基層管理方法的地方創(chuàng)新

【摘 要】 文章介紹了淄博市淄川區(qū)“三集中三規(guī)范”工作法的背景與內(nèi)容，論述了“三三制”工作法的實施意義。即：有利于合理發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，有利于完善基層治理方式，有利于穩(wěn)定基層發(fā)展環(huán)境。

【關鍵詞】 基層管理體制；“三三制”工作法；創(chuàng)新；意義

基層作為社會管理和治理的基礎最龐大、事務最繁雜、執(zhí)行最末端的群體，在治理過程中涉及制度穩(wěn)定性與人情變通性、個人多元性與集體統(tǒng)一性、私人領域的自有性與公共領域的同一性等既對立又統(tǒng)一的關系，如何保持基層管理高效、有序、健康運行，是基層管理理論和實踐上的一個大課題。2014年淄川區(qū)龍泉鎮(zhèn)試點推行“三集中三規(guī)范”工作法（簡稱“三三制”工作法），經(jīng)過不斷探索和完善，2016年淄川區(qū)委、區(qū)政府專門出臺了《實施意見》，在全區(qū)推行，同年7月，被列入淄博市第二批十個改革創(chuàng)新經(jīng)驗之一，在全市各區(qū)縣推行。

一、“三三制”工作法的背景與內(nèi)容

從國家層面來講，十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是 “完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，在整個國家治理體系中，基層治理占有相當重要的地位，并且越來越得到從理論層面到實踐層面的重視，單純就制度建設而言，還是表現(xiàn)出滯后性、不完善、不可復制等特點，在這種情況下，基層管理的地方創(chuàng)新尤為重要，一些行之有效的經(jīng)驗顯現(xiàn)出基層特別是農(nóng)村在這項工作中的巨大潛力和可能性。

1、新形勢下加強農(nóng)村社會治理的現(xiàn)實需要

就基層管理而言，黨委政府、基層干部、黨員群眾三者如何有序協(xié)調(diào)是保證各項工作有效進行的前提，“三三制”工作法在實踐層面上提供了一個可行性方案。

（1）鎮(zhèn)黨委政府需要一個能夠全面有效實施農(nóng)村治理并且全面落實各級政策的“抓手”?；鶎庸ぷ鞯奶攸c是“上面千條線、下面一根針”，如何發(fā)揮鎮(zhèn)黨委的核心領導作用，在千頭萬緒的工作中不打折扣地落實好上級各項決策部署，是打通政策落實“最后一公里”的重要環(huán)節(jié)。但是在實際工作中，作為農(nóng)村基層管理的基層政府和農(nóng)村社區(qū)這兩個主體并沒有實現(xiàn)良好的統(tǒng)籌與互動，黨的路線方針政策在這種不順暢的關系中得不到有效落實。村居黨員干部的隊伍建設以及作用發(fā)揮也存在流于形式的弊端，并不能真正發(fā)揮作用。

（2）隨著城鎮(zhèn)化建設不斷進展，給基層民主管理特別是農(nóng)村民主管理提出了許多新問題和新挑戰(zhàn)，例如中央和各級政府在出臺的一些和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、拆遷、建設等村級重大事項決策需要鎮(zhèn)村干部全面領會并且貫徹落實，但是在實際工作中存在兩個難題：一方面鎮(zhèn)政府受崗位、職能、知識水平的限制，對政策的理解有可能不全面不到位，另一方面，村居干部在每兩年一次換屆的政策下，40%（此數(shù)據(jù)為淄川龍泉鎮(zhèn)提供）左右新上任村居干部往往不能夠很快適應工作，容易使政策在貫徹執(zhí)行中走樣變形。所以，為基層管理探索提供一套符合實際并且行之有效的制度，是非常有必要的。

（3）城鎮(zhèn)化建設加快的另一個需求是，基層黨員群眾的參與意識和意愿顯著增強，特別是涉及自身利益的諸如拆遷等事項，他們更加希望通過合理合法途徑，表達自己的想法和意愿。但是實際情況是，隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，造成村民自治主體和客體缺失，表現(xiàn)在村級管理組織難以完成人員提升性更迭，村務公開的內(nèi)容和形式?jīng)]有載體，村民對“兩委”的監(jiān)督減弱等方面，這些問題造成黨員群眾不能有效表達和維護自身的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

2、“三集中三規(guī)范”工作法的內(nèi)容

（1）堅持“三集中”，統(tǒng)籌村務管理。“三集中”是指集中議事、集中學習、集中評議。結(jié)合鎮(zhèn)、村實際情況，將黨員和村民代表會議時間確定為每季度一次，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性、上級政府工作梯度安排、基層黨組織建設等情況，確定每次會議的主題和主要內(nèi)容。集中議事由村居“兩委”根據(jù)鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一部署、每個季度的工作特點，結(jié)合實際科學確定。例如7月份以開展慶祝黨建系列活動、發(fā)展黨員、總結(jié)半年工作、安排下半年工作重點等事宜為主；10月份以秋季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、重點工作收尾等事宜為主。集中學習，重點學習3個方面的內(nèi)容：一是學習黨規(guī)黨紀，二是學習政策信息，三是學習道德法律。集中評議，重點開展4項評議，一是評議村居書記主任；二是評議村居“兩委”成員；三是評議普通黨員；四是評議特定人群。

（2）堅持“三規(guī)范”，確保質(zhì)量效果?！叭?guī)范”是指規(guī)范內(nèi)容、規(guī)范程序、規(guī)范監(jiān)督。規(guī)范內(nèi)容，每次會議所議事項分為規(guī)定內(nèi)容13項，由鎮(zhèn)黨委、政府根據(jù)上級指示要求、全鎮(zhèn)中心工作和各個季節(jié)特點統(tǒng)一制定；自選內(nèi)容16項，由村居“兩委”根據(jù)村情民意靈活確定。規(guī)范程序，編制印發(fā)《龍泉鎮(zhèn)村居工作規(guī)范實用手冊》，重點規(guī)范黨務、村務、財務、其他等4類事務的程序，以此作為村居干部開展工作、黨員群眾討論表決重大事項的重要依據(jù)。規(guī)范監(jiān)督，重點從以下3個方面進行監(jiān)督：一是對會議和研究討論事項的內(nèi)容進行監(jiān)督；二是對會議和研究討論事項的程序進行監(jiān)督；三是對會議研究事項的落實情況進行監(jiān)督。

3、“三集中三規(guī)范”工作法的成效

首先，通過“三三制”工作法，基層黨委政府實現(xiàn)了頂層設計、基層落實，打通了政令暢通“最后一公里”。有效避免重復開會提高了工作效率，將黨的建設與農(nóng)村環(huán)境整治、土地流轉(zhuǎn)等事項有機集合起來，清楚了“怎么抓”，強化了政治引領作用，實現(xiàn)了上級“安心”。其次，上級部門專門規(guī)定村級事務工作流程，將各個事項具體化、程序化，基層政府干部與村居干部實現(xiàn)辦事有章可循、有效溝通，解決了連任村干部按老辦法干、新任村干部盲目蠻干的問題，基層干部明白了“怎么干”，保證了依法依規(guī)干事，實現(xiàn)了工作“省心”。再次，村級重大事項按照規(guī)定程序步驟實施民主討論表決，實現(xiàn)群眾最大規(guī)模、最深層次的參與，黨員群眾知道了“怎么辦”，保障了自身權(quán)利權(quán)益，實現(xiàn)了群眾“放心”。

二、“三三制”工作法的實施意義

社會經(jīng)濟的進步與發(fā)展必然會促進意識形態(tài)的進步與發(fā)展，就作為國家治理體系和治理能力中有基礎性地位的基層管理體制而言，這種進步和發(fā)展的基層探索往往更具有生命力和實踐的可行性。作為一個老工業(yè)城市，淄博在經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型壓力不僅僅來自于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)本身，經(jīng)濟發(fā)展的慣性也表現(xiàn)在城鎮(zhèn)化建設上，淄川區(qū)“三三制”工作法在理順基層治理各主體、主體與客體關系、保證各級政策落實到基層方面，提供了一種有效的借鑒辦法。

1、有利于合理發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

數(shù)量龐大的基層政府和它們轄區(qū)內(nèi)更為龐大的村居，是國家基層治理能力現(xiàn)代化的基礎性構(gòu)成，推進國家治理能力現(xiàn)代化，基礎和重要的一個環(huán)節(jié)就是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理結(jié)構(gòu)，合理發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，從根本上提升農(nóng)村治理能力?！叭啤惫ぷ鞣ǖ氖滓繕司褪窃诓幌魅蹑?zhèn)政府作用的情況下，最大限度和最深層次對村居各項工作提供方向性、程序性指導和完善，并且在實際工作中，這一做法的有益效果是將鎮(zhèn)政府從處理村居事務性工作中剝離出來，變成政策性、規(guī)范性指導，有利于合理發(fā)揮鎮(zhèn)政府職能，這也符合基層政府由管理型向服務型轉(zhuǎn)變的要求。

2、有利于完善基層治理方式

多元治理主體共治共管，推進治理方式從管制轉(zhuǎn)向協(xié)商，是現(xiàn)代治理理論和治理模式的要求?！叭啤惫ぷ鞣ǜ淖兞艘酝钍健娭剖降墓苤菩椭卫矸绞?，鼓勵村居干部、黨員村民共同參與村級事務的管理，實現(xiàn)治理主體多元化。更重要的是，實現(xiàn)治理主體與客體的有機統(tǒng)一，村居重大事項的直接利益主體是村民，由他們按照規(guī)定、程序?qū)崿F(xiàn)的事務管理，必然能夠減少政策施行的阻力，從而更好實現(xiàn)各級黨委、政府的施政綱領和目標。

3、有利于穩(wěn)定基層發(fā)展環(huán)境

經(jīng)濟社會發(fā)展進步的要求和表現(xiàn)之一就是各個利益主體主動參與訴求的提高，隨著城鎮(zhèn)化建設的推進，在利益驅(qū)使下的政治參與表現(xiàn)得尤為明顯，并且包括相當數(shù)量和性質(zhì)的非良性參與。從這個角度來看，“三三制”工作法能夠提供基層黨員群眾政治參與的合理途徑，有效降低諸如上訪、強拆等事件發(fā)生的可能性。鼓勵并且保障基層黨員、群眾的參與意識、參與權(quán)利、監(jiān)督權(quán)利，使他們的合理性利益訴求、意見建議有暢通的表達渠道，這是基層治理格局不斷完善的重要標志。

【參考文獻】

[1] 楊劍.行業(yè)協(xié)會運行阻卻的法律因素分析.中外企業(yè)家，2017.3.

【作者簡介】

宋香君（1985.01-），山東高密人，中共淄博市委黨校講師，研究方向：中國特色社會主義理論、政治學理論.