀。通過行政體制改革和機構職能調整，充分發(fā)揮財政部門對涉農資金的分配和調控功能。涉農部門要從具體管理、干預涉農建設的微觀事務中解脫出來，重點轉移到涉農行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和資金需求規(guī)劃上來，向財政部門提供支農資金分配的更加全面、完善和科學的規(guī)劃決策依據，從而使中央和省兩級涉農部門直接參與分配變?yōu)殚g接參與分配。

二是縱向支農資金分配權向省縣（市）集中。在中央和地方的支農財權配置上，要向省集中為主，增強省對地方發(fā)展支農資金的配置功能，特別是要加強省對縣的轉移支付能力和效率。在地方支農財權的配置上應向縣（市）集中為主。在完善以縣為主支農資金整合改革的基礎上，省以下對各主管部門的大部分涉農資金都應以切塊方式直接下?lián)艿娇h（市），以發(fā)揮縣級財政部門對支農資金具體配置權能。

三是進一步下放財政支農資金和審批權限。按照中央深化財稅體制改革的要求，在中央財政已經將支農資金項目審批權限下放到省的基礎上，要繼續(xù)在更大范圍內下放支農項目審批權限。有條件的地方，積極開展審批權限由省級直接下放到縣（市），發(fā)揮基層支農決策作用。按照財權與事權相統(tǒng)一的原則，省級各涉農部門，結合政府職能轉變，機構改革與調整，原則上將能下放的支農審批事項全部下放到縣。支農資金審批權下放由目前的扶貧開發(fā)項目各類資金，擴大到其他涉農領域。同時要進一步擴大支農資金管理事項權限的范圍，切實發(fā)揮基層財政支農決策主體的作用。

5.加快建立財政支農資金統(tǒng)籌協(xié)調的導向型使用機制

要看到現(xiàn)行財政支農資金使用過程中存在主體行為不規(guī)范、效率低下、出現(xiàn)“跑、冒、滴、漏”、浪費嚴重等問題，正是這種分散性的資金導向型使用機制所致。為此，必須要創(chuàng)新財政支農資金使用機制，以財政支農資金使用效率的提高為目標，堅持規(guī)范性、合理性和有效性原則，積極構建以縣市為主體的使用體制，構建使用主體行為規(guī)范制度，建設項目成本控制制度等使用制度體系。以改變目前各涉農部門辦項目的支農資金管理體制，真正建立以縣市為主體的支農資金使用體制。具體而言：一要以農業(yè)發(fā)展規(guī)劃為依據，以重大項目為載體，以區(qū)域發(fā)展為基礎，集中統(tǒng)籌支農資金的使用，集中資源重點投入。二要對支農項目進行統(tǒng)籌協(xié)調，按重點、分區(qū)域和視條件為整合調控提供空間。各級財政部門要按照存量優(yōu)化、增量集中、預算內外統(tǒng)籌和跨部門整合的原則，對現(xiàn)行財政支農各類專項資金進行全面清理，對投向相近的進行整合歸類，對新增財政支農資金，按照中央農村工作會議精神和全面建成小康社會的宏偉目標，根據各地實際情況，優(yōu)先安排農村民生工程和農村扶貧重點項目建設。三要在整合財政資金的基礎上，要加強對尚未整合的各類支農資金的進行有機銜接，統(tǒng)籌協(xié)調各類支農資金的分配和使用，進一步發(fā)揮政策和資金的聚合效應。四要完善各類財政支農資金使用管理辦法。加強對涉農部門的行為規(guī)范制度建設，建立規(guī)范的預防控制制度，建立完善信息對稱的建設成本詢價制度、支農項目招標投標和公示公告制度，通過制度體系的建立，保證支農資金的安全性。endprint

6.積極構建基層和廣大民眾參與的財政支農資金分配的機制

構建基層和廣大民眾參與的財政支農資金新體制，就是要實現(xiàn)財政支農資金分配透明，達到公平、公正、公開的目的。

一是尊重基層和民眾意愿，就是在中央和省財政部門進行資金分配時，將基層的意愿和要求予以充分的尊重，納入重要決策參考依據，特別在基層具體安排支農項目資金時，要充分聽取村民代表和村委會的意見和需求，建立農民與政府、財政的信息直接反映渠道和上下信息溝通機制平臺，建立民意代表制度，賦予民意代表向基層政府、財政部門直接反映支農意愿的權利，形成基層民意直通政府的正式渠道，使之成為基層分配資金決策的重要制度安排。

二是規(guī)范分配標準和準入條件。制定科學的進入門檻和所需資金標準，改變目前部分支農資金高門檻、扶優(yōu)不扶弱的門檻設置壁壘，將弱勢群體、薄弱環(huán)節(jié)和弱質產業(yè)納入優(yōu)先考慮對象，參考其需求愿望和自身條件來設計分配標準和條件，并進行制度規(guī)范。在制定分配標準和條件時，大力推廣因素法、公式法等科學的分配技術、方法和手段，并使之成為重要的分配制度。做到既要簡化程序，又要嚴格規(guī)范，在程序上確保分配過程的公正。

三是面向專家和民眾開放。進一步完善專家評議評審制度，制定專家評審規(guī)范制度和辦法。通過完善聽證制度，建立專家?guī)?、專家評審無名制、專家隨機抽取等制度和辦法，擴大公眾聽證的事項范圍和參與層級，包括各級人大、省市縣政府對財政支農方案、預決算的聽證等。完善支農項目公告、公示制，并建立暢通的信息反饋渠道和平臺，將公告告示制的使用范圍擴大到所有的涉農支農資金。

7.加快推進基層財政支農資金管理體制機制的創(chuàng)新

一是建立嚴格的預算可行性分析制度?？h（市）在編制預算時，需要組織專家，對上報的每個農業(yè)投資項目進行可行性和效益性，審查、論證和評估，避免支農項目立項的盲目性，從源頭上防止杜絕財政支農資金的浪費和使用的不合理現(xiàn)象的發(fā)生。

二是強化基層財務監(jiān)督管理，確保?？顚Ｓ?。各涉農資金項目的集中核算單位，應在財政同級國庫開設繳存專戶，將原來多渠道、多環(huán)節(jié)管理集中改為財政部門管理，實行專戶專賬儲存管理、統(tǒng)籌安排和集中使用，從源頭上杜絕擠占、挪用專項資金現(xiàn)象的發(fā)生。

三是建立嚴格的預算審核支付制度。對農業(yè)重大建設項目資金，要加強項目工程預算的審查，核減不合理預算，對每項支農資金支付必須由主管領導審核和批準，審核后按建設項目進度及時撥付資金，工程竣工后，辦理工程決算。同時，實施主管領導責任終身追究制。

四是建立嚴格的項目效益分析制度。每項支農資金投資完成后，用款單位需對資金使用情況和取得成果進行總結，縣級財政部門在參與項目各階段檢查驗收的基礎上，做好效益評價工作，通過對項目的撥款、使用和施工各個環(huán)節(jié)，對項目實施的效果進行最終評估，并建立追蹤考核檔案和信息反饋制度，作為以后項目投資方向的依據。

四、完善“十三五”財政支農投入的重點和方向

按照近年來中央農村工作會議和中央1號文件精神，按照統(tǒng)籌兼顧、重點突破的原則，立足供給側，著眼需求端，在保障糧食等主要農產品供給安全的同時，順應國內消費結構升級趨勢，壓減低端供給，增加中高端供給，重點支持增加綠色、優(yōu)質農產品，使農產品供需關系在更高水平上實現(xiàn)新的平衡。為此，必須要推進農業(yè)供給側結構性改革，著力支持全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，著力深化農村綜合改革，著力創(chuàng)新財政支農體制機制，進一步強化財政在國家“三農”治理中的基礎性、支撐性作用，保障“三農”在經濟社會發(fā)展中的“壓艙石”地位毫不動搖。

1.精準聚焦支持深化農業(yè)供給側結構性改革

農業(yè)供給側結構性改革的目標，就是要優(yōu)化農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，提高資源利用率、勞動生產率、土地產出率。做好財政支持農業(yè)供給側結構性改革需要做好以下幾方面工作。

一是推動支農投入供給改革。財政政策在推進農業(yè)供給側結構性改革方面作用發(fā)揮，主要是通過財政支農政策的優(yōu)化調整，使政策更加符合供給側結構性改革的實際需要。首先要繼續(xù)將支農支出作為優(yōu)先保障重點。其次，要按照“保重點，壓一般”原則，優(yōu)化支出結構，重點保障農業(yè)供給側結構性改革相關支出。積極盤活存量資金，喚醒涉農沉淀資金，做到“財盡其用”。最后，要做好“撬動”這篇文章，積極探索能夠發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用的各種有效方式，進一步撬動金融、社會資本投入，促進形成多元化投入格局。

二是推動農業(yè)產業(yè)體系調整。要從功能鏈條、空間布局等各方面進一步優(yōu)化農業(yè)產業(yè)體系。繼續(xù)因地制宜、分類施策，大力支持推進農業(yè)種植結構調整，進一步擴大糧改豆、糧改飼試點范圍。大力支持農村一、二、三產業(yè)的融合發(fā)展，積極構建第一與第二、第三產業(yè)交叉融合的現(xiàn)代產業(yè)體系，讓普通農戶參與全產業(yè)鏈價值鏈利益分配。統(tǒng)籌安排資金支持“三區(qū)三園”建設。創(chuàng)建國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園起點要高、標準要嚴，要堅持以農為本，完善與農民的利益聯(lián)結機制，不能異化變成工業(yè)園或延伸產品園；堅持示范引領，不能堆盆景、壘大戶，要堅持機制創(chuàng)新，不能僅僅是掛牌子、戴帽子，要形成經驗和機制。

三是優(yōu)化農業(yè)生產體系。落實好國家出臺的《建立以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼制度改革方案》，把農業(yè)政策由保數(shù)量調整到保質量、保能力、保效益上來，財政性資金重點向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農業(yè)傾斜。繼續(xù)推進農業(yè)“三項補貼”改革，進一步研究完善農機購置補貼政策。大規(guī)模支持旱澇保收高標準農田建設，支持加快重大先進技術和優(yōu)良品種的推廣應用，及時做好農業(yè)防災減災工作，積極實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略。大力推廣深耕深松、保護性耕作、秸稈還田、增施有機肥、種植綠肥等土壤改良方式，保障農業(yè)生產技術安全、用地安全、產品質量安全。

四是推動農業(yè)經營體系創(chuàng)新。我國國情決定了農業(yè)規(guī)模經營和小農生產必將長期并存，因此，各地要做到因地制宜、分類施策，農業(yè)生產經營規(guī)模堅持宜大則大、宜小則小，不搞一刀切，不搞強迫命令。財政政策支持的對象、方式要多樣化，滿足不同類型生產形式和主體的需要。既要發(fā)展土地流轉型合作社，也要支持土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種、服務帶動等多種形式的合作社，既要加快培育一批規(guī)?；洜I主體，也要重視對農民個體的培訓，支持社會化服務主體的發(fā)展。認真落實中央《關于加快構建培育新型農業(yè)經營主體政策體系的意見》。endprint

五是加快推動農業(yè)發(fā)展方式轉變。要穩(wěn)步推進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，支持農業(yè)休養(yǎng)生息。繼續(xù)抓好耕地輪作休耕、黑土地保護性利用、華北地下水超采區(qū)綜合治理、重金屬污染耕地修復和種植結構調整治理等試點，及時開展總結評估，探索出可復制、可推廣、可持續(xù)的政策路徑。扎實推進新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，繼續(xù)支持擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模，加快完善天然林資源保護制度，促進農業(yè)發(fā)展、生態(tài)協(xié)調、環(huán)境改善的和諧統(tǒng)一。要把農業(yè)節(jié)水作為方向性、戰(zhàn)略性大事來抓，牽住農業(yè)水價綜合改革這個“牛鼻子”，推動建立合理水價形成機制，讓水價反映水資源的稀缺性。

六是發(fā)揮財政資金杠桿作用。農業(yè)既是國民經濟基礎產業(yè)，也是弱質性產業(yè)，歐美等發(fā)達國家都通過法律的形式，明確規(guī)定了財政支農投入增長速度均高于財政的增長速度，以此保障農業(yè)投資規(guī)模。對我國而言，在當前經濟下行趨勢，財政供給壓力進一步加大的情況下，完全依靠政府直接投資，來保障農業(yè)投資規(guī)模顯得頗為乏力，因此，必須要探索社會資本合作模式，激活財政資金杠桿效應，政府可以通過扶持政策，探索PPP模式在農業(yè)投資領域的應用，通過創(chuàng)新財政投入方式，開辟農業(yè)投入新渠道，引導社會資本共同參與農業(yè)投資的模式。鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府合作，參與涉農項目建設，政府可從過去的資金直接提供者變成引導和監(jiān)管者，這樣，既能減輕政府財政的壓力，也能充分利用多元化投資主體的資金、技能和社會資源，促進農業(yè)項目建設更高質量和更具效率。充分發(fā)揮財政資金的導向作用和帶動功能，鼓勵和吸納金融資本、民間資本、境外資本等社會更多的資本投入財政支農項目建設，不斷放大財政支農資金的“倍數(shù)效應”。

2.全力以赴保障如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)

要充分認識打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的艱巨性，堅決糾正一些地區(qū)存在的層層加碼、形式主義、資金監(jiān)管不嚴、忽視群眾主體作用等問題，精準施策，精準發(fā)力，打贏全面脫貧攻堅戰(zhàn)。

一是保障扶貧資金投入。從一般性轉移支付、專項扶貧資金、相關涉農資金等多渠道增加對貧困地區(qū)的投入力度，盤活統(tǒng)籌存量資金，發(fā)揮財政投入的引導和杠桿作用，為脫貧攻堅提供有力支撐。

二是推進扶貧資金整合試點。要下放權限、保障投入，對于納入整合范圍的各項中央財政資金，分配給試點貧困縣的資金增幅不得低于該項資金的平均增幅，資金一律采取“切塊下達”，不得指定具體項目或提出與脫貧攻堅無關的任務要求。

三是狠抓扶貧資金監(jiān)管。把財政扶貧資金作為監(jiān)督檢查的重點對象，利用各級財政監(jiān)督檢查力量，采取上下聯(lián)動方式，對脫貧攻堅任務較重的省份開展一次大規(guī)模的專項檢查。對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，要加強整改，完善制度，把推動財政扶貧資金監(jiān)管水平提升到新的高度。

四是突出精準施策。要加大產業(yè)發(fā)展和基礎設施類投入對貧困地區(qū)的傾斜支持力度，并將產業(yè)扶貧和資產收益扶貧密切結合，幫助貧困群眾更多分享產業(yè)發(fā)展的成果。重點圍繞“短中之短”、“堅中之堅”發(fā)力，加大對少數(shù)民族地區(qū)支持力度，支持實施健康扶貧工程，穩(wěn)步推進易地扶貧搬遷，補上重點區(qū)域、重點群體的短板。

3.積極推進農村綜合改革向縱深發(fā)展

按照《深化農村改革綜合性實施方案》的要求，不斷推進農村綜合改革縱深發(fā)展。具體做好：

一要繼續(xù)落實好一事一議，抓好農村綜合性改革試點試驗、美麗鄉(xiāng)村田園綜合體等試點。按照中央1號文件部署，以實現(xiàn)“村莊美、產業(yè)興、農民富、環(huán)境優(yōu)”的目標，重點圍繞發(fā)展農村創(chuàng)意農業(yè)、休閑農業(yè)等新型產業(yè)形態(tài)，激發(fā)新動能，提升美麗鄉(xiāng)村魅力活力，選擇農民合作組織健全、龍頭企業(yè)帶動力強、農村特色優(yōu)勢產業(yè)基礎較好和資源環(huán)境條件優(yōu)越、發(fā)展?jié)摿^大的村莊或片區(qū)，培育和發(fā)展新產業(yè)形態(tài)，開展鄉(xiāng)村田園綜合體試點示范，促進農村經濟綠色發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定。

二要積極推進扶持村級集體發(fā)展。農村集體經濟是中國特色社會主義基本經濟制度在農村的主要實現(xiàn)形式，是完善鄉(xiāng)村治理的物質基礎，是鞏固黨在農村執(zhí)政基礎的有效抓手。扶持村集體經濟發(fā)展，壯大經濟實力，使村級集體組織形成可持續(xù)的發(fā)展能力和辦事能力，是財政發(fā)揮國家治理基礎和支柱作用在農村的重要體現(xiàn)。繼續(xù)擴大試點范圍，健全村級集體經濟管理機制、經營機制、監(jiān)督機制和政策引導機制，遵循市場規(guī)律和尊重村集體主體地位，因地制宜、量力而行地選擇發(fā)展方式，積極探索發(fā)展村集體經濟的有效途徑。

五、完善財政支農投入機制的措施

1.繼續(xù)增加財政支農資金的投入

世界農業(yè)發(fā)展實踐證明，財政對農業(yè)投入的規(guī)模與農業(yè)發(fā)展成正比。無論是任何時期，維系我國農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展都離不開財政投入。盡管近年來，我國對農業(yè)投入持續(xù)增加，資金總額超過萬億，但低于發(fā)達國家和發(fā)展中國家的平均水平。因此，要繼續(xù)擴大財政支農資金的投入規(guī)模。從近幾年各級財政支農資金投入情況看，雖然增長幅度有較大的提高，但財政支農資金投入機制還不完善，直接用于普惠式農業(yè)基礎設施建設的投入占比偏低，涉及到農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農產品質量和安全監(jiān)管、農產品流通市場完善、農業(yè)風險化解機制建設、農產品品牌創(chuàng)建、農技人員和農民培訓等方面投入不足。因此，各級政府要嚴格按照國家有關法律法規(guī)，把新增的財力、基本建設投資等公益性投入更多地向農村和現(xiàn)代農業(yè)傾斜。具體包括：

一是建立完善財政支農資金投入穩(wěn)定增長機制。做到既要提高財政資金用于農業(yè)支出的比重，又要保證財政支農資金絕對量的增加。各級財政對農業(yè)投入增長幅度，要高于財政經常性收入的增長幅度，適當提高土地出讓收入和建設用地稅費收入投向農業(yè)的比例，嚴格執(zhí)行新增建設用地土地有償使用費專項用于基本農田保護及建設、耕地開發(fā)和土地整理的規(guī)定。同時，要不斷擴大財政支農支出的規(guī)模。充分利用財政資金的杠桿效應，引導金融資本和其他社會資金進入到現(xiàn)代農業(yè)，不斷拓展現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的資金渠道。

二是科學配置公共產品和服務，加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。城鄉(xiāng)差距過大的問題是全面建成小康社會必須要解決的，解決問題的關鍵是要打破城鄉(xiāng)二元結構，增加農村基本公共服務支出，縮小城鄉(xiāng)差距，提高城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平。因此，要高度重視農村社會事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮財政政策在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的作用，通過加大對農村的財政支出，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產業(yè)發(fā)展、公共服務等方面相互融合、共同發(fā)展，加快推動基本公共服務向農村延伸，不斷提高農村公共服務水平，以此推進城鄉(xiāng)公共服務均等化，促進城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素配置合理化、城鄉(xiāng)居民基本權益平等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化。endprint

三是加強農田水利基礎設施建設。充分調動社會和農民對農田水利基礎設施建設和維護的積極性，按照“誰投資、誰受益”原則，多渠道吸引社會資本參與農田水利基礎設施建設，構建起“政府投入為主導、農戶投入為基礎、社會投入為補充”的農田水利基礎設施資金投入機制，對已建成的水利設施，通過引進商業(yè)模式，采取公開拍賣、股份制或承包等方式，有條件轉讓農田水利工程的經營管理權。同時，各級地方政府要設立末級渠系建設專項基金，對于集中連片面積較大的農田，過流能力較大的末端渠道節(jié)水改造項目，實行“以獎代補”。此外，要加快推進農業(yè)用水價格改革，降低農民水費負擔。

四是繼續(xù)增加脫貧攻堅戰(zhàn)的財政投入。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是促進全體人民共享改革發(fā)展成果、實現(xiàn)共同富裕、全面建成小康社會的重大舉措。在扶貧開發(fā)的關鍵階段，要持續(xù)加大財政扶貧的投入，在重點抓好貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金試點工作的同時，創(chuàng)新財政扶貧機制，支持地方探索資產收益扶貧；結合生態(tài)保護脫貧，國家重大生態(tài)工程在項目和資金安排上進一步向貧困地區(qū)傾斜。

2.調整優(yōu)化現(xiàn)行財政支農支出結構

財政支農支出結構，既反映了財政支持農業(yè)資金在農業(yè)支出中所占的比重，也體現(xiàn)了對農業(yè)的投入重點和方向，它是財政支農政策的具體體現(xiàn)。因此，不斷調整優(yōu)化財政支農支出結構是提高財政支農效益的重要途徑。通過優(yōu)化財政支農支出的結構，發(fā)揮財政支農資金“四兩撥千斤”作用。一是繼續(xù)加大對農業(yè)基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設的投入，特別是農田水利基礎設施，讓農民直接受益的中小型水利設施、農村道路和電網改造等基礎設施的投入，夯實現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的基礎，以此提高農業(yè)綜合生產能力和綜合效益；二是加大對農業(yè)科技的研究、引進和推廣的投入，加快對農產品質量標準、病蟲疫情防治體系、農產品市場信息服務體系和農業(yè)技術推廣體系建設等方面的投入。按照建設公共財政和WTO要求，逐步擴大對農村事業(yè)投入的比重，壓縮對農業(yè)生產投入的比重。完善農村社保、教育、衛(wèi)生和文化政策，提高農民福利水平，加大對農村民生的投入，建立完善的農村社會保障制度，完善農村人力資源政策，加大農村教育、科技、文化和衛(wèi)生等宣傳培訓的投入。三是加大支持現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的支持。將更多的資金投向農業(yè)產業(yè)體系、生產經營服務體系和社會化服務體系建設方面，支持農業(yè)龍頭企業(yè)和現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)建設，培育發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)經營主體，引導農業(yè)向規(guī)模化、集約化和產業(yè)化方向發(fā)展。

3.加快建立財政支農資金法律法規(guī)體系

與發(fā)達國家相比，目前我國的財政支農相關法律欠缺，財政支農通?？空邅磉M行調整，缺乏相關法律法規(guī)來保護。因此，建立健全的財政支農法律法規(guī)體系勢在必行。要根據我國農業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，不斷地完善充實已有的政策法規(guī)，將實踐中已成形的、有效率的政策和法規(guī)，以立法的形式確定下來，考慮中央和地方立法權限的差異，農業(yè)投資法律的制定也應各有側重，中央在加快修訂完善農業(yè)基本法的同時，當務之急是要制定適合我國國情的農業(yè)投資法，以解決目前存在的農業(yè)投資目標不明確、財權事權不清晰、投入運行機制不完善等問題。通過法律的形式，明確各級政府對地方農業(yè)投資領域的分工和角色定位以及權力范圍，避免的“越位”和“錯位”的產生，地方應根據各地不同的發(fā)展情況，因地制宜，出臺可操作性強的法規(guī)和實施細則。

4.進一步完善財政支持現(xiàn)代農業(yè)科技體系

加大財政支持農業(yè)科技創(chuàng)新力度，創(chuàng)新完善財政農業(yè)科技投入體系和機制，促進農業(yè)新技術運用到實際生產中，從而使農業(yè)科技支持體系在資金使用上實現(xiàn)有序化、制度化。一是加大財政對農業(yè)科技創(chuàng)新投入的力度，就是要增加對農業(yè)科技研發(fā)、推廣資金支持，保證農業(yè)科技創(chuàng)新財政投入增幅高于財政經常性收入增幅。特別是要加大對于農業(yè)新品種的研發(fā)和技術更新支持力度，構建以目標導向和需求導向為主的農業(yè)科研項目支持體系，支持農業(yè)科技的推廣和成果轉化，注重農業(yè)科技成果與農業(yè)生產的實際結合，提高農業(yè)科技成果轉化率。二是完善財政支持現(xiàn)代農業(yè)科技體系，包括社會服務體系、智力支持體系、管理支持體系、政策支持體系，構建農業(yè)科技項目監(jiān)管機制、績效評價機制。三是要調整完善現(xiàn)行農業(yè)科技費用支出結構。根據當前我國農業(yè)科技發(fā)展現(xiàn)狀和農業(yè)科技的投入情況，對農業(yè)科技研發(fā)和成果推廣轉化進行統(tǒng)籌安排，調整優(yōu)化農業(yè)科技投入結構，重點向農業(yè)科技重大攻關領域傾斜，保證農業(yè)科技創(chuàng)新項目所需資金，同時，要加大對農業(yè)科技成果轉化的投入，加快實現(xiàn)農業(yè)科技轉化為現(xiàn)實生產力。四是實施人才培養(yǎng)工程。加快培養(yǎng)一大批農業(yè)科技創(chuàng)新人才，使之成為未來農業(yè)科技創(chuàng)新的主力軍。要改善農業(yè)科技人才的薪酬待遇，提高他們的工資收入水平，以好的生活待遇和工作環(huán)境吸引人才、留住人才。五是加快培育農業(yè)科技推廣社會化服務組織，鼓勵民間資本投資農業(yè)，對于從事農業(yè)技術創(chuàng)新和推廣的經營性組織，財政要給予補貼和稅收優(yōu)惠，通過示范效應在全社會形成農業(yè)科技創(chuàng)新與推廣的良好氛圍。

5.進一步簡政放權，推進財政涉農資金的整合力度

簡政放權的目的就是要實現(xiàn)政府的職能轉變，按照十八屆三中全會的要求，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，繼續(xù)深化財政涉農項目行政審批制度改革，制定財政支農的權力清單和責任清單，公開財政支農權力的運行流程，積極推行項目網上申報和審批，提高財政支農資金的審批效率。轉變財政支農資金管理方式，減少中央層面行政審批事項，推進農業(yè)項目投資安排和執(zhí)行的統(tǒng)籌協(xié)調，建立健全農業(yè)投資、項目、監(jiān)管三位一體的投資管理體系，以實現(xiàn)重點地區(qū)、重大農業(yè)項目在線監(jiān)管。財政、審計等部門要改變現(xiàn)行的監(jiān)督檢查方法，把由過去合規(guī)審計轉向注重效益審計，同時開展支農支出效果評價。

整合財政支農資金的目的，就是要科學合理配置公共財政資源，提高財政支農資金的使用效益。要看到，按照現(xiàn)行“資金性質不變、安排渠道不變、監(jiān)督管理不變”的路徑，去整合各類財政支農資金，難以取得實效。因為此政策設計關鍵沒有打破既得利益格局，其背后實質是行政權力的固化，維系現(xiàn)有既得利益格局，不能從大局和事業(yè)發(fā)展出發(fā)。因此，必須要從體制機制上解決。endprint

長遠看，通過轉變政府職能，建立大部制的行政管理體制，可以從根本上解決支農資金整合問題。短期看：一是推動財政涉農資金整合，必須要打破原有部門界限，加強“頂層設計”，通過不斷規(guī)范財政支農資金投向，重新調整各方利益，使其更能充分發(fā)揮財政支農資金的使用效率。具體而言，由國務院牽頭會同國家發(fā)改委、財政部、農業(yè)部、水利部、國土資源部等部委開展自上而下的涉農資金整合工作，制訂涉農資金整合管理辦法，統(tǒng)籌安排資金形成合力，按照中央1號文件提出的采取“大專項+工作清單+集中下達”的整合模式，由國務院組建支農資金整合機構或指定主管部門整合中央各行業(yè)同類專項，關聯(lián)部門分別提出工作目標，整合后的大專項經國務院批準后，集中下達各省，探索推進涉農項目由專項轉移支付向一般轉移支付過渡，促進中央宏觀調控與地方自主統(tǒng)籌的有效銜接。二是省級要組建涉農資金整合協(xié)調領導小組，形成和強化涉農資金整合過程中的領導合力，負責對省級財政涉農資金整合規(guī)劃、項目申報、資金分配等重大問題進行決策，改變各部門在涉農資金項目的申報、分配、使用上各自為政的局面。三是縣（市）級要根據國家和省級規(guī)劃以及本市縣發(fā)展目標，利用信息對稱、本地情況熟的優(yōu)勢，在統(tǒng)籌安排項目實施方面發(fā)揮作用，以縣為單位，組織項目論證和評估，建立項目庫，同時，要建立科學合理、具有操作性的涉農項目評價指標和項目專家?guī)?。四是加強對涉農資金整合使用監(jiān)督。確保資金整合的各項政策落到實處，制定涉農資金整合的績效考評獎勵制度，將績效考評結果與資金安排掛鉤。

6.加快調整完善各類農業(yè)的補貼政策

為了提高農業(yè)補貼的精準性和科學性，一是做好對國家糧食補貼政策實施效果的回頭看工作，對近年來國家實施各類農業(yè)補貼政策的效果進行總結、反思，總結的目的是為了優(yōu)化財政支農結構，哪些政策可以繼續(xù)執(zhí)行，哪些政策需要完善，哪些政策需要取消。二是繼續(xù)增加對種糧大戶、家庭農場和專業(yè)合作社的糧食生產補貼，特別是要加大對產糧大縣、財政窮縣的補貼規(guī)模。三是進一步完善糧食補貼政策責任制，要建立糧食補貼面積核實管理制度和嚴格的追繳制度，對虛報冒領的種糧補貼資金，騙取國家糧食補貼資金等各類違法人員必須給予追究嚴厲懲處。同時，要利用信息技術和手段，利用大數(shù)據，提高工作效率和政策實施效果。

同時，要加大實施對糧食主產區(qū)的利益補償。為改變當前存在的“糧食大縣”與“財政窮縣”的狀況，應加大中央財政對糧食主產區(qū)的補償力度。建立中央與地方之間的縱向轉移支付機制，可以考慮把國家的糧食補貼資金從現(xiàn)行的糧食風險基金中分離出來，設立糧食補貼基金，依據糧食主產區(qū)糧食調出量，主產區(qū)與主銷區(qū)農民收入差距情況，綜合確定補償標準和金額，通過轉移支付方式彌補糧食主產區(qū)財政收入的不足。積極探索建立糧食主產區(qū)與主銷區(qū)之間的橫向轉移支付機制，把吸納主銷區(qū)糧食補貼資金轉移到糧食主產區(qū)的農民手中。此外，要加大對糧食主產區(qū)農業(yè)基礎設施建設的扶持力度，包括高標準農田，糧食主產區(qū)糧食流通儲備體系建設。增加對糧食主產區(qū)生態(tài)保護補貼，實行土地休耕補貼，保護土地肥力，增強糧食主產區(qū)持續(xù)發(fā)展的基礎，以實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。

7. 加快農業(yè)領域PPP模式的推廣應用步伐

深化農業(yè)供給側結構性改革為主線，以加大農業(yè)領域PPP模式推廣應用，優(yōu)化農業(yè)資金投入方式，引導社會資本積極參與農業(yè)領域政府和社會資本合作（PPP）項目投資、建設、運營，改善農業(yè)農村公共服務供給，重點引導和鼓勵社會資本參與以下領域農業(yè)公共產品和服務供給。具體包括：綠色農業(yè)發(fā)展。支持畜禽糞污資源化利用、農作物秸稈綜合利用、廢舊農膜回收、病死畜禽無害化處理，支持規(guī)?；笮驼託夤こ蹋桓邩藴兽r田建設。支持集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產高產、生態(tài)友好的高標準農田建設，支持開展土地平整、土壤改良與培肥、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態(tài)環(huán)境保持、農田輸配電等工程建設，支持耕地治理修復；現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園。支持以規(guī)模化種養(yǎng)基地為基礎，通過“生產+加工+科技”，聚集現(xiàn)代生產要素、創(chuàng)新體制機制的現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園；田園綜合體。支持有條件的鄉(xiāng)村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體；農產品物流與交易平臺。支持農產品交易中心（市場）、生產資料交易平臺、倉儲基地建設，支持區(qū)域農產品公用品牌創(chuàng)建；“互聯(lián)網+”現(xiàn)代農業(yè)。支持信息進村入戶工程、智慧農業(yè)工程、農村電子商務平臺、智能物流設施等建設運營。

8. 完善財政支持農業(yè)發(fā)展的金融政策體系

必須看到農村金融是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、促進農業(yè)增產、農民增收，金融支持農村一二三產業(yè)融合發(fā)展、電商下鄉(xiāng)、農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、金融推動精準扶貧等方面發(fā)揮巨大作用。當前農業(yè)發(fā)展主要是依靠國家對農業(yè)投入來實現(xiàn)的，金融對農村的發(fā)展作用沒有充分地體現(xiàn)出來，就目前情況看，農村金融發(fā)展不缺體制，缺的是適應‘三農特點的有效機制。農民小額貸款業(yè)務數(shù)額小、筆數(shù)多，農戶居住分散、情況復雜，管理難度大、成本高等問題，是許多商業(yè)銀行都不愿涉足的主要原因。因此，要改變投資農業(yè)主要靠財政這種狀況，以財政作為杠桿撬動更多社會資本、金融資本投資農業(yè)。

一是加快構建政府財政資金和政策性信貸資金合力支農的工作機制，為支持農業(yè)現(xiàn)代化提供制度保障。以政府主導、市場運作、社會參與為原則，推動建立財政支農資金與政策性信貸資金合力支農的工作機制，激活財政政策“以小博大”的乘數(shù)效應，實現(xiàn)財政與貨幣政策在“三農”領域的協(xié)調配合。

二是如何圍繞破解“誰來種地”、“如何種地”和新型農業(yè)經營主體“融資難”、“融資貴”等突出問題，探索創(chuàng)新農村承包土地經營權抵押等符合“三農”特點、便利操作的信貸產品和服務模式，支持農村土地流轉和適度規(guī)模經營。如何圍繞“藏糧于地”、“藏糧于技”和“雙創(chuàng)”發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新推出通過“中央投資+專項建設基金+農發(fā)行貸款”融資組合模式，積極為高標準農田建設提供長期、低成本信貸資金支持；支持農村土地流轉和規(guī)模經營，助推農業(yè)生產方式轉變；加大對農業(yè)科技創(chuàng)新的支持力度，強化科技對農業(yè)發(fā)展的支撐作用，以保障國家糧食安全和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。endprint

三是探索發(fā)展普惠金融，支持新型農業(yè)經營主體和小微企業(yè)發(fā)展。積極探索“投貸結合”模式，圍繞農業(yè)全產業(yè)鏈發(fā)展和一二三產業(yè)融合，大力推進農林牧漁產業(yè)化經營，通過農發(fā)行專項建設基金的投入，引導社會資金和商業(yè)銀行資金進入國家重點項目，與同業(yè)金融機構開展業(yè)務合作，由農發(fā)行提供政策性信貸資金、合作銀行轉貸的方式，實現(xiàn)投貸聯(lián)動，穩(wěn)健支持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展，推動農業(yè)產業(yè)轉型升級。

四是開展“政銀擔”、“政銀?！焙献?，推動“供應鏈金融”模式。通過與中央、地方政府、擔保和保險等各方的合作，探索建立2+N模式等風險分擔補償機制，推進政府性財政資金和政策性信貸資金合力支農，加大對新型農業(yè)經營主體的支持力度。整合農業(yè)全產業(yè)鏈核心企業(yè)與上下游企業(yè)資源，通過對資金流、信息流、物質流的有效控制和閉環(huán)管理，創(chuàng)新設計金融產品，提供全鏈條服務，促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。

五是創(chuàng)新支持農村金融發(fā)展的政策措施。改善政策支持體系，提高財政資金使用效率，推進政策性金融機構的改革，必須要靠體制機制創(chuàng)新來實現(xiàn)。按照定向調控的要求，通過改進財稅政策，增強金融支持“三農”發(fā)展的動力和能力，通過制定相關配套稅收、財政政策，促進各類金融機構和資金流入農村市場。建議出臺對農村金融基礎建設進行財稅補貼的政策措施，激發(fā)農村金融服務創(chuàng)新的積極性，出臺對涉農貸款和農村網點的營業(yè)稅實行全額減免等，以此更多地釋放農村金融創(chuàng)新活力。

9.完善財政支持發(fā)展農業(yè)的保險政策

農業(yè)保險制度是為了降低和分散農業(yè)風險所作的制度安排。對我國農業(yè)而言，基礎設施薄弱，自然災害多，生產經營風險高，有效地控制農業(yè)生產經營過程中的自然風險、市場風險和質量安全風險，提高風險保障水平，以保障農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農戶收入穩(wěn)定增長十分必要。為此，要加快發(fā)展和完善我國農業(yè)保險制度。具體而言：

一是改革完善現(xiàn)行的農業(yè)保險補貼政策。綜合考慮糧食安全、地方財政承受能力、農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求等因素來確定農業(yè)保險補貼力度和范圍，提高中央財政保費補貼比例，適當降低縣（市）和農民自付保費承擔比例，以調動縣（市）地方政府和廣大農戶投保積極性，放大國家支農惠農政策效應。省級財政要加大對地方特色品種的補貼力度，擴大納入補貼范圍的農作物類型。要依據不同農產品的屬性對農產品進行分類，對關系到國計民生的大宗農產品，要做到應保盡保。本著“誰提供補貼，誰負責風險監(jiān)控”的原則，建立激勵和約束相容的機制，加大對補貼后續(xù)績效的評估和風險控制，以遏制農業(yè)保險運營過程中補貼資金相關的欺詐案件頻發(fā)的現(xiàn)象。

二是加大中央財政補貼力度。從發(fā)達國家的實踐看，凡是農業(yè)保險搞得較好的國家，政府都給予多方面的支持，如實行免稅政策，對保費給予一定比例的補貼，政府出面制定和實施農業(yè)保險計劃等。相比之下，我國對農業(yè)保險的補貼明顯不足，這是制約我國農業(yè)保險發(fā)展的最主要原因。補貼政策是撬動價格保險發(fā)展的關鍵杠桿，目前農業(yè)保險的許多補貼政策還沒有落實到位，財政資金的使用效率還有待提高。因此，應從落實存量政策、爭取增量政策、開源節(jié)流、向新型農業(yè)經營主體傾斜，將現(xiàn)有各項補貼政策充分落實到位，充分挖掘財政資金潛力，改善補貼效率。

三是盡快完善農業(yè)保險大災風險分散機制。建立全國、省、縣三級的農業(yè)再保險體系，制定和完善農業(yè)大災風險分散制度，特別是中央和省兩級大災風險分散制度，以避免發(fā)生保險公司賠不了就不賠，或者人為壓低賠付的情況，真正維護投保農戶的利益和農業(yè)保險制度的有效性。同時，借鑒國際經驗，加快制定適合我國國情的農業(yè)保險法。現(xiàn)行的《農業(yè)保險條例》難以滿足農牧業(yè)的快速發(fā)展，和市場對農業(yè)保險需求層次多樣化的要求。因此，必須將農業(yè)保險條例上升到法律層面，通過立法明確各級政府在農業(yè)保險工作中的職能與作用，明確國家的投入和政策保護措施，明確農業(yè)保險的實施范圍和實施方式，明確規(guī)范農業(yè)保險的經營主體、參與主體、受益主體的權利和義務關系。

10.建立健全財政支農資金使用績效評價監(jiān)督體系

建立健全財政支農政策績效考評體系的目的，就是要對各級財政支農資金進行跟蹤管理和問效，根據考評結果，做出加大扶持、削減扶持和處罰追責等形式的處理，實現(xiàn)財政支農政策扶持和資金使用效益的最大化。

一是建立完善財政支農資金使用績效考核評價體系。這個體系包括：評價指標體系、項目使用考核評價指標體系，以確保評價依據的科學性。對財政支農支出的效果評價，不能只關注政府的政績增加與否，而更要關注實際效果，通過對各方綜合效益的審視來科學地評價財政資金的使用效果。中央要建立對各省的指標考核體系，完善財政支出績效考評標準、程序和辦法，形成可以量化的評價指標體系。各?。ㄊ校┮凑罩醒牒褪〔渴穑惨鄳ο录壍闹мr資金使用監(jiān)管指標體系，在中央確立的考核評價指標范圍基礎上，擴大支農項目績效考評范圍，同時確立指標考核實施方案，通過委派和向社會購買服務等形式，實現(xiàn)對財政支農資金的核算與項目實施單位分離，打破部門內部人員的控制，切斷部門利益之間的相關性，確保財政支農資金的高效運用。

二是要加強對支農資金項目的監(jiān)管。規(guī)范支農項目管理程序，完善項目立項申報程序，推行公開競爭制和公開招標制等管理方式，進一步完善項目公示制和項目立項專家評審制，加大公開透明的程度，將確定的項目在政府網站等媒體進行公示，同時要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及項目實施點建立固定的公示欄，長期公示項目建設內容、財政補助資金、補助環(huán)節(jié)等詳細內容，以確保項目資金分配科學、公平、公正，實現(xiàn)群眾監(jiān)督的目的。建立健全項目驗收制度。項目完成并經審計部門或有資質的中介機構審計后，項目單位要及時提交竣工報告和審計報告；未經審計的原則上不予驗收。要明確驗收的內容、方式和相關人員的責任，嚴格把好驗收關。對發(fā)現(xiàn)的擠占、挪用、截留、浪費、騙取等問題，責令部門單位進行糾正，對相關責任人員進行責任追究。

三是建立完善監(jiān)督制度。建立執(zhí)法嚴明、責任明確的資金使用監(jiān)督機構，嚴格監(jiān)督支農資金使用情況，針對支農資金管理的薄弱環(huán)節(jié)、領域和地區(qū)，切實加強制度建設和管理工作，逐步形成對支農資金的分配、管理和使用的全程監(jiān)控。建立考評結果的通報公告、激勵約束和反饋制度，實施問效追責制度，形成客觀公正的考評機制。對支農資金違規(guī)違紀使用易發(fā)地區(qū)和環(huán)節(jié)，要采取針對性的防范措施，確保專項資金安全有效使用。同時，要動員社會力量和農民群眾對支農資金分配使用管理的監(jiān)督。發(fā)揮財政監(jiān)察專員的作用，加大對重點專項資金的監(jiān)督檢查力度，加強對財政支農項目的全過程監(jiān)督，主動接受配合審計部門、社會中介機構、新聞媒體和社會輿論的檢查和監(jiān)督。

課題負責人：王樹勤

執(zhí)筆人：李軍國 宗宇翔 姜鷗 李建宏 任婧 李紅 王超

責任編輯：凌玉endprint