輪作休耕試點(diǎn)兩年

王歡

9月8日，農(nóng)業(yè)部舉行新聞發(fā)布會，農(nóng)業(yè)部種植業(yè)司司長曾衍德和江蘇省農(nóng)委副主任張堅(jiān)勇分別介紹了耕地輪作休耕制度試點(diǎn)進(jìn)展情況和江蘇省耕地輪作休耕制度試點(diǎn)做法，并回答記者提問。農(nóng)業(yè)部辦公廳副主任雷劉功主持發(fā)布會。

據(jù)了解，去年以來，按照中央的部署和要求，農(nóng)業(yè)部會同財(cái)政部、國家發(fā)改委、中央農(nóng)辦等10個(gè)部門和單位，在全國9個(gè)省（區(qū)）推進(jìn)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，取得了積極進(jìn)展。

多方參與形成合力，試點(diǎn)成效明顯

曾衍德表示，耕地輪作休耕制度試點(diǎn)實(shí)施近兩年來，在組織方式、技術(shù)模式等方面進(jìn)行了有益探索，取得了積極進(jìn)展。

首先，探索建立了有效的工作機(jī)制。比如，黑龍江省把輪作任務(wù)集中安排在第三、四、五積溫帶的規(guī)模種植區(qū)域，以便指導(dǎo)監(jiān)督；內(nèi)蒙古阿榮旗將30萬畝輪作任務(wù)集中在18個(gè)新型經(jīng)營主體實(shí)施，并與糧食加工企業(yè)簽訂了20萬畝的輪作高粱訂單種植。

其次，探索集成了輪作休耕技術(shù)模式。在輪作區(qū)，實(shí)行“一主”與“多輔”結(jié)合?！耙恢鳌保褪怯衩着c大豆輪作為主，發(fā)揮大豆根瘤固氮養(yǎng)地作用?！岸噍o”，就是實(shí)行玉米與薯類、雜糧雜豆、油料作物、蔬菜及飼草等作物輪作。在休耕區(qū)，實(shí)行保護(hù)與治理并重。河北地下水漏斗區(qū)實(shí)行“一季雨養(yǎng)、一季休耕”，休耕季種植綠肥，防止地表裸露。湖南重金屬污染區(qū)大力開展治理式休耕，休耕、治理、培肥同步推進(jìn)，形成了“休治培三融合”休耕模式。

再次，輪作休耕的政策體系進(jìn)一步完善。在輪作上，注重比較效益。從現(xiàn)有的單產(chǎn)水平和種植效益看，輪作模式中的玉米大豆輪作，可按照1︰3的效益平衡點(diǎn)來測算。其他的輪作模式，可根據(jù)上一年的收益情況，結(jié)合市場變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。在休耕上，注重收入保障。目前的休耕試點(diǎn)，補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)都以收入不減為前提。大體上，一熟區(qū)的休耕和兩熟區(qū)的一季休耕，每畝補(bǔ)助500元左右；兩熟區(qū)的全年休耕，每畝補(bǔ)助800元左右，略高于土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。

曾衍德特別指出，通過開展糧豆輪作、休耕區(qū)壓采、重金屬污染修復(fù)治理，促進(jìn)了種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)環(huán)境問題治理。一是種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化。2016年全國籽粒玉米面積調(diào)減3000多萬畝，大豆增加1000多萬畝。預(yù)計(jì)2017年玉米面積調(diào)減2000萬畝以上，緩解了玉米庫存壓力。二是生態(tài)環(huán)境改善。實(shí)行玉米與大豆輪作，改善土壤理化性狀，提高耕地地力水平。休耕季種植綠肥等作物，在防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水分、保護(hù)耕作層等方面起到了積極作用。三是資源高效利用。河北省地下水漏斗區(qū)小麥休耕試點(diǎn)，平均每畝減少用水180立方米，共壓減地下水開采3.2億立方米。吉林省在東部冷涼區(qū)推行玉米大豆輪作，每畝節(jié)肥30%、節(jié)藥50%左右；在西部易旱區(qū)推行玉米雜糧輪作，每畝節(jié)水1/3左右。

曾衍德說，耕地輪作休耕制度試點(diǎn)的成效，不僅體現(xiàn)在上述幾個(gè)方面，更體現(xiàn)在地方主動(dòng)推進(jìn)、農(nóng)民自覺參與，形成了上下聯(lián)動(dòng)、多方參與的良好態(tài)勢。

張堅(jiān)勇表示，農(nóng)業(yè)部實(shí)施耕地輪作休耕制度試點(diǎn)以來，江蘇針對耕地資源少、利用強(qiáng)度大、生產(chǎn)負(fù)荷重的實(shí)際，積極調(diào)研立項(xiàng)，率先自主開展省級耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。2016年江蘇省財(cái)政專項(xiàng)安排5000萬元用于開展省級耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，重點(diǎn)選擇在沿江及蘇南等小麥赤霉病易發(fā)重發(fā)、生產(chǎn)效益低下地區(qū)，丘陵崗地等土壤地力貧瘠化地區(qū)，沿海灘涂等土壤鹽漬化嚴(yán)重地區(qū)，以及土壤酸化、養(yǎng)分非均衡化等生態(tài)退化明顯地區(qū)先行先試。通過一年的試點(diǎn)，效果非常好，特別是在冬季培肥和輪作換茬過程當(dāng)中，不種小麥，種了綠肥油菜、豆科植物，促進(jìn)了休閑觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展。張堅(jiān)勇說，今年江蘇全省試點(diǎn)擴(kuò)大到了20個(gè)縣，希望能把輪作休耕的文章做大做好，讓農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，使全省土地產(chǎn)出水平、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平得到明顯的提高。

農(nóng)民收入不能減，監(jiān)管不能少

在談到開展耕地輪作休耕是否會影響農(nóng)民收入時(shí)，曾衍德表示，要讓農(nóng)民愿意開展輪作休耕，必須保證其收益不減少。對此，今年農(nóng)業(yè)部會同財(cái)政部整合部分項(xiàng)目資金，支持各地開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。一是增加資金規(guī)模。中央財(cái)政安排了25.6億元資金，其中輪作15億元，休耕10.6億元。對承擔(dān)輪作休耕任務(wù)農(nóng)戶原有的種植作物收益和土地管護(hù)投入給予適當(dāng)補(bǔ)助。二是合理確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)施方案中，輪作每畝補(bǔ)助150元；休耕方面，在河北地下水漏斗區(qū)、西南西北生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)，一季休耕每畝補(bǔ)助500元，湖南重金屬污染區(qū)休耕兩季每畝補(bǔ)助800元。三是創(chuàng)新補(bǔ)助方式。中央財(cái)政將補(bǔ)助資金分配到省，由省里統(tǒng)籌安排分配到縣，由縣組織實(shí)施落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時(shí)允許地方在平均補(bǔ)助水平不變的情況下，根據(jù)試點(diǎn)目標(biāo)和實(shí)際工作的需要，建立對農(nóng)戶實(shí)施輪作休耕效果的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系，以評價(jià)結(jié)果為重要依據(jù)，實(shí)行?；?、重實(shí)效的補(bǔ)助發(fā)放制度。此外，還鼓勵(lì)各地結(jié)合國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，將耕地輪作休耕制度試點(diǎn)與農(nóng)業(yè)示范區(qū)、綠色高產(chǎn)高效創(chuàng)建，國家級扶貧縣建設(shè)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)的建設(shè)結(jié)合起來，通過整合項(xiàng)目、集約資金，提高輪作休耕制度試點(diǎn)的政策實(shí)施效果。

在回答如何保證輪作休耕制度落到實(shí)處的問題時(shí)，曾衍德強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決不能出現(xiàn)拿了補(bǔ)助又不輪作休耕的情況。這就需要工作方式的創(chuàng)新：一是工作督導(dǎo)。這是常規(guī)的監(jiān)督方式。在關(guān)鍵農(nóng)時(shí)季節(jié)，組織督導(dǎo)組到試點(diǎn)省份的重點(diǎn)區(qū)域開展督導(dǎo)，檢查面積落實(shí)了沒有、資金落實(shí)了沒有。二是遙感監(jiān)測。這是利用信息化手段進(jìn)行監(jiān)測的一種探索。通過衛(wèi)星遙感技術(shù)對試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，及時(shí)掌握輪作休耕的任務(wù)落實(shí)情況，為監(jiān)督試點(diǎn)工作開展提供客觀依據(jù)。三是第三方評估。這是現(xiàn)在比較客觀公正的一種評價(jià)方式。要探索建立第三方評價(jià)機(jī)制，委托中介機(jī)構(gòu)，圍繞經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益開展評估，對耕地輪作休耕制度試點(diǎn)作出權(quán)威性評價(jià)。四是地力監(jiān)測。這是衡量輪作休耕制度試點(diǎn)實(shí)施效果的重要指標(biāo)。農(nóng)業(yè)部制定了《輪作休耕試點(diǎn)區(qū)域耕地質(zhì)量監(jiān)測方案》，在試點(diǎn)區(qū)域布置監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)，監(jiān)測耕地質(zhì)量和土壤肥力變化，為客觀評估輪作休耕成效提供數(shù)據(jù)支撐。endprint

開展制度化探索，力爭實(shí)現(xiàn)四個(gè)“突破”

曾衍德表示，今年輪作休耕制度試點(diǎn)共涉及192個(gè)縣（市），將來常態(tài)化、制度化后，區(qū)域和規(guī)模還會進(jìn)一步擴(kuò)大。開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)是一個(gè)制度化的探索，目標(biāo)是要形成一套可復(fù)制、可推廣的組織方式、政策體系和技術(shù)模式，在更大范圍、更高層次上推廣應(yīng)用。下一步，重點(diǎn)要從四個(gè)方面加以完善。

第一，在技術(shù)模式上取得突破。一是注重生產(chǎn)與生態(tài)相銜接。在東北冷涼地區(qū)建立玉米與大豆、雜糧、飼草等輪作倒茬的種植模式，在地下水漏斗區(qū)建立“一季雨養(yǎng)、一季休耕”的單季高產(chǎn)高效模式，在重金屬污染區(qū)和生態(tài)退化區(qū)建立控害養(yǎng)地培肥模式。二是注重區(qū)域與作物相搭配。在品種的組合上，選擇豆科（大豆）、茄科（馬鈴薯）和禾本科（玉米）等對養(yǎng)分利用不一、病蟲發(fā)生不一的作物進(jìn)行搭配，減少病蟲害的發(fā)生。

第二，在服務(wù)機(jī)制上取得突破。一個(gè)是探索“程序化”管理，提出“三個(gè)一”：一套方案，壓實(shí)責(zé)任。由國家制定輪作休耕的具體方案，由試點(diǎn)省份組織實(shí)施，以縣為單位具體落實(shí)。一家牽頭，多方協(xié)作。國家層面由農(nóng)業(yè)部牽頭，會同財(cái)政部、國家發(fā)改委等10個(gè)部門和單位聯(lián)合實(shí)施，省市縣建立相應(yīng)的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，明確責(zé)任分工，定期開展會商，協(xié)同抓好落實(shí)。一定三年，滾動(dòng)實(shí)施。輪作休耕的地塊一定3年，相對固定，定點(diǎn)跟蹤實(shí)施效果。另一個(gè)是探索“菜單式”指導(dǎo)，主要是三種方式：套餐式服務(wù)，制定不同品種搭配，不同茬口銜接的輪作休耕模式套餐。定制式服務(wù)，根據(jù)不同農(nóng)戶的需求，因需施策，對癥開方，提供針對性強(qiáng)的個(gè)性化服務(wù)。指尖上服務(wù)，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)平臺、手機(jī)APP等現(xiàn)代信息手段，把技術(shù)要求發(fā)送給農(nóng)戶。

第三，在政策框架上取得突破。一個(gè)是補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)要合理。以不影響農(nóng)民收入為前提，合理測算輪作休耕的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。這一塊注意兩點(diǎn)：作物間收益的平衡，根據(jù)不同作物的種植收益變化，對輪作補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)測算，讓不同作物收益基本相當(dāng)。比如在東北地區(qū)玉米和大豆輪作，基本是按照1：3的效益平衡點(diǎn)來測算，確定糧改豆的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大體是150元錢。地區(qū)間收入的平衡，綜合考慮不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民收入、市場價(jià)格等因素，特別是要考慮中西部地區(qū)和東部地區(qū)收入差異，合理測算休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對承擔(dān)休耕任務(wù)的農(nóng)戶原有作物種植收益和土地管護(hù)投入給予必要補(bǔ)助，休耕一季補(bǔ)助500塊錢，農(nóng)民的基本收入是有保障的。另一個(gè)是補(bǔ)助對象要精準(zhǔn)。開展輪作休耕都要簽訂協(xié)議，明確相關(guān)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。資金要補(bǔ)給生產(chǎn)者，當(dāng)前一些地方，土地承包比例越來越高，輪作休耕試點(diǎn)要加強(qiáng)政策宣傳、明確協(xié)議內(nèi)容，將補(bǔ)助資金發(fā)給實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營者，而不是土地承包者，提高補(bǔ)助的精準(zhǔn)性。

第四，在監(jiān)管方式上取得突破。重點(diǎn)考慮兩方面：一是過程監(jiān)管數(shù)字化，采用衛(wèi)星遙感影像，結(jié)合實(shí)地調(diào)查驗(yàn)證，跟蹤監(jiān)測輪作區(qū)的種植變化，包括休耕作物的面積變化，輪到哪里、休到哪里，輪多少、休多少一目了然。二是成效監(jiān)管數(shù)字化，耕地輪作休耕的目標(biāo)是耕地質(zhì)量提升。農(nóng)業(yè)部制定了《輪作休耕試點(diǎn)區(qū)域耕地質(zhì)量監(jiān)測方案》，科學(xué)布置監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)，長期定點(diǎn)跟蹤耕地質(zhì)量和土壤肥力變化。endprint