英國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與啟示

彭化非

摘 要：本文梳理了英國(guó)宏觀審慎監(jiān)管當(dāng)局金融政策委員會(huì)成立以來(lái)，為實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定目標(biāo)而采取的主要宏觀審慎監(jiān)管工具，重點(diǎn)介紹系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖工具的使用經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)金融監(jiān)管實(shí)際提出經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：宏觀審慎監(jiān)管工具；系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖；杠桿率

中圖分類號(hào)：F832.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2017（7）-0004-06

2007年次貸危機(jī)爆發(fā)，北巖銀行發(fā)生擠兌事件，引發(fā)英國(guó)對(duì)金融體系宏觀審慎監(jiān)管的反思與改革，具體措施之一就是在英格蘭銀行內(nèi)部新設(shè)金融政策委員會(huì)（Financial Policy Committee，F(xiàn)PC），負(fù)責(zé)制定宏觀審慎政策，開(kāi)發(fā)宏觀審慎監(jiān)管工具，維護(hù)英國(guó)金融體系穩(wěn)定。中國(guó)人民銀行近年來(lái)也逐步強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管，本文希望通過(guò)梳理英國(guó)宏觀審慎主要監(jiān)管工具及其使用經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)介紹系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖工具的使用經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)金融監(jiān)管實(shí)際提出經(jīng)驗(yàn)借鑒，為進(jìn)一步完善我國(guó)金融監(jiān)管提供有益借鑒。

一、當(dāng)前英國(guó)主要宏觀審慎監(jiān)管工具

（一）逆周期資本緩沖工具（Countercyclical Capital Buffer，CCB）

逆周期資本緩沖是針對(duì)最低資本充足率，在經(jīng)濟(jì)繁榮期增加超額資本充足要求，動(dòng)態(tài)調(diào)整資本充足率，以備在經(jīng)濟(jì)蕭條期應(yīng)對(duì)資本充足率的下滑，即讓銀行在經(jīng)濟(jì)上行周期計(jì)提資本緩沖，以滿足下行周期吸收損失的需要。2016年4月，F(xiàn)PC發(fā)布設(shè)定CCB的政策聲明，要求被監(jiān)管機(jī)構(gòu)將其對(duì)英國(guó)借款人的所有貸款和其他風(fēng)險(xiǎn)敞口所需資本金提高至正常微觀審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)之上。CCB 本質(zhì)上是在反映銀行體系內(nèi)隨時(shí)間不斷變化的風(fēng)險(xiǎn)，一旦FPC認(rèn)為英國(guó)銀行體系內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)積聚，就提高CCB比率，即增加銀行用來(lái)吸收潛在損失的額外資本緩沖，確保銀行體系持續(xù)發(fā)揮融資中介職能；而當(dāng)危及金融穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)逐漸下降或當(dāng)信貸狀況疲軟時(shí)，F(xiàn)PC就下調(diào)CCB 比率，幫助銀行釋放部分資本，避免銀行進(jìn)一步收縮信貸供給。

（二）部門資本金要求（Sector Capital Requirements，SCRs）

與CCB 類似，SCRs也是對(duì)銀行的額外資本金緩沖要求，目的是通過(guò)增加銀行資本金來(lái)提高銀行吸收意外損失的能力，降低金融危機(jī)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。與CCB 相比，SCRs針對(duì)性更強(qiáng)，F(xiàn)PC根據(jù)對(duì)特定部門（FPC認(rèn)為該部門會(huì)對(duì)整個(gè)英國(guó)金融體系造成風(fēng)險(xiǎn)）風(fēng)險(xiǎn)的判斷，調(diào)整銀行對(duì)該部門風(fēng)險(xiǎn)敞口的資本金要求。SCRs適用于所有在英國(guó)設(shè)立的銀行、住房協(xié)會(huì)和受審慎監(jiān)管局監(jiān)管的投資公司以及這些機(jī)構(gòu)的特定附屬機(jī)構(gòu)。

（三）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖（Systemic Risk Buffer，SRB）

2016年5月，F(xiàn)PC公布了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖監(jiān)管框架最終稿，認(rèn)定具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)，一旦這些機(jī)構(gòu)減少對(duì)英國(guó)家庭和非金融機(jī)構(gòu)的貸款，可能會(huì)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成不利影響。FPC可設(shè)定的SRB比率包括：0%、1%、1.5%、2%、2.5%和3%。在考慮多個(gè)因素后，F(xiàn)PC決定將SRB閾值設(shè)定為1750億英鎊，并且隨著總資產(chǎn)規(guī)模的增大，SRB比率相應(yīng)提高，但低于該閾值的機(jī)構(gòu)將暫時(shí)不受SRB約束，這一閾值未來(lái)會(huì)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。

（四）杠桿率（Leverage Ratio，LR）要求

杠桿率是金融危機(jī)后巴塞爾委員會(huì)提出的用于補(bǔ)充銀行資本充足率的宏觀審慎監(jiān)管工具，是銀行資本與總風(fēng)險(xiǎn)敞口或總資產(chǎn)的比例。2015年4 月，英國(guó)政府賦予FPC設(shè)定杠桿率要求的指令權(quán)，杠桿率要求可以應(yīng)用于銀行、住房協(xié)會(huì)和受審慎監(jiān)管局監(jiān)管的投資公司。FPC認(rèn)為，滿足杠桿率指標(biāo)的資本應(yīng)該是銀行在持續(xù)經(jīng)營(yíng)條件下，具有充分損失吸收能力的資本。因此，滿足杠桿率要求的資本以普通股一級(jí)資本為主，高觸發(fā)性額外一級(jí)資本為輔。

（五）住房市場(chǎng)工具

住房市場(chǎng)工具包括兩種，一種是房貸價(jià)值比（Loan to value ratio，LTV），另一種是債務(wù)收入比（Debt to income ratio，DTI）。LTV是按揭貸款價(jià)值與用來(lái)作為擔(dān)保的房地產(chǎn)價(jià)值的比率，F(xiàn)PC對(duì)所有銀行所發(fā)放的新按揭貸款中，高LTV的新按揭貸款比重設(shè)定了上限，主要是為了限制銀行對(duì)此類借款人發(fā)放按揭貸款，以降低借款人違約風(fēng)險(xiǎn)及房地產(chǎn)價(jià)值下跌對(duì)貸款人造成的潛在損失。DTI是借款人未償還債務(wù)與其年收入的比率。FPC對(duì)高DTI的新按揭貸款占所有新按揭貸款的比重設(shè)定上限，以限制家庭債務(wù)水平，提高金融穩(wěn)定性。LTV和DTI工具適用于所有對(duì)自住房發(fā)放按揭貸款，并受審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。

二、英國(guó)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)緩沖

FPC設(shè)立系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖資本要求的主要目的是，降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后對(duì)市場(chǎng)可能帶來(lái)的負(fù)面沖擊。

（一）對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估和賦值

1.識(shí)別系統(tǒng)重要性。在識(shí)別系統(tǒng)重要性方面，英國(guó)金融政策委員會(huì)（FPC）借鑒了巴塞爾委員會(huì)針對(duì)國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行（見(jiàn)附件1）的處理原則，這些原則闡述了評(píng)估系統(tǒng)重要性銀行的基本標(biāo)準(zhǔn)，包括規(guī)模、可替代性、關(guān)聯(lián)度和復(fù)雜性，以及復(fù)雜性引起的跨境交易活動(dòng)。英國(guó)金融政策委員會(huì)（FPC）對(duì)系統(tǒng)重要性銀行的重要經(jīng)濟(jì)功能做了分類（如圖1所示），包括存款、貸款、支付服務(wù)、資本市場(chǎng)和批發(fā)性融資活動(dòng)，并反映出通過(guò)這些系統(tǒng)性銀行對(duì)經(jīng)濟(jì)和金融體系造成破壞的關(guān)鍵渠道。

英國(guó)通過(guò)金融立法，實(shí)施“圈護(hù)法則”1，從結(jié)構(gòu)上將系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)與其他過(guò)度綜合化經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)相分離，旨在限制這些機(jī)構(gòu)的規(guī)模、可替代性、關(guān)聯(lián)性，而且限制他們參與復(fù)雜的金融交易和跨境活動(dòng)，防止“大而不能倒”現(xiàn)象發(fā)生。因此，評(píng)估SIFI機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性的規(guī)模和可替代性的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，主要是集中于這些機(jī)構(gòu)的存款量、貸款和支付服務(wù)。FPC認(rèn)為，評(píng)估系統(tǒng)重要性的主要標(biāo)準(zhǔn)是，通過(guò)限制對(duì)英國(guó)家庭和非金融公司的貸款，SIFI機(jī)構(gòu)可能對(duì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的潛在影響。SIFI機(jī)構(gòu)占英國(guó)家庭貸款和私人非金融企業(yè)貸款比例接近80%，這些機(jī)構(gòu)突然減少大規(guī)模的可用性信貸將對(duì)英國(guó)GDP產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。endprint

2.系統(tǒng)重要性評(píng)分：使用SIFI機(jī)構(gòu)的“總資產(chǎn)”對(duì)系統(tǒng)重要性進(jìn)行測(cè)量和評(píng)分。FPC框架使用SIFI機(jī)構(gòu)的“總資產(chǎn)”作為代表對(duì)系統(tǒng)重要性進(jìn)行測(cè)量和評(píng)分，對(duì)英國(guó)家庭和非貸款金融公司的貸款占SIFI機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)的很大一部分。FPC認(rèn)為，為正確反映這些機(jī)構(gòu)對(duì)信貸供應(yīng)進(jìn)行限制的影響力，總資產(chǎn)是一個(gè)很好的指標(biāo)。FPC還考慮使用一些更為豐富的測(cè)量方法對(duì)系統(tǒng)重要性標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估、測(cè)量和評(píng)分，如利用金融穩(wěn)定委員會(huì)的重要經(jīng)濟(jì)功能劃分標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估系統(tǒng)重要性。

（二）系統(tǒng)重要性閾值設(shè)定

FPC認(rèn)為，設(shè)定系統(tǒng)重要性法閥值的最重要依據(jù)是當(dāng)該金融機(jī)構(gòu)陷入困境時(shí)，對(duì)英國(guó)國(guó)內(nèi)信貸可能造成的沖擊。這里面包含兩個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一是該金融機(jī)構(gòu)對(duì)家庭信貸的影響，二是該金融機(jī)構(gòu)對(duì)非銀行業(yè)機(jī)構(gòu)信貸的影響。FPC根據(jù)金融機(jī)構(gòu)對(duì)家庭和企業(yè)的信貸規(guī)模來(lái)確定系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的閥值，并借助計(jì)量分析來(lái)實(shí)證研究?jī)烧咧g的相關(guān)性。FPC的研究表明，金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)與其對(duì)家庭信貸的相關(guān)系數(shù)高達(dá)90.7%，與其對(duì)非金融機(jī)構(gòu)信貸的相關(guān)系數(shù)高達(dá)91.2%。結(jié)合金融機(jī)構(gòu)的家庭和企業(yè)貸款所占的市場(chǎng)份額，以及過(guò)去機(jī)構(gòu)對(duì)資本短缺反應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，F(xiàn)PC估計(jì)，一家擁有1750億總資產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)，如果其資本缺口達(dá)到2.5個(gè)百分點(diǎn)，可能導(dǎo)致對(duì)家庭和非金融機(jī)構(gòu)的信貸供應(yīng)下降約六分之一。當(dāng)這種規(guī)模的機(jī)構(gòu)遭遇危機(jī)時(shí)，足以耗盡所有該機(jī)構(gòu)對(duì)巴塞爾協(xié)議規(guī)定的緩沖區(qū)（即在沒(méi)有系統(tǒng)性緩沖的情況下，2.5%的資本留存緩沖），如果機(jī)構(gòu)尋求重建由此導(dǎo)致的資本短缺（2.5個(gè)百分點(diǎn)），對(duì)市場(chǎng)的破壞性將是非常明顯。在這種情況下，其他機(jī)構(gòu)很難在短時(shí)間內(nèi)吸收大量的“去杠桿化”，由此導(dǎo)致的市場(chǎng)混亂可能會(huì)損害整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信貸總量。從英國(guó)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)份額來(lái)看，英國(guó)大約80%的貸款由總資產(chǎn)規(guī)模在2000億或者更多的機(jī)構(gòu)提供。綜合以上所有因素，F(xiàn)PC判定1750億英鎊的總資產(chǎn)是一個(gè)合適的系統(tǒng)重要性閥值，該閥值作為FPC的兩項(xiàng)強(qiáng)制性年度審查框架的一部分，可以與名義GDP或通貨膨脹一起調(diào)整。

（三）SRB的設(shè)定

FPC相關(guān)指令中明確，SRB由一級(jí)核心資本構(gòu)成（CET1），SRB比率用CET1占風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的比重表示。FPC設(shè)定的SRB比率有：0%、1%、1.5%、2%、2.5%和3%。在設(shè)定系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖比例時(shí)，F(xiàn)PC考慮了需要多少額外資本來(lái)抵消這些機(jī)構(gòu)的困境對(duì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的嚴(yán)重潛在破壞。FPC利用“預(yù)期影響”框架和對(duì)銀行歷史損失的分析兩種方法，來(lái)增強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖比例設(shè)定的準(zhǔn)確性。

1.預(yù)期影響框架

設(shè)定SRB標(biāo)度的一種方法是為系統(tǒng)企業(yè)設(shè)置額外的資本緩沖，這一資本緩沖和系統(tǒng)企業(yè)在困境時(shí)預(yù)期可能對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的額外損害相稱。金融機(jī)構(gòu)的“預(yù)期影響”約等于它陷入困境的概率和其規(guī)模（即其總資產(chǎn)）的乘積。金融機(jī)構(gòu)規(guī)模是度量該機(jī)構(gòu)在困境時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)造成影響的指標(biāo)，機(jī)構(gòu)陷入困境的概率（PD）由一系列因素決定。

預(yù)期影響= PD×總資產(chǎn)

該公式存在如下假設(shè)：首先，規(guī)模被用來(lái)作為衡量機(jī)構(gòu)困境對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的一個(gè)指標(biāo)。在英國(guó)，較大的機(jī)構(gòu)占有較高的貸款市場(chǎng)份額，因此在其困境時(shí)收緊貸款使其更有可能對(duì)經(jīng)濟(jì)造成更嚴(yán)重的破壞。其次，確定一個(gè)基準(zhǔn)非系統(tǒng)性企業(yè)，以和SRB機(jī)構(gòu)的預(yù)期影響作比較。在確定這個(gè)基準(zhǔn)非系統(tǒng)性企業(yè)時(shí)，需要依據(jù)FPC設(shè)定的系統(tǒng)性閥值（總資產(chǎn)1750億英鎊）。再次，由于股本需求高于非系統(tǒng)性機(jī)構(gòu)其他資金需求，因此需要對(duì)陷入困境概率的降低率進(jìn)行估計(jì)。歷史數(shù)據(jù)表明，當(dāng)資本率上升時(shí)，陷入困境概率將會(huì)降低。最后，假定所有機(jī)構(gòu)都將巴塞爾協(xié)議III中的一級(jí)資本要求（RWAs的8.5%）設(shè)定為基準(zhǔn)線（包括資本保護(hù)緩沖）。運(yùn)用這些假設(shè)，該框架通過(guò)（i）根據(jù)總資產(chǎn)1750億英鎊的基準(zhǔn)機(jī)構(gòu)計(jì)算其總資產(chǎn)比例；（ii）設(shè)定SRB比例能夠降低PD并與（i）成比例；（iii）應(yīng)用于SIFI機(jī)構(gòu)。相對(duì)于基準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，一家機(jī)構(gòu)的總資產(chǎn)越多，SRB比例就越高，這樣才能降低PD。

利用1993-2014年歷史分布數(shù)據(jù)，F(xiàn)PC測(cè)算了PD與資本充足率的關(guān)系。如當(dāng)資本充足率為8.5%時(shí)，機(jī)構(gòu)陷入困境的概率為4.2%；如果資本充足率提高到9.5%，機(jī)構(gòu)陷入困境的概率為3.5%。那么，提高1個(gè)百分點(diǎn)的資本充足率可以降低PD的幅度為4.2/3.5=1.2，據(jù)此利用歷史數(shù)據(jù)測(cè)算不同資本充足率下的PD降幅如下表1。

2.歷史損失分布

FPC利用歷史損失分布的方法來(lái)對(duì)SRB的校準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充，該方法測(cè)算不同的SRB比例能夠覆蓋多少尾部損失。這種衡量損失的方法基于非常嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定系統(tǒng)的緩沖需求：假定最具系統(tǒng)性機(jī)構(gòu)應(yīng)該在周期的所有點(diǎn)上維持資本，以防范系統(tǒng)性危機(jī)造成的最大損失風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)預(yù)期影響框架和歷史損失分布，F(xiàn)PC確定了如下SRB比率的門檻值（見(jiàn)表2）。據(jù)估計(jì)，SRB的校準(zhǔn)將使英國(guó)最大的6家SRB機(jī)構(gòu)的英國(guó)母公司的總資本比率增加不到1個(gè)百分點(diǎn)。FPC至少每?jī)赡陮彶橐淮蜸RB框架，包括SRB校準(zhǔn)、閾值和3%的區(qū)間上限，如根據(jù)名義GDP或通貨膨脹，閾值可以按照名義值進(jìn)行調(diào)整。

（四）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖的成本收益分析

FPC在制定系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求時(shí)，對(duì)該工具的成本和收益進(jìn)行了比較分析，體現(xiàn)了其政策制定的嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)性。該政策的主要收益是提高系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，降低其在困境時(shí)消減信貸的可能性，從而使經(jīng)濟(jì)保持相對(duì)較高的產(chǎn)出預(yù)期。當(dāng)然，實(shí)施該政策也需要承擔(dān)一定的成本，短時(shí)間內(nèi)金融機(jī)構(gòu)需要為滿足政策要求而去杠桿化，這可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)產(chǎn)出下滑，而且系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖資本要求可能增加機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期融資成本和借款成本，從而對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信貸產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響。FPC對(duì)此進(jìn)行了估算，從總體來(lái)看，實(shí)施該項(xiàng)政策帶來(lái)的凈收益約為GDP現(xiàn)值的0.6%至0.8%（見(jiàn)表3）。而且，F(xiàn)PC相信，為滿足該政策導(dǎo)致的融資成本上升，由于受到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的約束，不會(huì)完全轉(zhuǎn)嫁給借款者。endprint

三、我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管實(shí)踐與存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管實(shí)踐

1.2011年4月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于中國(guó)銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、從市場(chǎng)準(zhǔn)入，審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)監(jiān)管和監(jiān)管合作等方面，對(duì)未來(lái)提高我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管有效性作出了初步規(guī)劃。在中國(guó)銀監(jiān)會(huì)公布的《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》中，提出應(yīng)計(jì)提附加資本，國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求為風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的1%，國(guó)際系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的附加資本要求不得低于1%。隨后中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于實(shí)施<商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）>過(guò)渡期安排相關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確了2013-2018年國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的核心一級(jí)資本充足率和非系統(tǒng)重要性銀行的核心一級(jí)資本充足率，一級(jí)資本充足率和資本充足率的最低要求。2014年1月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《商業(yè)銀行全球系統(tǒng)重要性評(píng)估指標(biāo)披露指引》，要求表內(nèi)外資產(chǎn)余額為1.6萬(wàn)億元人民幣以上或者上一年度被認(rèn)定為國(guó)際系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行從2014年起披露全球系統(tǒng)重要性評(píng)估指標(biāo)。據(jù)此，工行、中行、農(nóng)行、建行、交行、中信、光大、華夏、平安、招行、浦發(fā)、興業(yè)、民生等 13 家銀行需對(duì)全球系統(tǒng)重要性評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行披露。

2.人民銀行利用MPA對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。人民銀行從2016 年起將已有的差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整和合意貸款管理機(jī)制“升級(jí)”為“宏觀審慎評(píng)估體系”（Macro Prudential Assessment， 以下簡(jiǎn)稱MPA）。MPA將銀行分為三類，N-SIFIs（全國(guó)性系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，即工農(nóng)中建交），R-SIFIs（區(qū)域性系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，一般為各省資產(chǎn)規(guī)模最大城商行）和CIFIs（普通銀行，含全國(guó)性股份制銀行）。在某些指標(biāo)上MPA對(duì)三類銀行的考核標(biāo)準(zhǔn)有所差別。對(duì)于系統(tǒng)重要性附加資本，央行將N-SIFIs 或區(qū)域內(nèi)R-SIFIs 作為參照銀行并要求為1%。其他機(jī)構(gòu)按與參照銀行的資產(chǎn)規(guī)模比值來(lái)計(jì)算：機(jī)構(gòu)i 系統(tǒng)重要性附加資本=0.5%+（1%-0.5%）×機(jī)構(gòu)i 資產(chǎn)規(guī)模/參照機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模。

（二）我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

一是國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)仍未確定。按照金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）與巴塞爾委員會(huì)（BCBS）發(fā)布的最新一期全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）名單，中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行等4家中資銀行被納入其中。從國(guó)內(nèi)情況來(lái)看，目前只有銀監(jiān)會(huì)在其《商業(yè)銀行系統(tǒng)重要性評(píng)估指標(biāo)披露指引》中，要求上一年度被巴塞爾委員會(huì)認(rèn)定為全球系統(tǒng)重要性銀行的商業(yè)銀行或上一年年末調(diào)整后的表內(nèi)外資產(chǎn)余額為1.6萬(wàn)億元人民幣以上的商業(yè)銀行，按照巴塞爾委員會(huì)對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行的認(rèn)定指標(biāo)進(jìn)行披露相關(guān)信息，但未自行確定國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行。

二是關(guān)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管要求尚不明確。目前我國(guó)尚缺乏對(duì)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的具體法律規(guī)則。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)2011年發(fā)布《關(guān)于中國(guó)銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中提出要根據(jù)國(guó)內(nèi)大型銀行經(jīng)營(yíng)模式和監(jiān)管實(shí)踐，從市場(chǎng)準(zhǔn)入、審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)監(jiān)管和監(jiān)管合作等方面加強(qiáng)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管。但由于該文件層級(jí)較低、內(nèi)容較為原則、只涉及銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)且嚴(yán)格來(lái)說(shuō)不具法律約束力，不足以為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管提供法律依據(jù)和操作規(guī)程。我國(guó)現(xiàn)行的金融制度安排中尚未有一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者委員會(huì)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面的監(jiān)測(cè)和管理。從宏觀審慎和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)角度看，中央銀行更加適合承擔(dān)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，目前人民銀行作為我國(guó)央行在金融監(jiān)管中的主導(dǎo)地位和核心作用并不明顯。

（三）系統(tǒng)附加緩沖的比例設(shè)置缺乏靈活性

人民銀行將N-SIFIs 或區(qū)域內(nèi)R-SIFIs 作為參照銀行并要求SRB為1%。從英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，系統(tǒng)性附加緩沖的比例隨著機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模而變化，這樣使得資本附加要求和資本規(guī)模相適應(yīng)，從而降低資產(chǎn)規(guī)模較大的金融機(jī)構(gòu)陷入困境而導(dǎo)致的損失，我國(guó)的系統(tǒng)重要性附加資本要求沒(méi)有隨著金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模變化而調(diào)整，降低了其應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力。

四、借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管建議

（一）繼續(xù)強(qiáng)化央行的宏觀審慎監(jiān)管職能

金融危機(jī)暴露出來(lái)的一個(gè)重要問(wèn)題就是，英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局缺乏專門的宏觀審慎監(jiān)管部門和適當(dāng)?shù)暮暧^審慎監(jiān)管工具來(lái)提前處理金融體系中積聚的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。為此，英格蘭銀行成立了FPC，承擔(dān)宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)，并陸續(xù)開(kāi)發(fā)相關(guān)宏觀審慎監(jiān)管工具，以識(shí)別、監(jiān)測(cè)并采取行動(dòng)來(lái)減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，強(qiáng)化中央銀行在防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)中的作用，是世界各國(guó)金融監(jiān)管體制改革的趨勢(shì)。因此，我國(guó)也應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化央行的宏觀審慎職能，并開(kāi)發(fā)適合我國(guó)國(guó)情的宏觀審慎監(jiān)管工具，以防范和化解我國(guó)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)確識(shí)別和判斷系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)

盡快建立我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)識(shí)別體系。從英國(guó)來(lái)看，主要是將資產(chǎn)規(guī)模作為系統(tǒng)重要性的衡量標(biāo)準(zhǔn)。從我國(guó)來(lái)看，可以借鑒其經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估SIFIs時(shí)釆用定量指標(biāo)和定性判斷相結(jié)合的方法，定量指標(biāo)包括規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、可替代性、復(fù)雜性等四大類指標(biāo)。同時(shí)，根據(jù)當(dāng)前我國(guó)銀行同業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀及趨勢(shì)，納入同業(yè)資產(chǎn)占全行資產(chǎn)比例，融入資金占負(fù)債比例，銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作的相關(guān)指標(biāo)也納入監(jiān)管范圍，使相關(guān)監(jiān)管指標(biāo)更全面、科學(xué)地反映系統(tǒng)重要性銀行在金融系統(tǒng)中的地位及其業(yè)務(wù)對(duì)其系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的影響。

（三）制定合理的風(fēng)險(xiǎn)緩沖比例

英國(guó)FPC充分利用預(yù)期影響和歷史損失分析法來(lái)確定系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖比例，我國(guó)也應(yīng)該借鑒當(dāng)前國(guó)際上關(guān)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估方法及閾值設(shè)定模型，在前瞻性考慮系統(tǒng)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的損失基礎(chǔ)上，運(yùn)用定量分析模型，充分利用金融機(jī)構(gòu)歷史數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的特征、水平和變動(dòng)趨勢(shì)，結(jié)合國(guó)際同類銀行的歷史損失數(shù)據(jù)，合理設(shè)定我國(guó)系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)緩沖比例，endprint

（四）提高宏觀審慎工具的靈活性

如英國(guó)央行根據(jù)GDP變化調(diào)整系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖比例。我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)外部環(huán)境的變化如經(jīng)濟(jì)狀況、居民和企業(yè)負(fù)債情況、金融市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r及跨境借貸等，及時(shí)調(diào)整宏觀審慎政策工具，以最大程度降低政策工具的滯后效應(yīng)，提高宏觀審慎監(jiān)管工具的靈活性和有效性，確保金融體系穩(wěn)定發(fā)展。

（五）對(duì)政策進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某杀臼找娣治?/p>

從英國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在出臺(tái)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖資本要求時(shí)，從政策的收益和成本兩方面進(jìn)行了嚴(yán)格的分析比較，從而使政策的出臺(tái)更具科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。我國(guó)在出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)，也應(yīng)該加入對(duì)政策的效果評(píng)估分析，充分研究政策在實(shí)施后的潛在收益和成本，從而使得政策的制定更具前瞻性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

附件：1：巴塞爾委員會(huì)發(fā)布的國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行（D-SIB）原則

評(píng)估方法

原則1：各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)建立一套評(píng)估國(guó)內(nèi)銀行機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性程度的方法。

原則2：D-SIB評(píng)估方法應(yīng)能反映銀行破產(chǎn)可能帶來(lái)的潛在影響或負(fù)外部性。

原則3：衡量D-SIB破產(chǎn)影響的參照體系應(yīng)是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)情況。

原則4：母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)從集團(tuán)的并表層面上來(lái)評(píng)估銀行系統(tǒng)重要性程度；東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)評(píng)估在其司法管轄區(qū)內(nèi)設(shè)立的外國(guó)金融集團(tuán)附屬機(jī)構(gòu)和本國(guó)銀行及分支機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性。

原則5：判斷D-SIB破產(chǎn)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的影響，原則上應(yīng)當(dāng)考慮以下特定因素：

（1）規(guī)模

（2）關(guān)聯(lián)度

（3）金融機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施的可替代性（包括銀行集中度）

（4）復(fù)雜程度（包括額外的復(fù)雜跨境行為）

此外，各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局可以將其他能夠反映上述因素的數(shù)據(jù)納入具體評(píng)估中，如國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)規(guī)模等。

原則6：各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)定期對(duì)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，以確保評(píng)估能及時(shí)反映金融業(yè)的現(xiàn)狀。同時(shí)，對(duì)D-SIB的評(píng)估間隔不應(yīng)明顯長(zhǎng)于對(duì)G-SIB的評(píng)估頻率。

原則7：各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)公開(kāi)披露其對(duì)D-SIB在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的評(píng)估方法框架等相關(guān)信息。

更高的損失吸收能力（HLA）要求

原則8：各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)記錄系統(tǒng)重要性銀行HLA水平的校準(zhǔn)方法和注意事項(xiàng)并形成文件。D-SIB的HLA水平應(yīng)當(dāng)可以量化調(diào)整，并在接受監(jiān)管判斷時(shí)充分考慮國(guó)別差異因素。

原則9：對(duì)銀行的HLA要求應(yīng)與原則5確定的系統(tǒng)重要性程度相匹配。在同時(shí)存在多個(gè)D-SIB司法管轄區(qū)域的情況下，可能意味著在不同D-SIB管轄區(qū)域之間需要?jiǎng)澐植煌腍LA級(jí)別。

原則10：各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)確保G-SIB與D-SIB治理框架的兼容性。母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)從并表角度實(shí)施并校準(zhǔn)HLA要求；東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)從附屬或分支機(jī)構(gòu)的角度實(shí)施并校準(zhǔn)HLA要求。母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)對(duì)銀行集團(tuán)總部進(jìn)行獨(dú)立的資本充足測(cè)試，包括D-SIB的HLA要求應(yīng)用于分支機(jī)構(gòu)的情況。若銀行集團(tuán)既是D-SIB又是G-SIB，母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局還應(yīng)當(dāng)對(duì)其實(shí)施D-SIB或G-SIB中較高的HLA標(biāo)準(zhǔn)。

原則11：當(dāng)銀行集團(tuán)的附屬機(jī)構(gòu)被東道國(guó)監(jiān)管部門定義為D-SIB時(shí)，母國(guó)和東道國(guó)應(yīng)在滿足東道國(guó)的法律約束下，就恰當(dāng)?shù)腍LA標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配合協(xié)商。

原則12：HLA要求應(yīng)充分滿足一級(jí)普通股（CET1）需要。此外，各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)在必要情況下，施加額外要求或采取其他政策措施以緩解D-SIB產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

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The Experience and Inspiration of Systemically Important Financial Institutions

Supervision in British

Peng Huafei

（Xi'an Branch PBC，Xi'an Shaanxi 710075）

Abstract：This paper reviews the macro Prudential tools taken to achieve the financial stability since establishment of the financial policy committee of England. Further，the paper focuses on the design and use of Systematic risk buffer tool. Combined the reality of China's financial supervision，the paper puts forward practical experience.

Key words：macro Prudential tools， Systematic risk buffer tool， lever ratioendprint