環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”制度進(jìn)展及建議

■文/賈真 葛察忠 李曉亮

環(huán)保“領(lǐng)跑者”制度進(jìn)展及建議

Progress of and recommendations on environmental protection "pacemaker"

■文/賈真 葛察忠 李曉亮

工業(yè)污染防治一直以來都是環(huán)境保護(hù)工作的重中之重，近年來，中國(guó)工業(yè)環(huán)境管理取得了顯著成效，工業(yè)總量減排效果明顯，但同時(shí)也暴露出一些問題與癥結(jié)：一是工業(yè)環(huán)境管理制度實(shí)施監(jiān)管難，管理對(duì)象環(huán)境績(jī)效差異大，“散亂污”企業(yè)問題突出；二是環(huán)境管理約束型手段多、效力強(qiáng)，但引導(dǎo)型、激勵(lì)型手段少，企業(yè)污染防控內(nèi)生動(dòng)力不足；三是工業(yè)污染防治面臨常規(guī)污染與特征污染的雙重挑戰(zhàn)，特征污染物減排與控制力度明顯不足；四是環(huán)境管理政策設(shè)計(jì)理念相對(duì)滯后，導(dǎo)致管理主體與被管理對(duì)象出現(xiàn)對(duì)立而非協(xié)作共贏，同時(shí)導(dǎo)致參與主體少、參與程度低、參與積極性小。現(xiàn)階段中國(guó)工業(yè)污染防治管理思路也開始有了一定轉(zhuǎn)變，逐步由從點(diǎn)源管理、末端治理向全過程控制過渡；政府簡(jiǎn)政放權(quán)，環(huán)境保護(hù)管理市場(chǎng)化趨勢(shì)加強(qiáng)，更加注重引導(dǎo)型、激勵(lì)型管理手段的運(yùn)用；工業(yè)污染環(huán)境管理全面性與精細(xì)化程度提高；環(huán)境管理從政府控制向社會(huì)共治演變。

表1 “領(lǐng)跑者”制度國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)比

環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”制度是一項(xiàng)推動(dòng)環(huán)境管理模式從“底線約束”向“底線約束”與“先進(jìn)帶動(dòng)”并重轉(zhuǎn)變的制度。以企業(yè)自愿申報(bào)為前提，定期評(píng)選和發(fā)布環(huán)保“領(lǐng)跑者”名單，通過提升標(biāo)準(zhǔn)、表彰先進(jìn)，樹立先進(jìn)典型，并對(duì)環(huán)保“領(lǐng)跑者”給予適當(dāng)政策激勵(lì)，引導(dǎo)公眾綠色消費(fèi)，倒逼企業(yè)綠色生產(chǎn)。中國(guó)環(huán)保“領(lǐng)跑者”制度在借鑒了國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的“領(lǐng)跑者”制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際管理需求，逐步探索和形成了制度體系，取得了初步進(jìn)展。

一、國(guó)內(nèi)外“領(lǐng)跑者”制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)及啟示

國(guó)際上在能效領(lǐng)域開展了較多的“領(lǐng)跑者”制度設(shè)計(jì)與實(shí)施，都取得了較好的成效（見表1），為中國(guó)環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”的制度研究與設(shè)計(jì)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

（一）國(guó)際“領(lǐng)跑者”制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

1.日本能效“領(lǐng)跑者”制度

日本能效“領(lǐng)跑者“制度的核心是領(lǐng)跑者能效標(biāo)準(zhǔn)。領(lǐng)跑者標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)主要由產(chǎn)品范圍和類型、目標(biāo)年限、領(lǐng)跑者能效標(biāo)準(zhǔn)值、測(cè)量/測(cè)定方法、達(dá)成率判定方法和標(biāo)識(shí)六部分組成。達(dá)成率判定是后評(píng)估方式，在目標(biāo)年限內(nèi)，節(jié)能效果是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)值，由每個(gè)制造企業(yè)按其所制造的產(chǎn)品種類用加權(quán)平均法計(jì)算。領(lǐng)跑者能效標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定思路，是考慮與能耗相關(guān)的基本的物理量（如電視機(jī)屏幕尺寸）及功能，采用分類設(shè)立能效標(biāo)準(zhǔn)值方法，參照已商品化的同類最優(yōu)能效產(chǎn)品，考慮目標(biāo)年限內(nèi)可能實(shí)現(xiàn)的技術(shù)改進(jìn)，最后設(shè)定領(lǐng)跑者能效標(biāo)準(zhǔn)值。

2.美國(guó)能源之星“最高能效”產(chǎn)品項(xiàng)目

1992年，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（EPA）啟動(dòng)“能源之星（Energy Star）”作為自愿性認(rèn)證項(xiàng)目，經(jīng)過近20年的發(fā)展，能源之星標(biāo)識(shí)在居民購(gòu)買決策中占有舉足輕重的地位。2009年9月，EPA和美國(guó)能源部（DOE）決定就如何從能源之星產(chǎn)品中進(jìn)一步推廣最高效產(chǎn)品開展研究。2010年10月，該項(xiàng)目完成并作為“能源之星”的子項(xiàng)目被EPA實(shí)施。該項(xiàng)目在保持能源之星標(biāo)識(shí)的公信力和價(jià)值的同時(shí)，致力于從能源之星產(chǎn)品中進(jìn)一步篩選并標(biāo)識(shí)出最高能效產(chǎn)品，以此鼓勵(lì)最先進(jìn)、最創(chuàng)意、最前沿的節(jié)能技術(shù)的研發(fā)和采用，加快高效節(jié)能產(chǎn)品市場(chǎng)推廣。

3.中國(guó)能效“領(lǐng)跑者”制度

2014年12日，中國(guó)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、工信部、國(guó)管局、能源局、質(zhì)檢總局、標(biāo)準(zhǔn)委聯(lián)合發(fā)布了《能效“領(lǐng)跑者”制度實(shí)施方案》（發(fā)改環(huán)資[2014]3001號(hào)），建立能效“領(lǐng)跑者”制度，通過樹立標(biāo)桿、政策激勵(lì)、提高標(biāo)準(zhǔn)，形成推動(dòng)終端用能產(chǎn)品、高耗能行業(yè)、公共機(jī)構(gòu)能效水平不斷提升的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)節(jié)能減排。定期發(fā)布能源利用效率最高的終端用能產(chǎn)品目錄，單位產(chǎn)品能耗最低的高耗能產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)名單，能源利用效率最高的公共機(jī)構(gòu)名單，以及能效指標(biāo)，樹立能效標(biāo)桿。對(duì)能效領(lǐng)跑者給予政策扶持，引導(dǎo)企業(yè)、公共機(jī)構(gòu)追逐能效“領(lǐng)跑者”。截至2016年底，中國(guó)已發(fā)布了乙烯、合成氨、水泥、平板玻璃、電解鋁行業(yè)能效“領(lǐng)跑者”企業(yè)16家，發(fā)布了電視、冰箱、空調(diào)三類家電各45個(gè)型號(hào)的能效“領(lǐng)跑者”家電產(chǎn)品。

4.中國(guó)水效“領(lǐng)跑者”制度

2016年4月，中國(guó)國(guó)家發(fā)改委、水利部、工信部、住建部、質(zhì)檢總局、能源局聯(lián)合發(fā)布了《水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)實(shí)施方案》（發(fā)改環(huán)資[2016]876），在工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水領(lǐng)域開展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)，制定水效領(lǐng)跑者指標(biāo)，發(fā)布水效領(lǐng)跑者名單，樹立先進(jìn)典型。水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)實(shí)施范圍包括用水產(chǎn)品、重點(diǎn)用水行業(yè)和灌區(qū)，遴選程序?yàn)樽栽干陥?bào)、地方推薦、專家評(píng)審和社會(huì)公示。通過樹立標(biāo)桿、標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)、政策鼓勵(lì)，形成用水產(chǎn)品、企業(yè)和灌區(qū)用水效率不斷提升的長(zhǎng)效機(jī)制，建立節(jié)水型的生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)模式。

（二）“領(lǐng)跑者”制度的啟示

一是完善環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系，加快提升重點(diǎn)行業(yè)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)技術(shù)的創(chuàng)新與持續(xù)改進(jìn)。二是建立對(duì)環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，集中鼓勵(lì)少部分最優(yōu)秀產(chǎn)品（或企業(yè)）。三是建立與補(bǔ)貼機(jī)制相配套的宣傳鼓勵(lì)政策，通過政府宣傳行為對(duì)消費(fèi)者選擇綠色產(chǎn)品產(chǎn)生積極導(dǎo)向，再?gòu)南M(fèi)者的綠色選擇導(dǎo)向倒逼其他企業(yè)向領(lǐng)跑企業(yè)看齊。四是加強(qiáng)對(duì)環(huán)保績(jī)效虛標(biāo)的監(jiān)管和處罰。五是加大對(duì)高污染產(chǎn)品的淘汰力度，日本的能效“領(lǐng)跑者”制度，明確限定了達(dá)成目標(biāo)的時(shí)間，除了對(duì)“領(lǐng)跑者”激勵(lì)措施外，還規(guī)定了對(duì)目標(biāo)年度未達(dá)標(biāo)企業(yè)的行政處罰及淘汰措施，這一淘汰機(jī)制值得我國(guó)借鑒。

二、中國(guó)環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”制度進(jìn)展

基于國(guó)際“領(lǐng)跑者”制度的經(jīng)驗(yàn)及國(guó)內(nèi)環(huán)境管理形勢(shì)需求，中國(guó)在各項(xiàng)環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃及重大文件中提出在環(huán)保領(lǐng)域推行“領(lǐng)跑者”制度，并逐步開展制度研究，取得一定進(jìn)展。2015年6月，中國(guó)發(fā)改委、財(cái)政部、工信部、環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布了《環(huán)保“領(lǐng)跑者”制度實(shí)施方案》（財(cái)建[2015]501號(hào)），初步建立起環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”制度體系（見表2）。

表2 環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”制度提出與進(jìn)展

三、中國(guó)環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”制度框架構(gòu)建及推進(jìn)建議

按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)配合、機(jī)構(gòu)監(jiān)管、社會(huì)參與、市場(chǎng)配置”的原則，中國(guó)初步建立了環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”制度體系與模式，其核心為：政府制定領(lǐng)跑者標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布激勵(lì)政策，組織監(jiān)督與評(píng)估；企業(yè)提高環(huán)保水平，自愿參與競(jìng)爭(zhēng)，申報(bào)企業(yè)或產(chǎn)品領(lǐng)跑者認(rèn)定；第三方實(shí)施檢測(cè)認(rèn)證并發(fā)布企業(yè)與產(chǎn)品領(lǐng)跑者名單，保證過程與結(jié)果的公平公正（見圖1）。

圖1 環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”制度框架圖

基于前面提出的“領(lǐng)跑者”制度框架，為了更好地推進(jìn)我國(guó)領(lǐng)跑者制度，同時(shí)也增強(qiáng)領(lǐng)跑者和綠色消費(fèi)的關(guān)系，提出幾點(diǎn)建議：

一是明確實(shí)施對(duì)象與范圍。選擇污染問題突出且與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域息息相關(guān)，與民生關(guān)系密切的產(chǎn)品（如涂料、油墨、皮革、膠黏劑、人造板等）作為政策研究與實(shí)施對(duì)象，研究其實(shí)施環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”制度的可行性與必要性，制定實(shí)施路線與時(shí)間表。

二是明晰各主體責(zé)任。一方面是明確制度體系中政府、企業(yè)、公眾等多方主體責(zé)任；另一方面，做好財(cái)政、發(fā)改、工信、環(huán)保、質(zhì)檢各部委的責(zé)任分工，落實(shí)各部門權(quán)責(zé)，有序推動(dòng)制度實(shí)施。

三是構(gòu)建環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”指標(biāo)體系?；诂F(xiàn)有環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、政策要求，分行業(yè)、分產(chǎn)品、分領(lǐng)域制定環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”遴選指標(biāo)體系，要體現(xiàn)“優(yōu)中選優(yōu)”原則，遴選出環(huán)保最優(yōu)產(chǎn)品。

四是制定配套激勵(lì)措施。設(shè)計(jì)環(huán)保“領(lǐng)跑者”標(biāo)識(shí)，對(duì)領(lǐng)跑產(chǎn)品貼標(biāo)，建立對(duì)環(huán)保“領(lǐng)跑者”產(chǎn)品的宣傳、推廣機(jī)制；同時(shí)針對(duì)各類產(chǎn)品特征制定配套財(cái)稅激勵(lì)政策，激發(fā)環(huán)保“領(lǐng)跑者”產(chǎn)品的市場(chǎng)引領(lǐng)效益。

五是利用領(lǐng)跑者制度，引導(dǎo)領(lǐng)跑者產(chǎn)品的消費(fèi)。通過領(lǐng)跑者制度的實(shí)施和宣傳讓消費(fèi)者了解領(lǐng)跑者生產(chǎn)的產(chǎn)品，從而引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)行為，為推進(jìn)我國(guó)綠色消費(fèi)提供支撐。

作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院