溫州市物業(yè)管理立法的實(shí)踐與啟示

周松玉

對(duì)于剛開始行使地方立法權(quán)不久的設(shè)區(qū)的市而言，所立之法容易與上位法重復(fù)，制度創(chuàng)設(shè)少有地方特色，法規(guī)整體質(zhì)量普遍不高等，是實(shí)踐中常見的問題。浙江省溫州市人大常委會(huì)在物業(yè)管理立法過程中，從開門立法聚智慧、立足問題促創(chuàng)新、精雕細(xì)琢保質(zhì)量三個(gè)方面為突破口，較好地解決了上述問題。

2017年3月30日，《溫州市物業(yè)管理?xiàng)l例》經(jīng)浙江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十九次會(huì)議批準(zhǔn)，于5月1日起施行。這是溫州市行使地方立法權(quán)之后制定的第三部地方性法規(guī)。作為該市人大常委會(huì)2016年一類立法項(xiàng)目，于1月份由市住建委開始草案調(diào)研起草，8月份由市人民政府向市人大常委會(huì)提出法規(guī)案。市人大常委會(huì)分別于8月、10月、12月份進(jìn)行了三次審議。在此次立法過程中，溫州市人大常委會(huì)始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向、民主立法、地方特色、有效管用的原則，立法過程主要呈現(xiàn)了“三大亮點(diǎn)”。

人大主導(dǎo)、媒體搭橋、公眾互動(dòng)，開門立法聚智慧。在方式方法上突出開門立法，廣泛公開征求意見，使民意、民智、民心得到了充分呈現(xiàn)，使百姓的關(guān)切得到了相當(dāng)程度的回應(yīng)。為期一年的立法工作中，在起草階段公開征求意見的基礎(chǔ)上，市人大常委會(huì)除了兩次向社會(huì)公開征求意見、多種形式的調(diào)研座談和論證分析等常規(guī)方式外，還充分發(fā)揮人大主導(dǎo)與媒體優(yōu)勢(shì)結(jié)合的作用，拓寬公眾有序參與的渠道，引導(dǎo)市民積極參與立法互動(dòng)。一是聯(lián)合溫州都市報(bào)《代表在線》欄目、“掌上溫州”新聞客戶端開展網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查，征集物業(yè)管理問題，先后有300多位市民通過網(wǎng)絡(luò)渠道提出立法建議，上百人通過打電話、寫信、來訪等方式提供意見建議。二是與媒體攜手加強(qiáng)立法過程的宣傳。市人大常委會(huì)法工委主動(dòng)與溫州都市報(bào)、溫州新聞網(wǎng)等媒體對(duì)接，有計(jì)劃、有節(jié)奏地開展立法過程宣傳。媒體根據(jù)立法工作各個(gè)階段的調(diào)研重點(diǎn)，以獨(dú)特的視角透視物業(yè)管理活動(dòng)中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題和典型案例，連續(xù)推出了18期連續(xù)性跟蹤報(bào)道，使立法中的許多問題通過實(shí)證分析更加明晰了方向。市人大常委會(huì)法工委還建立了公眾意見采納情況反饋機(jī)制，對(duì)各類意見進(jìn)行認(rèn)真歸納整理分析，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。如此開放包容的姿態(tài)，使各方面的意見和關(guān)切得到了充分表達(dá)，積極性得到了廣泛調(diào)動(dòng)，民眾互動(dòng)中的不少建議，有的經(jīng)法定程序后被直接采納，有的成為立法制度創(chuàng)設(shè)的重要依據(jù)。如條例中有關(guān)業(yè)主委員會(huì)必須開設(shè)專門賬戶、業(yè)主共有資金不得以個(gè)人名義私存等，都來自于社會(huì)公眾的意見。

當(dāng)?shù)氐拿襟w曾評(píng)論認(rèn)為：“為民立法、民主立法

的精神，在溫州這次物業(yè)管理立法過程中得到了完整體現(xiàn)。這是開門立法在溫州這片土壤結(jié)出的又一法治碩果。”

這次立法實(shí)踐，也使溫州市人大常委會(huì)更加深刻地認(rèn)識(shí)到，開門立法是體現(xiàn)民情、匯聚民意、集中民智的過程，也是廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)的過程，通過立法宣傳還將有利于法規(guī)的貫徹實(shí)施。把立法的大門真正敞開了，誠(chéng)心就來了，智慧也來了，法規(guī)的民意自然也來了。通過媒體、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)征集的現(xiàn)實(shí)問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比傳統(tǒng)的座談會(huì)等形式得來的更加真實(shí)和生動(dòng)；提出的解決方案，往往比研討會(huì)、論證會(huì)提出的更具針對(duì)性、實(shí)效性。立法工作民意渠道的暢通，立法機(jī)關(guān)收到的不僅僅是民意，更是民智與民心，從而使立法問題導(dǎo)向更加精準(zhǔn)，促進(jìn)了法規(guī)制度創(chuàng)新性、現(xiàn)實(shí)性、有效性的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)法規(guī)制度在民智催化之下的優(yōu)化，這是良法的源泉。有人評(píng)價(jià)說，這部法規(guī)是“溫州智慧”的結(jié)晶。

立足問題、強(qiáng)調(diào)特色、突出管用，實(shí)現(xiàn)地方立法制度創(chuàng)新。始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)有效管用，使法規(guī)制度實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新并具濃郁地方特色。物業(yè)管理本身是一個(gè)關(guān)乎民生而又復(fù)雜的重要領(lǐng)域，溫州的物業(yè)管理行業(yè)起步晚、層次不高、發(fā)展滯緩，物業(yè)管理活動(dòng)中矛盾突出，焦點(diǎn)問題聚集，存在一系列的老大難問題。對(duì)亂象叢生的溫州物業(yè)管理現(xiàn)狀，如何在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀，考驗(yàn)著立法人的智慧。而且，物業(yè)管理活動(dòng)中涉及大量的民事法律關(guān)系，地方立法卻不能直接規(guī)制民事法律制度；如何把握行政權(quán)對(duì)業(yè)主自治活動(dòng)介入干預(yù)的適度性等問題，都加大了這部法規(guī)的立法難度。

溫州市人大常委會(huì)在這次立法中的最大亮點(diǎn)，正是在立法成果上始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，緊緊圍繞主要問題，敢于從制度架構(gòu)上突破創(chuàng)新，對(duì)日積月累的歷史性矛盾“亮劍”，使諸多現(xiàn)實(shí)問題的解決路徑在法規(guī)中完成了制度安排，使一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以法規(guī)的形式得以固化。如考慮到業(yè)主大會(huì)召開普遍難的現(xiàn)實(shí)問題，該《條例》創(chuàng)設(shè)了業(yè)主大會(huì)框架下的業(yè)主代表大會(huì)制度；針對(duì)現(xiàn)實(shí)中遇緊急情況時(shí)物業(yè)專項(xiàng)維修資金使用難的實(shí)際，將實(shí)踐中已經(jīng)普遍運(yùn)用的應(yīng)急備用金“綠色通道”以法規(guī)加以固化；為提高物業(yè)服務(wù)水平、解決業(yè)主無故拖欠物業(yè)費(fèi)問題，引入誠(chéng)信系統(tǒng)。此外，市民反映強(qiáng)烈的業(yè)主委員會(huì)“公款私存”給小區(qū)財(cái)務(wù)安全埋下隱患、業(yè)委會(huì)換屆后的財(cái)物和印章等移交難等問題，也都在條例中作了制度安排，整個(gè)條例創(chuàng)新性安排達(dá)十多項(xiàng)。

在創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)的過程中，溫州市人大常委會(huì)以制度的有效管用為目標(biāo)。對(duì)于條例草案中的主要問題和不同意見，組織有關(guān)方面進(jìn)行反復(fù)研究論證。整個(gè)立法調(diào)研過程呈現(xiàn)四個(gè)顯著特點(diǎn)：一是調(diào)研重點(diǎn)明確化，每次審議后的調(diào)研都有不同的側(cè)重點(diǎn)，問題指向十分明確；二是調(diào)研對(duì)象特定化，每次根據(jù)內(nèi)容確定不同的參與對(duì)象，力求有的放矢；三是調(diào)研層次豐富化，市本級(jí)開展調(diào)研的同時(shí)，11個(gè)縣（市、區(qū)）的調(diào)研和委托溫州立法研究院等專業(yè)機(jī)構(gòu)的調(diào)研論證同步進(jìn)行；四是調(diào)研成果綜合化，充分發(fā)揮集體智慧，每次調(diào)研后由法工委牽頭組織立法專家、法制委組成人員、人大相關(guān)專委和政府相關(guān)部門，對(duì)相關(guān)問題各個(gè)層面的調(diào)研和論證成果進(jìn)行綜合比對(duì)、研判后，提出修改完善方案，再進(jìn)行法定程序?qū)徸h。最大可能地尋求平衡、調(diào)整、規(guī)范各種利益關(guān)系的最大公約數(shù)，從而使溫州物業(yè)管理立法不僅實(shí)現(xiàn)了立法為民的宗旨，也實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新和地方特色。

反復(fù)論證、字斟句酌、精雕細(xì)琢，確保法規(guī)質(zhì)量。以“立得住、行得通、真管用”為目標(biāo)，從多方面優(yōu)化草案的修改，努力提高法規(guī)的質(zhì)量。鑒于物業(yè)管理立法系重要的民生立法，在常委會(huì)“一審”之后，根據(jù)市人大法制委員會(huì)的審議意見并經(jīng)市人大常委會(huì)主任會(huì)議研究決定，將原計(jì)劃的“二審制”調(diào)整為“三審制”。市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)高度重視立法工作，常委會(huì)主任葛益平多次親自主持開展立法調(diào)研、考察和立法專題論證，強(qiáng)調(diào)一定要注重法規(guī)的問題導(dǎo)向和有效管用。具體負(fù)責(zé)立法工作事務(wù)的法工委，更是以高質(zhì)量為目標(biāo)，本著不重復(fù)、有特色、真管用的原則，從制度優(yōu)化、立法技術(shù)等各個(gè)方面，精益求精，反復(fù)推敲和修改。

物業(yè)管理立法引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，人大常委會(huì)組成人員的審議意見也比平常的法規(guī)案審議要多得多。一審期間，常委會(huì)組成人員審議意見共提出九大方面113 條意見建議，速記記錄5萬多字。經(jīng)過梳理，其中涉及制度方面的主要有9個(gè)問題。從一審到二審期間，通過公開征求意見共收到社會(huì)公眾意見、各類座談會(huì)和分析會(huì)論證會(huì)意見、各縣（市、區(qū)）征集到的意見，近6萬字，共計(jì)82條具體意見建議。二審期間，常委會(huì)組成人員提出的審議意見速記記錄2萬多字，共有45條意見建議。加上二審之后再次向社會(huì)公開征求意見中有關(guān)單位和社會(huì)公眾來信、來電、來人提出意見20多條。

法工委將這20多條意見建議逐一進(jìn)行分類、梳理、分析，有的還面對(duì)面進(jìn)行交流溝通。對(duì)主要的意見建議，通過組織專題論證、委托立法研究院、專家及其他機(jī)構(gòu)論證、問卷調(diào)查等方式，反復(fù)進(jìn)行研究和修改。一審之后對(duì)草案的21項(xiàng)制度進(jìn)行修改或完善，大改了21個(gè)條文，刪去了22條，新增了7條。二次審議之后，根據(jù)常委會(huì)組成人員和社會(huì)各界的意見，又對(duì)其中34個(gè)條文進(jìn)行了修改，刪減或合并了6條，增加了10條。還梳理匯編了29萬多字的立法參考資料，5萬多字的草案條文立法依據(jù)。全部相關(guān)立法文件共計(jì)100多件。從一審到三審，草案文本先后修改了20多稿。條例總條數(shù)由草案的86條刪減為57條，文本字?jǐn)?shù)從草案的一萬四千多字減少到八千六百字。角度從化解普遍矛盾到化解特殊難題；制度從照搬借鑒到依法重構(gòu)……對(duì)比提請(qǐng)市人大常委會(huì)一審、二審、三審的條例草案，無論在制度設(shè)置還是立法語言上，不同版本間都有大量修改。此外，市人大常委會(huì)還多次組織異地調(diào)研，先后前往南京、青島等城市學(xué)習(xí)物業(yè)管理領(lǐng)域的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善了法規(guī)草案。

（作者單位：浙江省溫州市人大常委會(huì)法工委）endprint