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    員額內(nèi)檢察官退出機(jī)制研究

    2017-10-26 18:55:33冷建明
    中國檢察官·司法務(wù)實 2017年9期

    冷建明

    摘 要:員額內(nèi)檢察官退出制度是強(qiáng)化檢察官管理的重要內(nèi)容,是保持檢察官隊伍內(nèi)在活力的必然要求,也是確保檢察官整體素質(zhì)的重要舉措。實行員額內(nèi)檢察官退出,有利于促進(jìn)檢察官員額隊伍素質(zhì)的提高,有利于新鮮血液的注入,有利于各項改革措施的完善銜接。落實好退出制度,要注重“度”,注重“量”,注重“衡”,做到員額內(nèi)檢察官退出和員額內(nèi)檢察官職業(yè)保障相輔相成。

    關(guān)鍵詞:員額內(nèi)檢察官 退出機(jī)制 分流安置 平衡

    員額內(nèi)檢察官退出制度,是指員額內(nèi)檢察官遇到法定事由,并經(jīng)法定程序免除其檢察官身份的規(guī)范總稱。建立科學(xué)、合理、有效的員額內(nèi)檢察官退出制度是強(qiáng)化檢察官管理的重要內(nèi)容,是保持檢察官隊伍內(nèi)在活力的必然要求,也是確保檢察官整體素質(zhì)的重要舉措。員額內(nèi)檢察官退出制度實質(zhì)上是對員額內(nèi)檢察官執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)能力以及執(zhí)業(yè)效果所作出的一種否定性的評價,其導(dǎo)致的直接后果就是檢察官身份的免除和職權(quán)的喪失。因此,員額內(nèi)檢察官退出制度構(gòu)建務(wù)必慎重和仔細(xì),只有科學(xué)設(shè)計員額退出機(jī)制,才能確保員額制改革發(fā)揮應(yīng)有的實效。

    一、實行員額內(nèi)檢察官退出機(jī)制的必要性

    (一)實行員額內(nèi)檢察官退出機(jī)制有利于促進(jìn)檢察官員額隊伍素質(zhì)的提高

    員額檢察官退出機(jī)制能有效地起到對檢察官提高司法業(yè)務(wù)素質(zhì),提升依法、公平、公正辦案水平的激勵作用。建立員額檢察官退出機(jī)制,讓入額并不等于進(jìn)了“保險箱”,不適應(yīng)員額工作的檢察官退出員額,打破入額終身制,員額檢察官有了危機(jī)感。將員額退出與辦案績效考核掛鉤,對于只拿待遇不愿盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)不夠不敢盡責(zé)、能力不足不能負(fù)責(zé)以致辦案績效考核不達(dá)標(biāo)的檢察官,啟動員額檢察官退出員額程序,讓那些不勝任工作的檢察官及時退出員額,維護(hù)員額檢察官隊伍的活力,這樣能極大地促進(jìn)員額檢察官的自我提升。檢察官員額制確定了檢察官終身責(zé)任制,即“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”。員額檢察官就必須對自己辦理的案子負(fù)全責(zé),一旦由于自身原因而導(dǎo)致案件辦理出現(xiàn)問題,員額檢察官則可能承擔(dān)退出員額的責(zé)任,這樣情況倒逼員額檢察官主動加強(qiáng)學(xué)習(xí),把所有精力放在正確辦理案件上,極力避免出現(xiàn)問題案件,這樣就能夠讓員額檢察官自我加壓,自覺主動提升業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平,從而推動員額檢察官隊伍素質(zhì)實現(xiàn)大幅提升。

    (二)實行員額內(nèi)檢察官退出機(jī)制有利于新鮮血液的注入

    建立退出機(jī)制能留住人才、穩(wěn)住人才、吸引人才。司法責(zé)任制改革不但要不斷將斬露頭角的新鮮血液源源不斷地輸送到“員額內(nèi)”;而且還應(yīng)將“員額內(nèi)”不適應(yīng)的人員請出去。只有這樣,才能讓“員額制”真正活起來。檢察官助理作為員額檢察官的后備人選,職業(yè)發(fā)展前景是員額檢察官,在檢察官員額限定的情況下,如果不建立退出機(jī)制,則造成每年新增檢察官員額過少或者沒有,就會損傷檢察官助理的工作積極性。通過本次司法改革,大部分經(jīng)驗豐富的老同志進(jìn)入了員額檢察官隊伍,隨著時間的推移、年齡的增長,年齡相對較大的員額檢察官在身體、能力、水平等方面可能存在不適應(yīng)工作要求的情況,需要建立“有進(jìn)有出”的員額動態(tài)退出機(jī)制,通過人員調(diào)整、篩選,讓辦案多、質(zhì)量高、效果好的人員入額,讓素質(zhì)高的檢察官及后備人員進(jìn)入一線辦案,確保所有員額檢察官都身體健康、精力充沛、業(yè)務(wù)精湛,更好地配置司法資源。

    (三)實行員額內(nèi)檢察官退出機(jī)制是各項改革措施完善銜接的需要

    7月11日,曹建明檢察長在大檢察官研討班上明確指出,要加強(qiáng)系統(tǒng)集成,完善落實機(jī)制,確保改革任務(wù)落地見效。要完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào),堅持重點突破與整體推進(jìn)相結(jié)合,及時研究制定、落實配套措施,提高改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和集成度。檢察官員額制度涉及進(jìn)入機(jī)制、放權(quán)機(jī)制、管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、退出機(jī)制等一系列相關(guān)機(jī)制。檢察官員額制確定后,如果沒有后續(xù)配套制度的支撐,員額制的改革可能成為“無源之水”“無本之木”,員額內(nèi)檢察官退出機(jī)制是檢察官員額制度后續(xù)配套制度中的關(guān)鍵一環(huán)。退出機(jī)制的建立完善不僅可以與檢察官員額遴選機(jī)制呼應(yīng),促進(jìn)檢察官員額遴選制度的完善,還能與監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行銜接,形成更為公正合理的檢察官管理程序,更為重要的是,員額內(nèi)檢察官退出機(jī)制能將檢察官等級制度、職業(yè)保障制度、薪酬制度有效銜接,在整體上使檢察官員額制度更為完善。

    二、實施員額檢察官退出機(jī)制面臨的問題

    (一)員額檢察官退出機(jī)制的合理性問題

    在現(xiàn)行模式和環(huán)境下,必要的考核對員額內(nèi)檢察官退出機(jī)制的實施有著舉足輕重的作用,考核評價機(jī)制應(yīng)符合司法規(guī)律,與檢察隊伍現(xiàn)狀相適應(yīng)。其中,辦案數(shù)量成為員額檢察官考核的一項重要因素,將辦案數(shù)量與檢察官員額、薪酬待遇掛鉤。檢察官往往會主動“迎合”考核數(shù)據(jù),主動追求辦案數(shù)量,數(shù)量只能反映出檢察官工作中的一部分,檢察官的司法作風(fēng)、黨風(fēng)廉政情況、工作作風(fēng)等內(nèi)容對員額檢察官同樣重要,但這些內(nèi)容過于主觀,無法量化成簡單的數(shù)據(jù),最后考核主要評價標(biāo)準(zhǔn)還是數(shù)量,同時各部門業(yè)務(wù)有差異,考核案件數(shù)量對比性不強(qiáng),無法全面反映員額檢察官的工作業(yè)績,無法實現(xiàn)員額內(nèi)檢察官退出標(biāo)準(zhǔn)的合理、統(tǒng)一,不能讓退出員額的干警信服。

    (二)員額檢察官退出機(jī)制的合法性問題

    員額內(nèi)檢察官退出機(jī)制需要符合相關(guān)法律的規(guī)定,應(yīng)是前后規(guī)定的銜接、相關(guān)制度的配合以及機(jī)制整體的協(xié)調(diào)?!稒z察官法》第12條規(guī)定:“地方各級人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免,副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由本院檢察長提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免?!度嗣駲z察院組織法》對此作出了更為細(xì)致的規(guī)定。在檢察官員額制改革之前,檢察官的任用和罷免都需經(jīng)人大審議通過。員額內(nèi)檢察官退出是否需按《檢察官法》所規(guī)定的程序進(jìn)行罷免?檢察官退出員額有別于檢察官免職,退出員額后其檢察官身份、等級依舊保留,將來還有重新人額的可能性,退出檢察官員額是否經(jīng)人大任免,在目前改革中,員額內(nèi)檢察官退出機(jī)制尚不能確定。

    (三)員額檢察官退出后的分流安置問題endprint

    員額檢察官退出機(jī)制有利于凈化司法大環(huán)境,但對需要退出的檢察官有很大的負(fù)面影響。從任職資格來看,符合員額選任條件的檢察官一般都是業(yè)務(wù)骨干,且工作經(jīng)驗豐富,若因任職回避而退出,將付出較大的代價,理應(yīng)通過后期妥善的分流、安置工作對其進(jìn)行彌補(bǔ)。[1]目前,職業(yè)保障制度還不健全,由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的不同,檢察人員工資也會有所不同。由地方財政部門發(fā)放薪酬,有時可能反而降低了檢察人員的待遇水平。所以,建立一個合理的工資制度是非常必要的。可以考慮由省財政直接統(tǒng)一對地方檢察院撥款,實現(xiàn)基層檢察院的待遇均衡相同。這樣既避免了地方政府的干預(yù),保障了檢察官的獨立,同時也提升了檢察官的尊榮感。檢察人員將有更多精力去處理案件,不再有待遇問題的后顧之憂,有利于提高辦案效率和辦案質(zhì)量。

    三、完善員額內(nèi)檢察官退出機(jī)制

    (一)退出機(jī)制應(yīng)遵循的原則

    員額內(nèi)檢察官退出制度具有很強(qiáng)的政策性和原則性,其應(yīng)當(dāng)遵循以下原則:

    1.黨管干部原則。在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下依法獨立行使職權(quán),檢察工作才能有所作為。黨管干部原則是構(gòu)建員額內(nèi)檢察官退出機(jī)制所應(yīng)遵循的首要政治原則。各級檢察機(jī)關(guān)黨組應(yīng)當(dāng)樹立正確的用人導(dǎo)向,依法加強(qiáng)和改善對員額內(nèi)檢察官退出機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo),防止出現(xiàn)“偏差”。

    2.程序法定原則。程序法定原則的基本要求在于員額內(nèi)檢察官退出程序的啟動、審查、批準(zhǔn)和公示等各個環(huán)節(jié)必須由既定的程序規(guī)則加以約束,非有法定事由,非經(jīng)法定程序,不得任意免除員額內(nèi)檢察官,從而有助于增強(qiáng)員額內(nèi)檢察官退出制度的嚴(yán)肅性和公正性,也是對員額內(nèi)檢察官的一種具有實際意義的職業(yè)保障。

    3.進(jìn)出平衡原則。檢察人員分類管理改革之后,“員額內(nèi)檢察官”實質(zhì)上成為一種稀有的檢察人力資源,是檢察業(yè)務(wù)工作開展的骨干力量。因此,應(yīng)當(dāng)注意將員額內(nèi)檢察官退出制度與員額內(nèi)檢察官選任制度有機(jī)結(jié)合起來。在有檢察官退出員額的同時,應(yīng)當(dāng)及時啟動員額內(nèi)檢察官選任程序,保持員額內(nèi)檢察官數(shù)量的整體上處于動態(tài)平衡狀態(tài)。

    (二)員額內(nèi)檢察官退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)注重的問題[2]

    1.注重“度”?!岸取奔催m度,除了正常退休、健康問題等原因正常退出員額外,強(qiáng)制退出實質(zhì)上對檢察權(quán)職業(yè)身份的強(qiáng)制性免除,是對檢察官業(yè)績的否定性評價和對違法違紀(jì)行為的懲戒性措施。相比較降級、警告以及記過等其他懲戒措施,強(qiáng)制退出是最為嚴(yán)厲的懲戒措施,但是并非唯一懲罰措施。因此,對員額內(nèi)檢察官退出的適用應(yīng)當(dāng)慎重,注意與其他懲戒性措施銜接和協(xié)調(diào),從而做到適度,防止過猶不及。

    2.注重“量”。“量”即標(biāo)準(zhǔn),在員額內(nèi)檢察官退出制度構(gòu)建,應(yīng)當(dāng)注意完善檢察官考評體系、檢察官懲戒制度以及其他配套實施細(xì)則,對檢察官各類退出事由確定科學(xué)的、細(xì)化的和可量化的標(biāo)準(zhǔn)和程序,真正做到用一把“尺子”公平、公正地適用于每位員額內(nèi)檢察官,增強(qiáng)員額內(nèi)檢察官退出制度的科學(xué)性和公信力。

    3.注重“衡”?!昂狻奔雌胶?,員額內(nèi)檢察官退出和員額內(nèi)檢察官職業(yè)保障兩者是相輔相成的關(guān)系,不可偏廢。為防止任意免除檢察官職務(wù),必須明確“非因法定事由,非因法定程序,不得將檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分”,從而保持免除職務(wù)與保障履職之間的平衡,保障檢察官依法、獨立、公正行使檢察權(quán)。

    (三)員額內(nèi)檢察官退出的情形和程序

    根據(jù)中政委《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法官、檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序的通知》等文件規(guī)定, 筆者認(rèn)為具有下列情形之一的,員額檢察官應(yīng)當(dāng)退出員額:

    (1)辦案績效考核達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)的;

    (2)在司法辦案工作中故意違反法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任,不宜擔(dān)任員額檢察官的;

    (3)在司法辦案工作中有重大過失,怠于履行或不正確履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任,不宜擔(dān)任員額檢察官的;

    (4)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的檢察官因故意或重大過失怠于行使或不當(dāng)行使監(jiān)督管理權(quán),導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴(yán)重錯誤,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任,不宜擔(dān)任員 額檢察官的;

    (5)因其他違紀(jì)違法行為受到相應(yīng)處分,不宜擔(dān)任員額檢察官的;

    (6)院領(lǐng)導(dǎo)班子成員配偶、子女和檢察官配偶在其任職檢察院所在設(shè)區(qū)市區(qū)域內(nèi)從事律師、司法鑒定、司法拍賣職業(yè)的;

    (7)因工作需要調(diào)離司法辦案崗位的;

    (8)因工作調(diào)動離開檢察系統(tǒng)的;

    (9)退休、辭職的;

    (10)有不宜擔(dān)任員額檢察官的其他情形的。

    同時,員額檢察官可以自愿申請退出員額。對員額檢察官具有退出員額情形的,縣( 市、區(qū))院黨組研究提出檢察官退出員額的意見,報上一級院審核后,層報省院政治部審查。地市級檢察院對本院員額檢察官具有退出員額情形的,院黨組提出檢察官退出員額的意見,呈報省院政治部審查。省院政治部提出審查意見,報省院黨組審批決定。依照審批決定,按照有關(guān)規(guī)定辦理退出手續(xù)。檢察官退出員額后仍在職的,按照檢察輔助人員或司法行政人員序列管理。

    注釋:

    [1]林國強(qiáng):《員額檢察官單方退出需解決好三個問題》,載《人民檢察》2016年第23期。

    [2]參見張云霄、王高迪:《檢察官員額制改革三題》,載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。endprint

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