我國地方政府環(huán)境保護財政支出現(xiàn)狀淺析

吳洋

摘要：2007年財政部開始設(shè)立環(huán)境保護財政支出，該支出分為中央本級支出和地方支出兩大部分。本文針對2007—2015年地方政府環(huán)境保護財政支出的支出情況進行描述性統(tǒng)計分析，主要分析了地方環(huán)保支出的支出總額變化、支出增長率變化、支出占比變化、轉(zhuǎn)移支付占比變化、支出彈性變化及支出結(jié)構(gòu)變化，并基于這些分析提出了若干保證地方政府環(huán)保支出穩(wěn)定持續(xù)的對策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府 環(huán)境保護 環(huán)保支出

中圖分類號：F812文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5349（2017）19-0033-03

一、引言

中國經(jīng)濟在改革開放之后得到了迅猛的發(fā)展，人民生活質(zhì)量顯著提高，國際競爭力逐步顯現(xiàn)，然而這些舉世矚目的成就卻是以污染環(huán)境為代價的。面對著環(huán)境危機，我國政府早在1989年即通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，并于2014年對該法案作出了修訂。新《環(huán)保法》中在四個章節(jié)的六個條款中提及了“財政”二字，表明了我國政府從立法的角度運用財政手段對環(huán)境污染進行控制的決心。財政部于2007年在《政府收支分類科目》中新增了“211環(huán)境保護”這一類級支出，標(biāo)志著在一般公共預(yù)算支出中有了用于環(huán)境保護的專項預(yù)算。由于我國的一般公共預(yù)算支出由中央本級和地方政府兩級支出組成，地方政府又是環(huán)境保護工作的實施主體，因此本文將對自2007至2015年的地方政府環(huán)保支出情況做以評析。所有數(shù)據(jù)均來自2008—2016年中國統(tǒng)計年鑒[1]。

二、地方政府環(huán)保支出的絕對規(guī)模和相對規(guī)模分析

（一）絕對規(guī)模分析

自2007年開始，財政部明確了環(huán)境保護的專項財政支出科目，至2015年已經(jīng)有9年數(shù)據(jù)公布，具體支出數(shù)額見圖1。

圖1歷年地方政府環(huán)保支出數(shù)額（億元）

從圖1中可知，2007年地方政府在環(huán)境保護財政支出上的投入是96123億元，之后的2008年穩(wěn)步上升，到2009年達(dá)到189613億元，與2007年相比增長了一倍；至2012年達(dá)到289981億元，是2007年的3倍；到了2015年，地方政府環(huán)保支出額度已經(jīng)達(dá)到440248億元，與2007年相比增長了358%，是2007年的4倍多?？梢哉f，自2007年開始，我國地方政府就在不斷地增加環(huán)境保護的財政支出力度，且支出總額提高迅猛。這9年的地方政府環(huán)保支出增長率更可以反映這一特點，具體見圖2。

圖2地方政府財政性環(huán)保支出與地方財政總支出增長率情況

圖2中可見，2008—2015年的地方政府環(huán)保支出增長率都為正值，證明每年的支出額度都是上升的，8年的平均增長率為1705%。但從增長率的趨勢看，2008—2014年間地方環(huán)保支出增長率是呈現(xiàn)下降趨勢的，從2008年的4410%一直下滑至2011年的819%，隨后在2012年和2013年又有所回升，但到2014年降到歷史最低點的408%，不過隨著2015年的到來，增長率又反彈至2684%。這一變化與地方財政總支出的變化情況相吻合，從圖2中可見，地方財政總支出的增長率也是經(jīng)歷了這樣一個總體下滑，最后一年反彈的情況，且地方財政總支出的平均增長率為1746%，同地方環(huán)保支出平均增長率相仿。唯一違和的年份是2011年，在地方財政總支出增長率達(dá)到2551%的時候，地方環(huán)保支出增長率卻陡然下滑至819%，兩者的反差巨大。

（二）相對規(guī)模分析

地方財政性環(huán)保支出的相對規(guī)模分析主要集中在地方環(huán)保支出占地方財政總支出的比重以及占全國GDP比重這兩個方面，具體數(shù)據(jù)見圖3。

圖3地方環(huán)保支出占地方財政總支出及全國GDP比重

如圖3所示，地方環(huán)保支出占地方財政總支出的比重從2007年的251%開始緩慢攀升，到2010年達(dá)到峰值的321%，但在隨后的2011年，這一比例并未維持，開始下滑至277%，直至2014年降到269%。從圖2中增長率的數(shù)據(jù)也能得到呼應(yīng)，2011年、2012年、2014年三年中，地方財政總支出的增速都高于地方環(huán)保支出增速，因此地方環(huán)保支出占地方財政總支出的比重也就必然下滑。這表明我國地方政府環(huán)保支出在環(huán)境保護專項財政支出確立的最初幾年的確得到了應(yīng)有的重視，在地方財政總支出的占比逐年攀升，但隨后這一比重就并未再維持，證明地方政府的支持力度并沒有預(yù)想的大，沒能保持環(huán)保支出在財政總支出中的比例。相比之下，地方環(huán)保支出占全國GDP的比重也基本呈現(xiàn)這樣的規(guī)律，但從趨勢上看略有不同，從2007年的036%攀升至2010年的058%，隨后短暫下降后再度回升，至2015年這一比例達(dá)到064%的峰值。這說明，地方環(huán)保支出的絕對數(shù)額的增長還是較為穩(wěn)定的，占全國GDP的比重波動不明顯，且繼續(xù)穩(wěn)中有升。

三、地方環(huán)保支出的轉(zhuǎn)移支付、彈性及支出結(jié)構(gòu)分析

（一）轉(zhuǎn)移支付分析

地方政府是環(huán)境保護工作的主體，因此由地方政府承擔(dān)環(huán)境保護支出的主要部分是情理之中的。不過從我國財政體制角度出發(fā)可以發(fā)現(xiàn)，地方政府用于環(huán)境保護的財政支出中有相當(dāng)一部分是來自于中央政府的轉(zhuǎn)移支付，這些轉(zhuǎn)移支付與地方本級支出共同組成了地方環(huán)保支出。中央轉(zhuǎn)移支付占地方環(huán)保支出的比重情況見圖4。

從圖4可以看出中央轉(zhuǎn)移支付占地方環(huán)保支出的比重存在很明顯的下降趨勢。在2007年，這一比重達(dá)到7777%，為歷史最高，這可以解釋為在環(huán)保專項財政支出確立的初期，為保證作為環(huán)保工作主體的地方政府可以有充足的資金開展工作，中央在環(huán)保財政方面給予了相當(dāng)?shù)闹С?，起到一種引領(lǐng)與示范作用。在隨后的年份中，這一比例逐步下降，至2010年降到579%，隨后稍有回升后再度下降，到2015年這一比重下降到歷史最低點的4212%。由此可見，環(huán)境保護工作的主體畢竟是地方政府，各種污染源大部分也都由地方政府管轄，因此環(huán)保支出由地方政府承擔(dān)主要責(zé)任是合乎情理的。中央在最初階段保證環(huán)保資金的充裕，而后慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)椤白o航”的角色，一再下調(diào)環(huán)境保護轉(zhuǎn)移支付在地方環(huán)保支出中的比例，從另一個角度激勵各個地方政府積極籌措資金，提高環(huán)保工作的效率，更好地處理轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題。

（二）彈性分析

彈性是經(jīng)濟學(xué)中的重要概念之一，反映了一個經(jīng)濟變量相對于另一個經(jīng)濟變量的敏感程度或反應(yīng)程度，通常用這兩個變量的變化率之比來表示。本文分析的彈性即是指地方財政性環(huán)保支出相對于地方財政總支出的彈性以及相對于全國GDP的彈性，具體數(shù)值見圖5。

由圖5可知，2008—2015年地方環(huán)保支出相對于地方財政總支出以及全國GDP的彈性變化大體趨勢是相似的，都經(jīng)歷了一個下降——上升——下降——上升的波動過程。地方環(huán)保支出相對于地方財政總支出的彈性除了2011年、2012年和2014年小于1之外（032、083和052），其余年份都是大于1的，即地方財政總支出增加1%，地方環(huán)保支出的增長就超過1%，這一彈性在2015年達(dá)到最大值，為164。地方環(huán)保支出相對于全國GDP的彈性在2009年達(dá)到峰值的405，之后走低到2011年的045，隨后再度在2014年出現(xiàn)低谷，彈性為050?？梢哉f，除了2011年和2014年外，其余年份的彈性都大于1。因此，兩種彈性數(shù)值在大部分年份中都是富有彈性的，相比之下地方環(huán)保支出對全國GDP的彈性整體上要高一些，即全國GDP的增長比地方財政總支出的增長更能為地方環(huán)保支出帶來增長動力。

（三）支出結(jié)構(gòu)分析

在2007年剛剛確立環(huán)境保護財政支出時，這一類級科目被命名為“211環(huán)境保護”，其中的款級科目也都涉及環(huán)境保護，科目名稱上與“節(jié)能”并無關(guān)聯(lián)。但從2008年開始，財政部就不斷調(diào)整款級科目，增加節(jié)能方面的支出，其中“能源節(jié)約利用”“可再生能源”“資源綜合利用”“能源管理事務(wù)”四個款級科目是明顯與節(jié)約能源相關(guān)的。于是，在2011年，財政部將“211環(huán)境保護”這一類級科目更名為“211節(jié)能環(huán)?！?，標(biāo)志著環(huán)保支出的功能將不再局限于對環(huán)境的保護，也包含了對節(jié)約能源的資金支持。由于許多能源的生產(chǎn)過程中伴隨著大量污染物的出現(xiàn)，因此對能源的節(jié)約本身就是對環(huán)境保護的另一種途徑，因此對環(huán)保支出的這種調(diào)整是正確的選擇。2008—2015年地方政府“節(jié)能”相關(guān)支出（即以上四個款級科目支出之和）占地方環(huán)保支出總額的比重變化情況見圖6。

由圖6可知，在僅有“能源節(jié)約利用”和“可再生能源”兩項與節(jié)能相關(guān)的支出時，2008年節(jié)能相關(guān)支出占比為1245%。隨后，在2009年增加“資源綜合利用”和“能源管理事務(wù)”兩個新的節(jié)能相關(guān)支出后，這一比重不斷攀升，到2013年達(dá)到2841%，接近地方環(huán)保支出的三分之一。在2014年這一比重有所下降，不過到2015年又恢復(fù)了增加勢頭?？梢哉f，除了2014年這一年的比重有下降情況之外，其余年份都是增長的趨勢，并且這一比重幾乎是穩(wěn)定在了20%以上。這充分體現(xiàn)了我國政府對節(jié)約能源工作的重視程度，明確了節(jié)能支出在地方環(huán)保支出中的重要地位，保證了節(jié)約能源相關(guān)工作的資金支持。

四、對策建議

通過上文的分析可知，2007—2015年地方政府財政性環(huán)保支出的增長率呈下降的趨勢，其占地方財政總支出及GDP的比重并未一直持續(xù)增長。與此同時，來自于中央政府的環(huán)保財政轉(zhuǎn)移支付占地方環(huán)保支出的比重也在逐漸下降。面對以上問題，本文提出了若干的對策建議。

（一）建立起穩(wěn)定的環(huán)保財政制度

第一是要確定地方政府環(huán)保財政支出的穩(wěn)定增長機制，必須將地方政府在環(huán)境保護方面的財政支出增長速度控制在一個明確的范圍內(nèi)，并依據(jù)現(xiàn)階段環(huán)保支出情況設(shè)立三年及五年的支出增長目標(biāo)，統(tǒng)一寫入各地方政府工作報告中，接受各地方人大的監(jiān)督。第二是要明確地方政府環(huán)保支出占地方財政總支出及GDP的比重。第三是要中央政府繼續(xù)保證對地方環(huán)保財政轉(zhuǎn)移支付的扶持力度。第四是要將地方政府環(huán)保支出的各項指標(biāo)與政績考核掛鉤，與“環(huán)保的一票否決制”相結(jié)合。最后，還要在法律上體現(xiàn)出對地方政府環(huán)保支出的法律支持。

（二）建立財政性環(huán)保支出綜合賬戶

雖然來自政府的環(huán)保支出是整個社會控制環(huán)境污染的一種資金來源途徑，企業(yè)和居民也可以采取經(jīng)濟手段為環(huán)保事業(yè)作出貢獻，形成一種政府、企業(yè)、居民三位一體的環(huán)保資金支持模式。這一經(jīng)驗來源于加拿大。加拿大的環(huán)保支出賬戶共有三個子賬戶，包括政府環(huán)保賬戶、企業(yè)環(huán)保賬戶及居民環(huán)保維護賬戶。這些賬戶又以環(huán)境保護、能源節(jié)約、提高效率等支出目的作為支出分類，不僅可以提高環(huán)保支出的規(guī)模，還可以保證支出審計和績效評價有據(jù)可依。[2]

（三）完善環(huán)保相關(guān)監(jiān)督機制

環(huán)境保護財政支出必須在完善的監(jiān)管之下才能發(fā)揮真正的作用，其支出額度、增長速度、支出結(jié)構(gòu)才能夠更加合理完備。首先就是要確保環(huán)保支出數(shù)據(jù)的公開性。地方環(huán)保支出的項目公開要全面、支出款項的科目要細(xì)致，支出內(nèi)容要簡明易懂，公開時間要及時，如此一來人民代表大會才能夠真正起到監(jiān)督的作用。其次，要建立上下聯(lián)動的預(yù)算監(jiān)督機制，保證事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督的有效執(zhí)行。再次，建立起地方環(huán)保支出的評價體系，做到全面、系統(tǒng)、綜合、科學(xué)、有效，這才能提高地方環(huán)保支出的效率，為進一步改進地方環(huán)保支出各項指標(biāo)提供方向。最后，要提高監(jiān)管人員素質(zhì)，因為財政資金績效受到監(jiān)管人員的影響是最大的[3]，他們更需要掌握會計、審計、法律、環(huán)保等多方面的知識，只有這樣才能更好地履行監(jiān)管任務(wù)，才能為地方環(huán)保支出的變革提供一手資料。

五、結(jié)語

自2007年開設(shè)環(huán)境保護專項財政支出以來，地方環(huán)保支出總額及增長率的變化都是有目共睹的，其所占地方財政總支出及全國GDP的比重也都保持著較為穩(wěn)定的趨勢。從其內(nèi)容上看，來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付所占比重則是逐步下降的；地方環(huán)保支出對財政總支出及全國GDP的彈性基本保持在富有彈性的水平上；地方環(huán)保支出中與“節(jié)約能源”相關(guān)的支出比重穩(wěn)中有升?；谝陨犀F(xiàn)狀，我國應(yīng)建立起穩(wěn)定的環(huán)保財政制度、建立環(huán)保支出綜合賬戶、完善環(huán)保相關(guān)監(jiān)督機制，這樣才能使我國地方政府環(huán)保支出穩(wěn)定增長，發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

參考文獻：

[1]財政部.2007—2015年公共財政支出決算表[N].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/.

[2]王聰.財政節(jié)能環(huán)保支出問題研究[D].東北財經(jīng)大學(xué)，2015.

[3]劉長翠，李奎，孫童.環(huán)境保護財政資金績效評價透視——基于一份調(diào)查問卷報告的分析[J].財政研究，2007（6）：38-40.

責(zé)任編輯：于蕾