美日兩國檔案災害預警機制建設(shè)對我國的啟示

陳陽+倪麗娟

摘要：為減少災害發(fā)生，保障檔案安全，本文通過研究美國、日本的檔案災害預警機制建設(shè)，分析了美日兩國在災害預防計劃、預警管理系統(tǒng)、監(jiān)測預報系統(tǒng)等方面具有的豐富經(jīng)驗，并嘗試從法律保障、監(jiān)測能力、預警意識等角度探索可行的檔案災害預警策略，以推動我國的檔案災害預警機制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：檔案災害預警機制檔案安全

預警機制，即預先察覺，并發(fā)布某種警示的體制或制度。檔案災害預警機制，是指在檔案災害即將發(fā)生前，通過以往的規(guī)律或者準確靈敏的預警系統(tǒng)得到先兆性信息，從而提前做好相關(guān)防御工作以減少風險，保障檔案安全的體制或制度。研究表明：在災前的防災投入，其產(chǎn)生的效益是投入的12倍左右，更是災后再投入的4倍。[1]因此，為切實保障檔案安全，最大限度地降低檔案災害帶來的損失，檔案災害預警機制建設(shè)顯得尤為重要。

災害預警機制作為防災減災的事前準備，是災害即將發(fā)生前的一種管理制度。目前，檔案界對檔案災害預警機制的主要內(nèi)容并沒有統(tǒng)一的規(guī)定。其中較具代表性的觀點是卞咸杰在《檔案危機管理預警系統(tǒng)的構(gòu)建》一文中提出的：檔案危機管理預警系統(tǒng)包括信息收集系統(tǒng)、信息分析系統(tǒng)、預警決策系統(tǒng)、應急處置系統(tǒng)。[2]于海燕在《檔案災害預警機制研究》一文中提出：檔案災害預警機制運行系統(tǒng)應包括預警監(jiān)測、風險評估、預警信息的發(fā)布和傳播、預警響應、災害預警終止五個部分。[3]基于上述文獻，筆者認為，檔案災害預警機制可以包括預防計劃、監(jiān)測預報系統(tǒng)和預警管理系統(tǒng)。

一、美日兩國檔案災害預警機制建設(shè)的經(jīng)驗

美國三面臨海，颶風災害頻發(fā)，給檔案部門帶來無法估算的損失。目前，美國檔案部門已經(jīng)成立了系統(tǒng)性、專門性的災害預警應對機構(gòu)，擁有較為成熟的檔案災害預警機制。日本位于亞歐大陸和太平洋交界處，處于地震和火山活躍的環(huán)太平洋活動帶，常伴有暴雨、暴風、地震、海嘯等，給文書部門帶來極大挑戰(zhàn)，日本檔案界逐漸建立了一套以嚴密的災情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和完善的災害預警系統(tǒng)為重點的檔案災害預警機制。[4]

（一）完備的災害預防計劃

20世紀80年代，美國國家檔案與文件署（NARA）制定了《圖書檔案防災計劃概述》，將防災計劃分為防災應急小組、應急系統(tǒng)及設(shè)施、緊急服務、救災物資搜集、設(shè)備和供給、附件、計劃在文件中的位置等七個部分。防災計劃中提出要建立事故隱患區(qū)，如火災易發(fā)區(qū)、水管易裂區(qū)、重負荷區(qū)等；隨時備有搶救所需物資，如滅火器、排水設(shè)備、滅菌滅蟲劑等；還要事先分配好災害來臨時檔案管理人員的管理區(qū)域。21世紀后，美國各州檔案部門紛紛制訂了各自的檔案災害預防計劃。例如，2002年，亞利桑那州圖書館與檔案館制訂了《亞利桑那州圖書館檔案館和公共文件災難計劃》；2003年，明尼蘇達州檔案館頒布了《災難預防計劃》；2008年，加利福尼亞州檔案館頒布了《緊急情況預防與應對災害救援》等。同時，美國各地方政府從異地保管的視角制定了重要文件存儲標準或指南，如《密西西比檔案與歷史部異地存儲標準》《紐約地方政府非現(xiàn)行文件異地存儲指南》等。[5]這些災害預防計劃每年審查一次，根據(jù)需要加以修正來適應最新形勢。

1996年3月，日本全國歷史資料保存利用機關(guān)聯(lián)絡(luò)協(xié)議會（簡稱“全史料協(xié)”，是日本檔案工作者專業(yè)協(xié)會）發(fā)布了《檔案館災害對策指南》（初稿），提出了預防、應對和復舊三個階段的對策。在預防階段，檔案館要選擇合適的館址，了解周邊的環(huán)境；對檔案庫房和檔案裝置進行明確規(guī)定，選擇穩(wěn)定性好、能固定的檔案裝備。在應對計劃中，明確負責人的具體職責以及災害發(fā)生時的具體措施。在復舊階段，明確對受災檔案進行統(tǒng)計、修復，對檔案庫房進行調(diào)整，對檔案裝具及設(shè)備逐一檢查，同時制訂了重新開館的工作計劃。1997年10月，“全史料協(xié)”對《檔案館災害對策指南》進行修訂，撰寫該指南的詳細說明——《面向檔案館的防災》。2001年，其再次對《檔案館災害對策指南》進行修訂，細化具體的操作流程，并以流程圖的方式呈現(xiàn)。

（二）精準的監(jiān)測預報系統(tǒng)

NARA高度重視與災害預報部門的聯(lián)系，在外部形成了一套嚴密的災害監(jiān)測系統(tǒng)。在檔案館內(nèi)，均安裝了門禁系統(tǒng)、實時監(jiān)控系統(tǒng)、消防監(jiān)測系統(tǒng)、防盜報警系統(tǒng)等，對溫濕度實時監(jiān)控，一旦預測到檔案災害，立即與消防部門、公安部門、氣象部門、救災部門、文化部門等實施報警聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。NARA還會將監(jiān)測到的災情預報給離檔案館最近的社區(qū)，緊急調(diào)動人手及場地，盡可能地減少災害發(fā)生時的反應時間，最大限度地減少損失，保護檔案安全。

目前，日本國立公文書館已經(jīng)聯(lián)合日本災害監(jiān)測部門建立了統(tǒng)一的災害監(jiān)測體系，一旦監(jiān)測到災害發(fā)生，預報系統(tǒng)立即發(fā)布預警響應和預警信息。同時，日本國立公文館內(nèi)部有嚴格的災害監(jiān)測系統(tǒng)，對溫濕度、庫房實施實時監(jiān)測，還與災害監(jiān)測部門、公安部門等實施聯(lián)網(wǎng)互動，一旦收到預報信號，便會在第一時間內(nèi)啟動預警方案，聯(lián)合多部門，快速實現(xiàn)信息共享，立體傳播，有效保護檔案安全。

（三）靈敏的預警管理系統(tǒng)

檔案災害預警管理系統(tǒng)是檔案災害預警機制建設(shè)的核心。美日兩國檔案部門都建立了適合本國國情的檔案災害預警管理系統(tǒng)，能夠在短時間內(nèi)高效預警。

1.信息收集。美日兩國檔案部門都很注重收集災害信息，充分利用了新聞媒體、政府等相關(guān)部門的預警網(wǎng)站以及檔案部門內(nèi)部的預警信息。其中，NARA在官網(wǎng)上發(fā)布了《颶風卡特里娜帶給我們的啟示》一文，總結(jié)了颶風卡特里娜帶給檔案部門的啟示，提醒各檔案館隨時做好防災準備，充分利用災害檔案來指導未來的檔案工作。相較而言，日本更注重對檔案災害信息的收集工作，自1995年阪神-淡路地震發(fā)生后，日本國立公文書館不僅注重收集與震災檔案相關(guān)的資料，還廣泛收集個人、團體撰寫的研究報告、災害調(diào)研報告等。

2.信息分析。美國檔案部門不僅注重分析災害對檔案建筑及館藏檔案造成的危害，還特別注重挖掘災害信息、災害檔案的價值，請專業(yè)人員挖掘數(shù)據(jù)間的固有聯(lián)系，通過歷史教訓來預測檔案災害的發(fā)生。同時，NARA在網(wǎng)站（https：//www.archives.gov/）上創(chuàng)建了一個特別模塊，針對網(wǎng)友就任何有關(guān)檔案災害預防在線提議或詢問的問題進行分析并反饋。日本國立公文書館則格外注重對災害檔案進行分析，嚴格監(jiān)測各項指標，提前做好災害預警工作。比如，日本能在地震三分鐘內(nèi)發(fā)布海嘯預警，主要就是依靠災害檔案建立的各種數(shù)據(jù)庫，一旦災害來臨，通過迅速檢索、匹對，估測出災害等級，進而發(fā)布預警信息。endprint

3.預警組織。在預警組織管理方面，美國實行的是“統(tǒng)一管理、屬地為主、分級響應、標準運行”的救災體系，其預警系統(tǒng)分為國家、州、郡三級管理體系。[6]當預測到特大檔案災害時，NARA受聯(lián)邦政府的統(tǒng)一領(lǐng)導，實施預警響應；對于一般的檔案災害，各州檔案館按照實際情況，遵循州法律，由檔案主管部門發(fā)揮主力，積極應對災害。同時，美國檔案災害預警組織根據(jù)災害的等級啟動不同的預警應急方案，大大縮短了響應時間，提高了效率。日本的災害應急組織體系實行“中央、都道府縣、市町村”三級制，根據(jù)災害的程度確定應急組織部門。若預測到大型檔案災害，從中央到地方會立即啟動防災減災信息系統(tǒng)及應急反應系統(tǒng)，國立公文書館館長擔任總指揮。若預測到一般的檔案災害，則由區(qū)域檔案部門負責應急，有效地避免了冗雜的行政程序，最大限度地降低了災害損失。

4.信息發(fā)布。NARA與天氣局、地震局、天文臺等建立了應急聯(lián)動機制，同時與消防部門、公安部門實施報警聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。一旦監(jiān)測到災害即將發(fā)生，美國檔案部門會在第一時間啟動預警，將信息傳遞給相關(guān)救災部門以及檔案館應急小組成員，還會利用廣播、電視、網(wǎng)站等媒介及時把災害的名稱、地點、發(fā)生時間、持續(xù)時間、危害程度等傳遞給用戶，并積極向周邊社區(qū)尋求援助。在信息發(fā)布上，日本的預警和傳送信息是統(tǒng)一發(fā)布的，當國立公文書館接收或監(jiān)測到檔案災害時，第一時間通過視頻查看災害信息，在館內(nèi)啟動預警，通過電視、廣播傳遞給公眾，日本政府在家用有線電視機頂盒中加載芯片，一旦出現(xiàn)災害，電視機屏幕上會強行顯示災害信息。

值得一提的是，為了建立完備的檔案災害預警管理系統(tǒng)，美日兩國充分利用網(wǎng)站，提供災害信息在線獲取服務。NARA充分利用檔案網(wǎng)站提供災害信息在線獲取服務，用戶可看到資源、出版物、組織機構(gòu)、在線展覽等欄目。NARA提供了重大災害事件在線專題展覽，通過敘事的方式真實地向用戶呈現(xiàn)災害發(fā)生的全過程，在線提供檔案原件的掃描件及災害幸存者的口述檔案并簡要說明；同時它還具備災害信息檢索結(jié)果輔助分析功能，讓用戶更直觀地了解災害，增強防災意識。例如，NARA網(wǎng)站提供了1906年舊金山的地震火災、1918全球大流感、2005年的卡特里娜颶風等災害信息。[7]日本國立公文書館于2015年9月19日在網(wǎng)站上推出了“在災害中學習——從明治到現(xiàn)代”的專題展覽，主要分為六個部分：災害發(fā)生——對策與制度、挑戰(zhàn)建立不燃都市、關(guān)東大地震和帝都復興事業(yè)、應對自然災害的策略、從戰(zhàn)爭之災到復興、戰(zhàn)后的災害。[8]用戶可以在線獲取日本歷來的地震、火山等對現(xiàn)代社會具有影響的大災難信息。

二、美日兩國檔案災害預警機制建設(shè)對我國的啟示

鑒于美日兩國的先進經(jīng)驗，對比分析我國檔案災害預警機制存在的問題，建立行之有效的檔案災害預警機制，建議從如下方面進行完善：

（一）加強法制，制訂防災計劃

目前，美日兩國已經(jīng)制訂了詳細的防災計劃，并對其按期修訂，使檔案部門在應對突發(fā)災害時有據(jù)可循。相較而言，雖然我國國家檔案局于2008年8月發(fā)布了《檔案工作突發(fā)事件應急處置管理辦法》，但是缺乏明確的預防處置辦法。為解決這一現(xiàn)狀，一是各地檔案部門應先行謀劃，充分利用災害檔案，主動起草相關(guān)檔案災害預警的計劃及意見，如《檔案館災害預警預案》《檔案災害防災計劃》等，通過各地人大代表反映意見，引起國家有關(guān)部門對制定檔案災害預警法律法規(guī)的關(guān)注。二是檔案部門可結(jié)合自身實際，科學制訂切實可行的防災計劃及預警方案，定期調(diào)整修訂，加強行業(yè)內(nèi)部交流，形成有自身館藏特色的防災計劃。同時，實行區(qū)域負責制，即在災前確定好各檔案負責人的管轄區(qū)域，一旦災害發(fā)生，便可在最短的時間內(nèi)最大限度地減少損失。

（二）依靠技術(shù)，增強監(jiān)測預報能力

由于受資金、專業(yè)化程度等因素的影響，我國檔案部門監(jiān)測預報災害的能力相比美國和日本較為落后，盡管我國省級檔案部門硬件設(shè)施基本達標，但是部分市、縣級檔案館、專門檔案館等監(jiān)測預報技術(shù)落后，救災設(shè)備老舊，缺乏防治檔案災害的專用系統(tǒng)及裝備，如火災報警系統(tǒng)、實時監(jiān)控系統(tǒng)、滅火裝置等。為此，首先，要加大對檔案災害監(jiān)測預報技術(shù)的科研投入，積極研發(fā)與推廣檔案災害應急設(shè)備及產(chǎn)品。其次，國家檔案局應制定統(tǒng)一的檔案館災害監(jiān)測預報系統(tǒng)及裝備要求，統(tǒng)一規(guī)范，定期檢查，并在全國范圍內(nèi)聯(lián)網(wǎng)。最后，加強與災害部門的聯(lián)系，實施聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，一旦災害部門監(jiān)測到災害發(fā)生，檔案部門則要在第一時間內(nèi)預報給檔案工作者，積極響應，做好應災準備。

（三）強化管理，提高預警能力

1.制定合理的檔案災害應急管理制度。首先，實行重要檔案異地保管制度，選擇相距較遠，災害種類不同的地區(qū)進行檔案備份，這樣能夠有效地避免檔案信息內(nèi)容的損失。其次，形成發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)，沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)的對口支援制度，實行一對一幫扶結(jié)對制度，包括物資救援、經(jīng)濟救援、人才、技術(shù)培訓等。最后，實行檔案災害預防績效考核與責任追究制度。需要制定明確的考核標準和考核內(nèi)容，如定期進行災害排查、災害演習，開展科普宣傳及豐富的文化活動，編制災害檔案資料，推進檔案數(shù)字化等，并實行區(qū)域、環(huán)節(jié)責任定位制，一旦出現(xiàn)問題，對相關(guān)環(huán)節(jié)的負責人實行責任追究制。[9]

2.成立高效的檔案災害預警組織。相比美國和日本的組織管理形式，我國行政復雜、各成體系，缺乏橫向上的溝通交流，預警過程中易出現(xiàn)因反應遲緩、效率低下而錯過預警反應時間，從而造成巨大的災難。建議成立負責全國檔案災害預警管理的指揮中心，并在全國范圍內(nèi)建立層級式的檔案災害預警指揮系統(tǒng)，由國家檔案局任總指揮，各省市按命令執(zhí)行。同時，加強檔案部門和其他機構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，打破部門專業(yè)型管理的狹隘，實現(xiàn)橫向與縱向相結(jié)合，進一步減少檔案災害的發(fā)生，保障檔案安全。

3.收集災害檔案，提高信息分析能力。一方面，檔案工作者在日常工作中要有積極防御的思想，定期檢查庫房裝備，嚴格監(jiān)測溫濕度，明確庫房內(nèi)檔案的擺放位置等。同時，做好災害檔案的收集整理工作，開展災害主題的編研工作，在網(wǎng)站上提供相應視頻或文字，制作宣傳海報和手冊分發(fā)給用戶，讓用戶了解檔案災害，不定期地舉行災害演習，模擬災害情形，掌握檔案災害發(fā)展的規(guī)律，提前采取防范措施，提高檔案館未來處理災害的能力。另一方面，主動依托科學技術(shù)，加大對災害檔案的開發(fā)力度，運用數(shù)據(jù)處理技術(shù)和計算機技術(shù)，建立檔案災害數(shù)字化系統(tǒng)，加強災害容災體系建設(shè)，形成災害檔案數(shù)據(jù)模型，模擬還原出當時災害發(fā)生的系列過程，增強預測檔案的能力。

注釋及參考文獻：

[1]王建英，楊紅梅.構(gòu)建地震安全社區(qū)的建議和思考[J].防災科技學院學報，2012（1）：92.

[2]卞咸杰.檔案危機管理預警系統(tǒng)的構(gòu)建[J].檔案學研究，2008（3）：29-32.

[3]于海燕.檔案災害預警機制研究[J].檔案學通訊，2011（4）：84.

[4]鐘開斌.日本災害監(jiān)測預警的做法與啟示[J].行政管理改革，2011（5）：40.

[5]李琦.國內(nèi)外檔案信息災難備份研究現(xiàn)狀分析[J].城建檔案，2011（5）：24.

[6]王世軍.美國救災體制對我國的啟示[D].河北：河北師范大學，2012.

[7]美國國家檔案館.舊金山地震火災[EB/OL].[2017-06-01].https：//www.archives.gov/exhibits/sf-earthquakeand-fire/.

[8]日本國立公文書館.在災害中學習[EB/OL].[2017-06-02].http：//www.archives.go.jp/exhibition/digi？ tal/saigai/index.html.

[9]李斌，向立文.美國檔案應急管理及其啟示[J].北京檔案，2016（1）：14.

作者單位：黑龍江大學信息管理學院endprint