鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題分析及對(duì)策

江一平++嚴(yán)敏捷++陳沁心++肖建芳++王海萍

摘 要 婺源縣篁嶺村是典型的鄉(xiāng)村旅游轉(zhuǎn)型區(qū)域，在如今鄉(xiāng)村旅游背景下，怎樣處理好農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，是制約著大部分農(nóng)村地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的癥結(jié)所在。在此基礎(chǔ)上，從篁嶺村土地流轉(zhuǎn)成功案例的分析角度出發(fā)，關(guān)注篁嶺模式的核心本質(zhì)、可持續(xù)的發(fā)展，并且提出相關(guān)的可行性、建設(shè)性意見(jiàn)，從而對(duì)全國(guó)其他農(nóng)村旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題提供參考。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村旅游；篁嶺村；土地流轉(zhuǎn)

一、婺源鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題現(xiàn)狀

（一）農(nóng)民權(quán)益受損

我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)大多數(shù)屬于自發(fā)行為，沒(méi)有形成規(guī)范化，體系化的市場(chǎng)，導(dǎo)致農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有可以參考的制度，也無(wú)法了解既定的市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)無(wú)法科學(xué)確定價(jià)格，并且對(duì)規(guī)范的法定程序操作知之甚少。農(nóng)民往往是土地收益的受損方，這會(huì)降低農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿。

在土地流轉(zhuǎn)背景下，農(nóng)民將自己的土地轉(zhuǎn)讓出去，轉(zhuǎn)而選擇進(jìn)城務(wù)工或是從事商業(yè)活動(dòng)，然而當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)保障體系仍不夠完善，在這個(gè)背景下可能引發(fā)很多問(wèn)題。農(nóng)民工子女在大城市的上學(xué)問(wèn)題難以得到較好的解決，從而導(dǎo)致留守兒童和輟學(xué)學(xué)生增多，不僅不利于孩子的健康成長(zhǎng)，而且會(huì)阻礙農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與脫貧致富。況且農(nóng)民工們無(wú)法擁有與當(dāng)?shù)厥忻裢鹊臋?quán)利，住房問(wèn)題難以解決，也沒(méi)有最低生活保障。由于他們負(fù)擔(dān)不起大城市高昂的房?jī)r(jià)與當(dāng)?shù)剌^高的物價(jià)水平，從而可能導(dǎo)致生活質(zhì)量的下降。

（二）土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在各種風(fēng)險(xiǎn)

土地流轉(zhuǎn)為優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。但從近年土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展來(lái)看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在許多不規(guī)范不合理的地方，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)一些較大問(wèn)題，如若這些問(wèn)題不能得到很好的解決，在未來(lái)可能會(huì)成為制約婺源繼續(xù)發(fā)展的瓶頸，阻礙婺源地區(qū)的繁榮發(fā)展。

（三）對(duì)農(nóng)地穩(wěn)定性存在破壞

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)越來(lái)越普遍，土地流轉(zhuǎn)中存在的各種的問(wèn)題也日益凸顯。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系還不夠完善，當(dāng)農(nóng)民想要外出務(wù)工或從事商業(yè)活動(dòng)時(shí)，保險(xiǎn)起見(jiàn)，他們只會(huì)對(duì)土地進(jìn)行短期流轉(zhuǎn)。然而短期土地流轉(zhuǎn)容易使得土地分配不得不經(jīng)常進(jìn)行調(diào)整，對(duì)地權(quán)穩(wěn)定性產(chǎn)生影響，使農(nóng)戶無(wú)法正?？茖W(xué)地預(yù)期土地價(jià)值，也會(huì)使得土地及其作物的價(jià)值大大降低，削弱農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地投資的積極性，從而抑制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

二、篁嶺地區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題分析

（一）當(dāng)?shù)卣嵌鹊耐恋亓鬓D(zhuǎn)問(wèn)題分析

①對(duì)土地流轉(zhuǎn)的重視不夠高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，只有1/4的政府參與了土地流轉(zhuǎn)的管理，其余的3/4沒(méi)有經(jīng)過(guò)政府，這說(shuō)明政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的參與不夠，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的調(diào)控作用沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)。對(duì)此，應(yīng)該加強(qiáng)政府的引導(dǎo)和政策扶持，政府應(yīng)從管理者角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者的角色，同時(shí)給予農(nóng)民政策優(yōu)惠和政策扶持。②土地流轉(zhuǎn)中介組織不成熟。由于農(nóng)民文化水平不高，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)事宜認(rèn)知不夠，所以土地流轉(zhuǎn)的完成往往需要借助于中介服務(wù)組織。但目前中介這一角色尚未成熟，農(nóng)民要么通過(guò)村委會(huì)這一中介完成土地流轉(zhuǎn)全過(guò)程，要么私下交易。這樣一來(lái)，一方面提高了交易成本，另一方面也大大降低了土地交易效率。政府應(yīng)與中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行更完美的合作，促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)成為一個(gè)更加專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，共同打通地域界限、共享信息資源，為廣大農(nóng)民和交易方提供更具體的信息。③經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款難。農(nóng)民土地基礎(chǔ)設(shè)施較差，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)成本增加，申請(qǐng)貸款數(shù)額較大，而金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)證價(jià)值尚不認(rèn)可，使得許多農(nóng)民抵押貸款受到阻礙，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)規(guī)模難度加大。對(duì)此，政府部門(mén)要加強(qiáng)與企業(yè)間的合作，積極推動(dòng)并引導(dǎo)金融、保險(xiǎn)公司為廣大農(nóng)民提供貸款和擔(dān)保，降低貸款成本和還款風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府要增加財(cái)政投入，加大扶持力度。

（二）旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)角度的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題分析

隨著土地流轉(zhuǎn)意愿的逐漸增強(qiáng)，越來(lái)越多的農(nóng)村土地被旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)開(kāi)發(fā)為鄉(xiāng)村特色旅游產(chǎn)業(yè)，在這一發(fā)展過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)遵循因地制宜，積極穩(wěn)妥原則顯得尤為重要。目前，土地流轉(zhuǎn)形式單一、土地不能充分合理利用是土地產(chǎn)業(yè)化的主要問(wèn)題，許多地方的土地被旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)單一地發(fā)展成為觀光旅游基地，從根本上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途，使得糧食生產(chǎn)成為又一大問(wèn)題。還有的土地被企業(yè)收購(gòu)或租賃后沒(méi)有按照預(yù)期的構(gòu)想發(fā)展，而使部分土地荒廢或者挪為他用，大大地縮減了土地的利用價(jià)值。

“國(guó)以民為本，民以食為天”，中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，糧食于國(guó)家的安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定而言起著舉足輕重的作用。旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)在流轉(zhuǎn)土地、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時(shí)要本著因地制宜的原則，合理分配資源，充分利用流轉(zhuǎn)的土地，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展并提高農(nóng)民收入。

（三）當(dāng)?shù)卮迕窠嵌鹊耐恋亓鬓D(zhuǎn)問(wèn)題分析

土地流轉(zhuǎn)改革與農(nóng)戶息息相關(guān)，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)參與意愿越強(qiáng)烈，流轉(zhuǎn)行為越容易發(fā)生，而土地流轉(zhuǎn)所能帶來(lái)的收益、產(chǎn)生的成本和風(fēng)險(xiǎn)又影響著農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿。農(nóng)民工不享受城市各種社會(huì)保障，城市務(wù)工收入不高，而農(nóng)村生活成本較低，所以很多農(nóng)民工并不愿意徹底離開(kāi)農(nóng)村，而希望繼續(xù)種田，導(dǎo)致土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)無(wú)法推進(jìn)。

為加強(qiáng)村民流轉(zhuǎn)意愿，國(guó)家政府應(yīng)該在思想教育、社會(huì)保障和健全制度等方面做工作?？梢詫?duì)村民進(jìn)行知識(shí)與技能的培訓(xùn)，使其走上種田之外的新崗位，提高收入；建立并完善各項(xiàng)保障制度，降低風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)政府監(jiān)管、健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，切實(shí)保護(hù)好村民的合法權(quán)益。在提高收益、降低成本和風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上提高村民的土地流轉(zhuǎn)意愿。

三、婺源篁嶺開(kāi)發(fā)中土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新分析

（一）建立健全土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，為了更加規(guī)范，保護(hù)各方權(quán)益，相應(yīng)的法律法規(guī)必不可少。但目前我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)這樣一部《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，部分已有的與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律也不十分完善。在婺源篁嶺的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，簽署相關(guān)文件時(shí)，明確土地資源是集體所有的，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，并嚴(yán)格規(guī)定土地允許的使用范圍。農(nóng)民給通過(guò)簽署合同給予相關(guān)機(jī)構(gòu)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和抵押權(quán)，合同文件統(tǒng)一收集存放，妥善保管。在整個(gè)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)都得到了保障，這樣使得土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程更加規(guī)范化，也保證了整個(gè)流轉(zhuǎn)的過(guò)程的可靠性，使之能夠持續(xù)發(fā)展。而針對(duì)國(guó)家后續(xù)相繼出臺(tái)的法案，婺源政府也積極修訂本有方案。endprint

（二）創(chuàng)新政府職能，完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

在婺源，已建有專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)修訂相關(guān)法律法規(guī)、組織安排當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)中介的工作、監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)過(guò)程、并解決過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛。政府適當(dāng)放權(quán)給當(dāng)?shù)芈糜伍_(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，讓其自主向農(nóng)民收購(gòu)?fù)恋厥褂脵?quán)、建設(shè)開(kāi)發(fā)酒店、運(yùn)營(yíng)旅游項(xiàng)目，而政府部門(mén)只對(duì)此實(shí)行整體上的控制，從而提高工作效率。但具體到每一塊土地的流轉(zhuǎn)方向，農(nóng)戶的安置地點(diǎn)，得到的補(bǔ)償金和后續(xù)的跟蹤調(diào)查情況，都處在政府的監(jiān)管之下。政府同時(shí)積極接受土地流轉(zhuǎn)中相關(guān)當(dāng)?shù)鼐用竦姆答?，充分發(fā)揮自身職能，保障流轉(zhuǎn)過(guò)程中每一個(gè)人的權(quán)益。針對(duì)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，組織人員及時(shí)制定相關(guān)解決方案，不斷完善當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)過(guò)程，提高其可執(zhí)行性。

（三）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

對(duì)于當(dāng)?shù)厝嗣?，婺源政府已?jīng)建立相關(guān)社會(huì)保障制度，出資負(fù)責(zé)正常運(yùn)行，讓每一位居民在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、工作等方面能得到保障，縮小城鄉(xiāng)間差距。建立安居樓妥善安置搬遷的居民，同時(shí)在新的旅游開(kāi)發(fā)區(qū)提供大量的工作崗位，解決了本地人的就業(yè)問(wèn)題。有些農(nóng)戶更是在自家辦起農(nóng)家樂(lè)，工作的同時(shí)也能照看家中的老人和孩子，在生活和工作上更加便捷。曾住的居民有些常年在外的也回到自己的家鄉(xiāng)，自主創(chuàng)業(yè)或是參加工作，全面參與到土地流轉(zhuǎn)和“舊城換新城”的過(guò)程中來(lái)。而在新的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和旅游產(chǎn)業(yè)中獲取的資金又被政府撥給人民，補(bǔ)發(fā)救助金，修建公共設(shè)施，完善農(nóng)村建設(shè)等，致力于提高人民的生活水平，改善人民的生活質(zhì)量。有些當(dāng)?shù)毓具€按年發(fā)放給遷居居民資源使用費(fèi)，現(xiàn)在的婺源居民生活水平相比從前大有提升，人民都過(guò)上了幸福的生活。

四、婺源篁嶺村的土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新模式可推廣性研究

（一）土地流轉(zhuǎn)婺源“篁嶺”模式的歸納

“篁嶺模式”指的是在2009年，篁嶺村通過(guò)搬遷山上原住居民，以山下的新宅與山上的舊宅進(jìn)行交換的模式。2016年一月份，全國(guó)旅游工作會(huì)議期間，國(guó)家旅游局局長(zhǎng)李金早對(duì)“篁嶺模式”給予了充分的肯定，并指出“篁嶺的創(chuàng)新模式值得大力推廣”。

篁嶺村有500多年的歷史，風(fēng)景優(yōu)美，梯田、花海無(wú)數(shù)，但是由于地質(zhì)與地理位置等問(wèn)題，一直得不到妥善的開(kāi)發(fā)。直到09年，婺源縣鄉(xiāng)村文化發(fā)展有限公司融資進(jìn)入篁嶺，依托自然特色資源，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。在政府的幫助下，投入資金1200萬(wàn)元，在山下建設(shè)房屋房產(chǎn)68戶，老年公寓24套。開(kāi)發(fā)商通過(guò)對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行整體置換的方式結(jié)合旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓篁嶺村所有村民進(jìn)行了整體搬遷。開(kāi)發(fā)公司同時(shí)取得了篁嶺村全村3.3萬(wàn)平方米左右的建設(shè)用地的使用權(quán)。

（二）土地流轉(zhuǎn)婺源“篁嶺”模式成功的原因分析

一方面，通過(guò)維護(hù)性經(jīng)營(yíng)，修繕性搬遷的方法在一定程度上保護(hù)了老建筑，恢復(fù)了古村落原有的面貌。婺源縣的明清古建筑在上個(gè)世紀(jì)遍布鄉(xiāng)鎮(zhèn)各地，但是由于經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，一直得不到很好的保護(hù)，許多的老建筑隨著時(shí)間的流逝不斷殘破，許多珍貴文物也隨之失蹤。2014年，婺源鄉(xiāng)村文化發(fā)展有限公司開(kāi)啟了老建筑“寄養(yǎng)”模式，將古建筑整體從各地搬遷至篁嶺，在集中保護(hù)古建筑的同時(shí)，為旅游觀光提供了很好的賣(mài)點(diǎn)。

另一方面，在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中兼顧當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)和返遷工程。為了更好的保護(hù)篁嶺古村，同時(shí)對(duì)古村落原貌進(jìn)行更好的開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)商將遷下山去的原住村民以雇傭的方式請(qǐng)上山，挑選部分有特長(zhǎng)，懂歷史，有手藝的村民，為他們提供就業(yè)的機(jī)會(huì)，讓他們來(lái)還原古村的生活場(chǎng)景和生活氣息，為游客展示當(dāng)?shù)氐臍v史文化，民宿小吃等。

（三）婺源“篁嶺”模式的可復(fù)制性分析

“篁嶺”模式的核心思想是讓村民本身更多的參與到項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)打造中來(lái)，小農(nóng)意識(shí)和市場(chǎng)之間的沖突是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，土地流轉(zhuǎn)和集中開(kāi)發(fā)得不到發(fā)展的原因所在?！绑驇X”模式，營(yíng)造了地方政府與開(kāi)發(fā)商、當(dāng)?shù)鼐用袢胶侠淼睦嫦嚓P(guān)訴求，實(shí)現(xiàn)了合作共榮的鄉(xiāng)村旅游轉(zhuǎn)型市場(chǎng)生態(tài)，有利用在當(dāng)今鄉(xiāng)村旅游轉(zhuǎn)型背景下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最大規(guī)模得到利用?！靶抡瑩Q舊宅”、“旅游扶貧就業(yè)”、“產(chǎn)權(quán)整體置換”等一系列的合理舉措，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了可參考的樣本。

如今制約著大部分農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題就是產(chǎn)權(quán)的過(guò)渡問(wèn)題，而在具有旅游開(kāi)發(fā)潛力的鄉(xiāng)村地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)往往和旅游開(kāi)發(fā)相關(guān)，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題牽扯到當(dāng)?shù)卣⒙糜伍_(kāi)發(fā)商、當(dāng)?shù)卦〈迕袢嚼妫葹閺?fù)雜，而“篁嶺”模式，經(jīng)過(guò)“整體搬遷、精準(zhǔn)扶貧遷回、合作產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)”三個(gè)步驟，有效解決了產(chǎn)權(quán)分配的問(wèn)題，其合理之處值得在全國(guó)鄉(xiāng)村旅游地區(qū)進(jìn)行推廣。

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注：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目課題基金，項(xiàng)目編號(hào)：201710421128endprint