對(duì)惡臭無組織排放超標(biāo)實(shí)施處罰應(yīng)注意哪些問題？

文|李加祥

對(duì)惡臭無組織排放超標(biāo)實(shí)施處罰應(yīng)注意哪些問題？

文|李加祥

惡臭污染物是指一切刺激嗅覺器官引起人們不愉快及損壞生活環(huán)境的氣體物質(zhì)，如硫化氫、甲硫醚、二硫化碳等，多來源于化學(xué)、制藥、制紙、制革、肥料、食品、鑄造等工業(yè)。新《大氣污染防治法》規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中產(chǎn)生惡臭氣體的，應(yīng)當(dāng)科學(xué)選址，設(shè)置合理的防護(hù)距離，并安裝凈化裝置或者采取其他措施，防止排放惡臭氣體?！迸欧懦瑯?biāo)的法律責(zé)任體現(xiàn)在該法第九十九條：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉……（二）超過大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的；”

在工作實(shí)踐中，筆者在對(duì)本級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)送的案卷進(jìn)行法制審查以及對(duì)下級(jí)環(huán)保部門實(shí)施處罰的復(fù)議情況來看，對(duì)惡臭污染物無組織排放超標(biāo)實(shí)施行政處罰存在以下問題，需要重點(diǎn)關(guān)注。

惡臭污染物監(jiān)測(cè)能否委托社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)施？

目前，一部分環(huán)保部門所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)缺乏針對(duì)惡臭污染物的監(jiān)測(cè)能力，所以在實(shí)踐中常將惡臭采樣、分析委托給社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)施。那么，該項(xiàng)工作能否委托？由誰委托？怎么委托？

《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》第三條規(guī)定：“環(huán)境監(jiān)測(cè)工作是縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門的法定職責(zé)?！钡谖鍡l規(guī)定：“縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)下列主要環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)支持工作：（一）開展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)。”第八條規(guī)定：“縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)依據(jù)本辦法取得的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污申報(bào)核定、排污費(fèi)征收、環(huán)境執(zhí)法、目標(biāo)責(zé)任考核等環(huán)境管理的依據(jù)?！?/p>

由于環(huán)境監(jiān)測(cè)能力和目前監(jiān)測(cè)任務(wù)的嚴(yán)重不匹配，所以，環(huán)境保護(hù)部在《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)〔2015〕20號(hào)）中提出，要全面放開服務(wù)性監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，鼓勵(lì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)參與排污單位污染源自行監(jiān)測(cè)、環(huán)境損害評(píng)估監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)、清潔生產(chǎn)審核、企事業(yè)單位自主調(diào)查等環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)。有序放開公益性、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)領(lǐng)域，各級(jí)環(huán)保部門所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真做好所承擔(dān)的政府監(jiān)測(cè)職能，包括環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)預(yù)警、跨境水體監(jiān)測(cè)、履約監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)，以及環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任考核、排污費(fèi)征收、總量核算等環(huán)境監(jiān)管中的監(jiān)測(cè)工作。同時(shí)，將環(huán)境質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站和污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)、固體廢物和危險(xiǎn)廢物鑒別等監(jiān)（檢）測(cè)業(yè)務(wù)，積極穩(wěn)妥、因地制宜地向社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)有序放開。

就目前環(huán)保部的相關(guān)規(guī)定來看，對(duì)污染源的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)是環(huán)保部門的法定職責(zé)，所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)為監(jiān)督性監(jiān)測(cè)承擔(dān)技術(shù)支持工作，取得的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是環(huán)境執(zhí)法的依據(jù)；監(jiān)督性監(jiān)測(cè)目前沒有明確向社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)開放。

但是，一些地方實(shí)際上已經(jīng)嘗試向社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)開放，比如，從2016年5月1日開始，天津市環(huán)保局為解決該市環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）監(jiān)測(cè)能力不足的問題，明確將向社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)開放監(jiān)督性監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，規(guī)定了各區(qū)環(huán)保部門在嚴(yán)格審查擬委托對(duì)象的法定資格、相應(yīng)資質(zhì)與條件的前提下，可與具備監(jiān)測(cè)資質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)或者社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)簽訂服務(wù)合同；明確了加蓋CMA章和檢測(cè)單位公章的監(jiān)測(cè)報(bào)告可以作為執(zhí)法依據(jù)，強(qiáng)調(diào)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)出具的監(jiān)測(cè)結(jié)果負(fù)責(zé)。

司法實(shí)踐中也有肯定的判例。江蘇省無錫市中級(jí)人民法院在一起涉及惡臭污染物超標(biāo)按日計(jì)罰行政訴訟的（2016）蘇02行終242號(hào)《行政判決書》中認(rèn)為：“本案中，力維公司作為具有相應(yīng)環(huán)境檢測(cè)資質(zhì)的企業(yè)法人，擁有江蘇省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局頒發(fā)的資質(zhì)認(rèn)定證書，系江蘇省環(huán)境保護(hù)廳公布的首批通過環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)能力認(rèn)定的社會(huì)環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)，其嚴(yán)格依照法定程序出具的數(shù)據(jù)和結(jié)果具有相應(yīng)的證明作用?！?/p>

為積極穩(wěn)妥、因地制宜地向社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)有序放開部分監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，筆者建議：第一，環(huán)保部應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)頂層設(shè)計(jì)，建立完善監(jiān)督性監(jiān)測(cè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、日常監(jiān)管、懲治退出等各項(xiàng)制度，鼓勵(lì)具備需求和條件的地方積極探索、先行先試；第二，監(jiān)督性監(jiān)測(cè)是環(huán)保部門的法定職責(zé)，體現(xiàn)了監(jiān)督、管理甚至懲罰的公權(quán)力特性，如果委托社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)施，委托的主體應(yīng)為環(huán)保部門；第三，即使將部分監(jiān)督性監(jiān)測(cè)任務(wù)委托給社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，也要通過在委托合同中設(shè)立約束性條款對(duì)后者的資質(zhì)資格、儀器設(shè)備、監(jiān)測(cè)方案、質(zhì)量手段提出要求。特別應(yīng)當(dāng)看到，惡臭污染物監(jiān)測(cè)與其他污染物監(jiān)測(cè)相比，對(duì)儀器的依賴性相對(duì)較小，更依賴于人的嗅覺器官測(cè)定，所以，委托合同不可一簽了之，應(yīng)由其所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)牽頭實(shí)施和全程控制，并建立、完善對(duì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督性監(jiān)測(cè)活動(dòng)的考核體系。

執(zhí)法人員和監(jiān)測(cè)人員在惡臭污染物現(xiàn)場(chǎng)檢查和采樣過程中應(yīng)如何分工協(xié)作？

我們?cè)诜ㄖ茖彶楹托姓?fù)議中發(fā)現(xiàn)，有的環(huán)保部門在委托社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)測(cè)存在“一托了之”的情形。比如，執(zhí)法人員沒有同時(shí)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查，不做現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄和調(diào)查詢問筆錄，未通知當(dāng)事人代表到現(xiàn)場(chǎng)，在工作中不符合污染源現(xiàn)場(chǎng)檢查技術(shù)規(guī)范要求。

《行政處罰法》和《環(huán)境行政處罰辦法》均規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件，進(jìn)行檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)制作現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘察）筆錄，可以采取拍照、錄像或者其他方式記錄現(xiàn)場(chǎng)情況。《關(guān)于加強(qiáng)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在環(huán)境執(zhí)法中應(yīng)用的通知》（環(huán)辦〔2011〕123號(hào)）要求：“二、各級(jí)環(huán)保部門要建立環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合機(jī)制。污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)工作由環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同開展。環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員負(fù)責(zé)對(duì)排污單位污染防治設(shè)施進(jìn)行檢查，將采樣過程記入現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘察）筆錄，并要求排污單位當(dāng)事人確認(rèn)。環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)人員負(fù)責(zé)采集樣品，填寫采樣記錄，開展現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試工作。”《工業(yè)污染源現(xiàn)場(chǎng)檢查技術(shù)規(guī)范》（HJ 606—2011）“5.2.2現(xiàn)場(chǎng)采樣”規(guī)定：“現(xiàn)場(chǎng)采樣取證應(yīng)由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)或其他具有環(huán)境監(jiān)測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。采樣人員可通過攝影、攝像等方式對(duì)采樣地點(diǎn)、采樣過程進(jìn)行記錄，與樣品一同作為檢查證據(jù)?！薄艾F(xiàn)場(chǎng)采樣取證應(yīng)填寫采樣記錄。采樣記錄應(yīng)一式兩份，第一份隨樣品送檢，第二份留存環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)備查。排污者代表對(duì)樣品和采樣記錄核對(duì)無誤后在采樣記錄上簽字蓋章確認(rèn)?！?/p>

所以，在對(duì)惡臭污染源實(shí)施監(jiān)督性監(jiān)測(cè)過程中，執(zhí)法人員和監(jiān)測(cè)人員應(yīng)共同配合、分工協(xié)作，執(zhí)法人員負(fù)責(zé)對(duì)當(dāng)事人污染防治設(shè)施進(jìn)行檢查，將采樣過程記入現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘察）筆錄，并要求當(dāng)事人代表確認(rèn)；監(jiān)測(cè)人員負(fù)責(zé)采集樣品，填寫采樣記錄，包括對(duì)當(dāng)事人的基本信息、生產(chǎn)工況、監(jiān)測(cè)日期、監(jiān)測(cè)任務(wù)，對(duì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位、采樣時(shí)間、氣象條件等做詳細(xì)描述，并附現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位圖或流程圖。同時(shí)，執(zhí)法或采樣人員可通過攝影、攝像等方式對(duì)采樣地點(diǎn)、采樣過程進(jìn)行記錄，與樣品一同作為檢查證據(jù)。監(jiān)測(cè)過程應(yīng)得到當(dāng)事人或利害關(guān)系人的確認(rèn)，當(dāng)事人代表對(duì)樣品和采樣記錄核對(duì)無誤后，應(yīng)在采樣記錄上簽字蓋章確認(rèn)，拒絕確認(rèn)的，執(zhí)法人員應(yīng)注明、證明拒簽事實(shí)和見證人員。

在確定監(jiān)測(cè)點(diǎn)時(shí)，如何考慮其他干擾因素？

《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 14554—93）“5.1排污單位排放（包括泄漏和無組織排放）的惡臭污染物，在排污單位邊界上規(guī)定監(jiān)測(cè)點(diǎn)（無其他干擾因素）的一次最大監(jiān)測(cè)值（包括臭氣濃度）都必須低于或等于惡臭污染物廠界標(biāo)準(zhǔn)值。” “6.2.1 采樣點(diǎn)廠界的監(jiān)測(cè)采樣點(diǎn)，設(shè)置在工廠廠界的下風(fēng)向側(cè)，或有臭氣方位的邊界線上?！薄?.2.2 采樣頻率連續(xù)排放源相隔2h采一次，共采集4次，取其最大測(cè)定值。間歇排放源選擇在氣味最大時(shí)間內(nèi)采樣，樣品采集次數(shù)不少于3次，取其最大測(cè)定值?！?/p>

上述標(biāo)準(zhǔn)在確定監(jiān)測(cè)點(diǎn)時(shí)，要求考慮其他干擾因素，是因?yàn)閻撼粑廴疚锏臒o形性、飄散性、疊加性使得相鄰排放單位之間相互影響容易引起排放源不確定。比如，筆者在審查一起擬對(duì)餐廚垃圾處理企業(yè)惡臭排放超標(biāo)實(shí)施處罰的案件中，當(dāng)事人提出，其周邊有生活垃圾填埋場(chǎng)和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，不能排除相互干擾，并且監(jiān)測(cè)報(bào)告也顯示，其上風(fēng)向四個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位監(jiān)測(cè)結(jié)果分別為25、26、23、28，下風(fēng)向監(jiān)測(cè)結(jié)果分別為32、32、35、25，如果扣除上風(fēng)向貢獻(xiàn)值，并沒有超過二級(jí)新擴(kuò)改建20的排放標(biāo)準(zhǔn)。我們通過比較其他兩家排放單位的監(jiān)測(cè)數(shù)值也發(fā)現(xiàn)，生活垃圾填埋場(chǎng)上風(fēng)向和下風(fēng)向的監(jiān)測(cè)結(jié)果分別在16～19、18～26之間，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目上風(fēng)向和下風(fēng)向的監(jiān)測(cè)結(jié)果分別在16～19、25～28之間，當(dāng)事人的申辯不能說沒有道理。在行政訴訟中也曾有當(dāng)事人提出這個(gè)問題，比如，在（2013）粵高法行終字第662號(hào)《行政判決書》中，上訴人三英公司提出：“在采樣點(diǎn)周圍存在其他排污企業(yè)及異味散發(fā)源情況下，污染物不能確定屬于三英公司排放，監(jiān)測(cè)報(bào)告不能作為處罰依據(jù)?！边z憾的是，法院最后沒有對(duì)為何不采信進(jìn)行說理。

針對(duì)上述情況，筆者認(rèn)為：第一，《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 14554—93）頒布于24年前，惡臭污染現(xiàn)狀發(fā)生了很大變化，建議環(huán)境保護(hù)部及時(shí)進(jìn)行修改，或明確何為“其他干擾因素”，如果存在的話如何調(diào)整監(jiān)測(cè)點(diǎn)位和監(jiān)測(cè)方法；第二，在實(shí)施檢查和監(jiān)測(cè)前，執(zhí)法人員和監(jiān)測(cè)人員應(yīng)提前了解區(qū)域排污狀況、氣象條件、排污單位的生產(chǎn)工況、排放規(guī)律等相關(guān)因素，針對(duì)不同情況調(diào)整采樣點(diǎn)位、選擇最佳采樣時(shí)機(jī)，盡可能排除或減少被測(cè)污染源以外的干擾；第三，如果其他干擾因素?zé)o法排除，應(yīng)考慮調(diào)整檢查和監(jiān)測(cè)思路，比如排污單位有組織排放是否超標(biāo)、污染防治設(shè)施是否正常運(yùn)行、是否按照環(huán)評(píng)批復(fù)組織生產(chǎn)、環(huán)境管理是否到位等，如果存在其他環(huán)境違法行為，依法實(shí)施處罰。

對(duì)惡臭污染物無組織排放超標(biāo)實(shí)施處罰還應(yīng)考慮哪些因素？

新《大氣污染防治法》提高了超標(biāo)排放的處罰力度，從原來的一萬以上十萬以下提高到十萬以上一百萬以下，還可以實(shí)施按日計(jì)罰，所以，當(dāng)事人針對(duì)環(huán)保部門大氣超標(biāo)處罰申請(qǐng)聽證、復(fù)議甚至提起訴訟的越來越多。在進(jìn)行法制審查或行政復(fù)議中發(fā)現(xiàn)，有的人員認(rèn)為，既然法律規(guī)定可以在十萬以上一百萬以下實(shí)施處罰，在此范圍內(nèi)罰多少都是環(huán)保部門的權(quán)力。對(duì)此，筆者認(rèn)為，對(duì)惡臭無組織排放超標(biāo)實(shí)施處罰時(shí)如何行使自由裁量權(quán)有以下因素需要考慮：

第一，實(shí)施行政處罰除了處罰法定原則，公開公正原則、比例原則、罰教結(jié)合原則、權(quán)利保障原則、一事不再罰原則等，都應(yīng)貫穿于行政處罰的全過程并起到規(guī)范和指引的作用。比如，在目前大氣污染防治形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，加大對(duì)違法排污企業(yè)的處罰力度有其必要性，但也應(yīng)該看到，處罰僅是手段，督促企業(yè)遵紀(jì)守法、達(dá)標(biāo)排放才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政管理的目的，如果通過行政指導(dǎo)等手段同樣可以達(dá)到該目的，就應(yīng)慎重適用處罰。

第二，在調(diào)查過程中，應(yīng)該全面、客觀、公正地收集證據(jù)，不能只收集當(dāng)事人應(yīng)罰、重罰的證據(jù)，而忽視可以減輕甚至免予處罰的證據(jù)。比如，在一起處罰案件中，現(xiàn)有證據(jù)可以證實(shí)當(dāng)事人惡臭污染物超標(biāo)排放，但當(dāng)事人后來陳述申辯提供的證據(jù)也表明，此次超標(biāo)是由于設(shè)施設(shè)備故障導(dǎo)致，當(dāng)事人第一時(shí)間向當(dāng)?shù)卣铜h(huán)保部門報(bào)備，由于生產(chǎn)工藝的原因不能停產(chǎn)，又馬上采取降低投料量的方式最大限度地減少排放，并抓緊對(duì)設(shè)備進(jìn)行搶修。所以，對(duì)上述證據(jù)同樣應(yīng)該進(jìn)行全面、客觀、公正的調(diào)查和核實(shí)。

第三，應(yīng)盡快建立和完善與超標(biāo)排放大氣污染物違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)、綜合考量各種因素的自由裁量基準(zhǔn)。提高處罰幅度，既是權(quán)力更是責(zé)任，甚至是一把“雙刃劍”，針對(duì)具體的違法行為如何落實(shí)法律的原則規(guī)定，做到既不放縱也不任性，應(yīng)該通過建立完善科學(xué)、規(guī)范、可操作的自由裁量基準(zhǔn)制度實(shí)現(xiàn)。比如青島市環(huán)保部門在建立《大氣污染防治法》等法律法規(guī)行政處罰裁量基準(zhǔn)中，對(duì)超標(biāo)排放行為根據(jù)《大氣污染后果評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行打分，把違法行為階次分為一般、較重、嚴(yán)重、特別嚴(yán)重，在法定處罰幅度內(nèi)適用不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，有理有據(jù)，說服性更強(qiáng)。

（作者單位：江蘇省蘇州市環(huán)境保護(hù)局）