司法建議制度的困境與完善途徑

摘 要 司法建議制度是法律賦予人民法院的重要職責(zé)，是依法延伸審判職能的重要途徑，是提升司法公信力的重要手段。本文就當(dāng)前司法建議制度在實(shí)踐中存的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出相關(guān)完善措施。

關(guān)鍵詞 司法建議 制度 人民法院

作者簡(jiǎn)介：王小龍，中國(guó)人民公安大學(xué)研究生院，本科，研究方向：行政訴訟法。

中圖分類號(hào)：D926 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.011

司法建議制度是法律賦予人民法院的重要職責(zé)，是依法延伸審判職能的重要途徑，是提升司法公信力的重要手段。我國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)司法建議制度的規(guī)定有兩處，《民事訴訟法》第一百一十四條和《行政訴訟法》第六十六的規(guī)定。司法建議制度在實(shí)際的運(yùn)用中往往不局限于法律的明文規(guī)定，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮司法的能動(dòng)性，靈活的運(yùn)用該制度發(fā)揮審判職能，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定提供有力的司法保障。2012年最高人民法院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》明確了九種人民法院可以提出司法建議的情形。隨著法治社會(huì)建設(shè)的不斷深入，人民群眾對(duì)于司法工作也越來(lái)越關(guān)注，司法建議制度也成為推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的有效途徑。但在實(shí)踐中，司法建議制度的還存在不少問(wèn)題，司法建議制度的完善也需要不斷的探索與創(chuàng)新。

一、司法建議制度在實(shí)踐中存在的問(wèn)題

（一）回復(fù)率低，落實(shí)情況差

盡管法院每年向行政機(jī)關(guān)或者相關(guān)單位提出的司法建議數(shù)量并不少，但是從各種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，司法建議的回復(fù)率往往不高，大部分的司法建議都是石沉大海，即便有些司法建議得到的回復(fù)其落實(shí)情況也不容樂(lè)觀。法院提出的司法建議一般在一個(gè)月或者更短時(shí)間里便得到了回復(fù)，更有甚者第二天就得到了回復(fù)。像這種回復(fù)明顯只是行政機(jī)關(guān)或者相關(guān)單位對(duì)司法建議一種形式上的反饋，并沒(méi)有認(rèn)真分析存在的問(wèn)題，落實(shí)情況就更令人堪憂。

（二）司法建議的針對(duì)性差，內(nèi)容質(zhì)量不高

從司法建議的提出情況來(lái)看，往往是法官通過(guò)審判發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)或者相關(guān)單位在執(zhí)行法律、工作管理等環(huán)節(jié)中存在漏洞而提出的。對(duì)于該問(wèn)題的存在是否具有普遍性往往調(diào)查不夠細(xì)致，法官在提出司法建議也僅僅局限于個(gè)人審理的個(gè)案，對(duì)于個(gè)案存在的問(wèn)題還是普遍性的問(wèn)題往往關(guān)注不足，這就導(dǎo)致了司法建議的針對(duì)性不強(qiáng)。盡管最高人民法院明確規(guī)定過(guò)研究室負(fù)責(zé)司法建議工作，但在實(shí)踐中往往是法官個(gè)人提出司法建議，研究室只是進(jìn)行相關(guān)的修改和審核工作。

（三）司法建議缺乏相應(yīng)的規(guī)范

司法建議制度除民事訴訟法和行政訴訟法兩個(gè)法條的規(guī)定外，在法律條文中的規(guī)定非常少，在刑事訴訟法中對(duì)于司法建議則沒(méi)有明確的規(guī)定。關(guān)于司法建議制度的規(guī)定多數(shù)見(jiàn)于最高人民法法院的有關(guān)規(guī)定。正是因?yàn)槿狈γ鞔_的規(guī)定，司法建議制度的研究往往被邊緣化，司法建議制度的發(fā)展也缺乏動(dòng)力。

（四）司法建議的效力不足，權(quán)威性欠缺

司法建議制度在法律中的規(guī)定可以看出該制度是對(duì)司法權(quán)威維護(hù)，表現(xiàn)為一種對(duì)行政機(jī)關(guān)或者相關(guān)單位和人員的懲戒措施。但由于行政權(quán)在實(shí)踐中對(duì)司法權(quán)的干擾，司法建議多數(shù)是以一種建議的形式提出，至于建議的內(nèi)容能否落實(shí)法院往往不具有強(qiáng)制力，對(duì)于沒(méi)有回復(fù)和落實(shí)的司法建議法院也沒(méi)有更好的跟進(jìn)手段和措施。

（五）法院內(nèi)部關(guān)于司法建議工作的考評(píng)機(jī)制不合理

從法院內(nèi)部關(guān)于司法建議工作的考評(píng)機(jī)制來(lái)看，考評(píng)機(jī)制中往往一味追求數(shù)量，對(duì)于司法建議質(zhì)量的掌控往往缺乏具體有效的措施。尤其是基層法院，本來(lái)法官就面臨著案多人少的壓力，對(duì)于不合理的考評(píng)機(jī)制，法官也往往疲于應(yīng)付，這也直接導(dǎo)致司法建議的質(zhì)量不高，具體能不能得到回復(fù)和落實(shí)，提出司法建議的法官也往往不會(huì)再過(guò)問(wèn)。

二、司法建議制度存在的問(wèn)題分析

（一）法律制度不完善，司法建議的權(quán)威性差

現(xiàn)行法律對(duì)司法建議制度的規(guī)定比較少，正是因?yàn)闆](méi)有明確的規(guī)定，對(duì)被建議的對(duì)象就缺少必要的約束力。法官在提出司法建議的時(shí)候本身就底氣不足，這樣也導(dǎo)致司法建議大部分都流于形式，沒(méi)有權(quán)威性的司法建議就成了一紙空文。法律制度的完善，權(quán)威性的提升是司法建議制度發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

（二）法院對(duì)于司法建議的重視不足

法治已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的主題之一，司法案件也往往成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，人民群眾對(duì)法治建設(shè)也提出了更高的要求，司法建議作為審判職能的延伸如果使用恰當(dāng)可以很好被社會(huì)接受，成為樹(shù)立法治權(quán)威的重要途徑。但是從近幾年司法建議制度的發(fā)展情況來(lái)看，大部分法院對(duì)司法建議的發(fā)展沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)，單從考核辦法上看往往沿用舊的考核辦法，缺乏改進(jìn)和創(chuàng)新，法官則以案件多，工作壓力大為由，對(duì)司法建議的調(diào)研、總結(jié)等缺乏主動(dòng)性。

（三）司法建議制度的發(fā)展缺乏科學(xué)性

司法建議質(zhì)量的高低，往往單純?nèi)Q于法官的重視程度，工作閱歷，對(duì)于司法建議制度的發(fā)展沒(méi)有科學(xué)的規(guī)劃。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，信息化的應(yīng)用也日益普及，信息化已經(jīng)很好的被應(yīng)用到了審判工作中，大大提高了審判工作的質(zhì)效。但是有關(guān)司法建議的信息化工作仍然相對(duì)滯后，缺少相關(guān)的信息化平臺(tái)，法官在進(jìn)行司法建議時(shí)往往還是局限于自己審理的案件，看不到相關(guān)類型案件中存在的普遍問(wèn)題。建立科學(xué)合理的信息化平臺(tái)是司法建議制度發(fā)展的有力保障，也是司法建議制度科學(xué)發(fā)展的必由之路。

（四）法治社會(huì)的氛圍不強(qiáng)

長(zhǎng)期以來(lái)由于司法建議制度的發(fā)展都比較滯后，司法建議的回復(fù)率一直比較低，對(duì)于司法建議的回復(fù)缺少良好的社會(huì)氛圍，這也直接導(dǎo)致作為被建議對(duì)象的相關(guān)單位和個(gè)人對(duì)司法建議缺少足夠的認(rèn)識(shí)，其中被建議對(duì)象以行政機(jī)關(guān)居多，多數(shù)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有明確司法建議的處理機(jī)構(gòu)，只是作為一項(xiàng)臨時(shí)工作進(jìn)行回復(fù)，甚至不予理睬。缺乏良好的法治氛圍成為司法建議制度發(fā)展的一大阻礙。

（五）缺乏溝通機(jī)制

法官提出司法建議以前，往往不予被建議的對(duì)象進(jìn)行充分的溝通，這不僅降低了司法建議的質(zhì)量，有時(shí)甚至導(dǎo)致被建議對(duì)象的反感。法官提出司法建議不應(yīng)當(dāng)僅僅為了完成業(yè)務(wù)目標(biāo)，更重是幫助被建議對(duì)象糾正執(zhí)法中的問(wèn)題，堵塞制度上的漏洞。通過(guò)充分的溝通，聽(tīng)取被建議對(duì)象的意見(jiàn)，不僅可以提高司法建議的科學(xué)性、針對(duì)性，更重要的是可以得到被建議單位的認(rèn)可，這樣司法建議的落實(shí)才能成為可能。另外，法官在提出司法建議后，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)的與被建議對(duì)象進(jìn)行溝通，了解司法建議落實(shí)情況，從法律的專業(yè)角度幫助被建議對(duì)象解決落實(shí)司法建議過(guò)程中的實(shí)際困難。

三、司法建議制度的完善途徑

（一）完善司法建議制度的法律規(guī)范，提升司法建議的權(quán)威性

從立法的角度來(lái)看，司法建議制度缺乏必要的法律支撐，沒(méi)有法律的規(guī)定，只有部門(mén)的規(guī)范，還不足以促進(jìn)司法建議制度的發(fā)展。只有通過(guò)立法，把司法建議的提出、回復(fù)、落實(shí)等環(huán)節(jié)都進(jìn)行明確的規(guī)定才能真正提高司法建議的質(zhì)量，才能真正促使有關(guān)單位和個(gè)人履行職責(zé)，提高司法建議的權(quán)威性。盡管法律的制定往往具有滯后性，法律的懲戒作用也是事后性的，但是司法建議制度是發(fā)揮能動(dòng)司法的有效途徑，是促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的有力司法保障，因此提高司法建議的權(quán)威性是不可忽視的重要內(nèi)容。

（二）完善司法建議的考評(píng)機(jī)制

司法建議的考評(píng)機(jī)制，是影響法官對(duì)于司法建議工作積極的重要因素，考評(píng)機(jī)制的設(shè)置如果過(guò)于機(jī)械，缺乏創(chuàng)新，只重視數(shù)量而忽略了對(duì)質(zhì)的要求，對(duì)于司法建議工作來(lái)說(shuō)無(wú)疑是舍本逐末的。通過(guò)開(kāi)展優(yōu)秀司法建議評(píng)選，將司法建議的回復(fù)率作為考評(píng)依據(jù)，增加物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)多種方式設(shè)置合理有效的考評(píng)辦法，調(diào)動(dòng)法官提出司法建議的積極性，從根本上提高司法建議的質(zhì)量，將單純追求數(shù)量，變?yōu)樽非笏痉ńㄗh的“少而精” 。

（三）多策并舉提高司法建議的回復(fù)率

如何提高司法建議的回復(fù)率，除了從提高司法建議的質(zhì)量上做文章，更重要的提高相關(guān)單位和個(gè)人對(duì)司法建議的重視程度。一方面，通過(guò)營(yíng)造良好的法治社會(huì)氛圍，加強(qiáng)與相關(guān)單位和人員的溝通，讓其認(rèn)識(shí)到回復(fù)和落實(shí)司法建議是其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)也是堵塞漏洞，提高管理水平的有效途徑，從其主觀認(rèn)識(shí)方面提升對(duì)司法建議的正確認(rèn)知。另一方面，通過(guò)采取司法建議公開(kāi)制度 ，建立紅黑榜，向人大、政府建議等方式，從增強(qiáng)外部監(jiān)督方面提高相關(guān)單位和個(gè)人落實(shí)司法建議的積極性。

（四）依托大數(shù)據(jù)分析，增強(qiáng)司法建議的針對(duì)性

針對(duì)性是對(duì)司法建議最基本的要求，但法官一個(gè)人辦理的案件數(shù)量有限，許多普遍性的問(wèn)題不容易發(fā)現(xiàn)，提出的司法建議針對(duì)性也不強(qiáng)。信息化的不斷發(fā)展已經(jīng)可以很好的幫助法官解決這一難題，司法案例網(wǎng)就是一個(gè)很好的平臺(tái)，通過(guò)資源整合、類案比對(duì)，法官很容易發(fā)現(xiàn)同時(shí)期，相同或相似地區(qū)頻繁出現(xiàn)的案件，這樣就容易抓住問(wèn)題的關(guān)鍵，從根源出發(fā)寫(xiě)出高質(zhì)量的司法建議。

（五）以最高人民法院加強(qiáng)案例研究工作為契機(jī)，不斷完善司法建議制度

最高人民法院提出加強(qiáng)案例研究，提升司法能力和水平。人民法院受理的各類案件是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“晴雨表”、社情民意的“風(fēng)向標(biāo)”。案件作為司法經(jīng)驗(yàn)和智慧的結(jié)晶，是審判案件的重要依據(jù)和法學(xué)研究的實(shí)踐素材。 通過(guò)案例研究能發(fā)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展中存在的問(wèn)題，為社會(huì)治理提供依據(jù)，司法建議制度作為一項(xiàng)比較靈活的制度，可以更加迅速，更加準(zhǔn)確的向相關(guān)單位和個(gè)人提出，更好的輔助社會(huì)治理工作。因此，當(dāng)前依托案例研究工作，提出切實(shí)可行的司法建議，增強(qiáng)案例研究的實(shí)踐效果是完善司法建議制度的有效途徑。

注釋：

魏培培.司法建議制度的現(xiàn)狀、定位與完善.山東審判.2016（4）.55-59.

夏祖銀.司法建議的實(shí)踐價(jià)值、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及完善路徑.人民法院報(bào).2016-08-31（8）.

周強(qiáng).加強(qiáng)案例研究提升司法能力和水平.北京：最高人民法院.2017-07-28.