PPP模式在我國(guó)污水處理領(lǐng)域的應(yīng)用與發(fā)展動(dòng)態(tài)

(湘潭大學(xué)商學(xué)院 湖南 湘潭 411105)

PPP模式在我國(guó)污水處理領(lǐng)域的應(yīng)用與發(fā)展動(dòng)態(tài)

丁潔

(湘潭大學(xué)商學(xué)院湖南湘潭411105)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，國(guó)家大力推進(jìn)PPP模式以期更好的推動(dòng)中國(guó)城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文通過(guò)分析我國(guó)污水處理的現(xiàn)狀，介紹PPP模式的特點(diǎn)與發(fā)展以及其在我國(guó)污水處理領(lǐng)域的應(yīng)用，并進(jìn)行典型案例分析，總結(jié)出PPP模式在現(xiàn)有污水處理領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，最后通過(guò)綜合研究提出相應(yīng)的政策建議，以期為PPP模式在我國(guó)污水處理領(lǐng)域的進(jìn)一步推廣提供借鑒。

PPP模式；污水處理；應(yīng)用；對(duì)策與建議

我國(guó)是全球人均水資源最貧乏的國(guó)家之一，城市化進(jìn)程的繼續(xù)推進(jìn)和人民生活水平的提高，水資源的剛性需求必將持續(xù)增長(zhǎng)。這就必需要進(jìn)一步改善和擴(kuò)大污水處理項(xiàng)目的建設(shè)以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而污水處理項(xiàng)目建設(shè)及其后期運(yùn)營(yíng)，不僅具有投資額度大、投資回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，同時(shí)也需要技術(shù)的不斷更新。因此一直以來(lái)在資金方面處于捉襟見(jiàn)肘的困境之中。2015年4月9日財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部一起發(fā)布了關(guān)于《推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》，旨在緩解我國(guó)城市污水處理設(shè)施建設(shè)所帶來(lái)的一系列矛盾。本文探析PPP模式在我國(guó)污水處理上的運(yùn)用，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以期為PPP模式在我國(guó)污水處理項(xiàng)目的進(jìn)一步推廣提供借鑒。

一、我國(guó)污水處理領(lǐng)域現(xiàn)狀

污水處理項(xiàng)目作為公用事業(yè)中水務(wù)行業(yè)的一個(gè)環(huán)節(jié)屬于環(huán)保的末端治理，是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)投資領(lǐng)域，每年通過(guò)中央安排預(yù)算內(nèi)投資以及其他財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金等渠道支持城市污水處理設(shè)施建設(shè)。如表1所示，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下，2010年到2015年我國(guó)的用水量由434億噸增加至449.7億噸，廢水排放總量由617.25億噸增加至735.32億噸。廢水排放總量年年增長(zhǎng)且幅度較大，意味著城市污水處理的任務(wù)仍舊十分繁重。2010年到2015年我國(guó)水污染防治領(lǐng)域的財(cái)政支出金額由364.87億元迅速增至534.61億元，復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)7.94%，與此同時(shí)，與污水處理項(xiàng)目投資有關(guān)的指標(biāo)如治理廢水項(xiàng)目完成投資的復(fù)合增長(zhǎng)率為-1.48%。

表1 2010年-2015年我國(guó)城市污水處理基本狀況表

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站

2015年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，要求強(qiáng)化城鎮(zhèn)生活污染治理，敏感區(qū)域(重點(diǎn)湖泊、重點(diǎn)水庫(kù)、近岸海域匯水區(qū)域)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施應(yīng)于2017年底前全面達(dá)到一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)；到2020年，全國(guó)縣城、城市污水處理率分別達(dá)到85%、95%，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域提前一年完成。2017年7月，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《2017年度水污染防治中央項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目清單》，甘肅省蘭州市、廣西壯族自治區(qū)柳州市等228個(gè)地市水污染防治總體實(shí)施方案納入水污染防治中央項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中央儲(chǔ)備庫(kù)”)，涉及具體工程項(xiàng)目3300多個(gè)，總投資約3000億元。從2010到2015年的污水處理基本情況和我國(guó)未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)可以看出污水處理項(xiàng)目的投資急需增加。

二、PPP模式在我國(guó)污水處理領(lǐng)域的應(yīng)用

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，單純的政府財(cái)政資金、政策銀行貸款不能滿(mǎn)足污水處理行業(yè)巨大的資金需要，一定程度上還會(huì)阻礙污水處理行業(yè)效率的提高，加重政策財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加政府潛在的債務(wù)危機(jī)。正是基于此，污水處理領(lǐng)域采取PPP模式是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展并且可行性非常強(qiáng)的一個(gè)選擇。2016年財(cái)政部發(fā)文要求，在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，各地新建項(xiàng)目要探索“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式，中央財(cái)政將逐步減少并取消專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助。PPP模式(Public—Private—Partnership),是在基礎(chǔ)設(shè)施幾公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。PPP的運(yùn)行具有三個(gè)重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。PPP常見(jiàn)的模式有：托管運(yùn)營(yíng)模式、BOT模式(建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交)、TOT模式(移交——運(yùn)營(yíng)——移交)、BOO模式(建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——運(yùn)營(yíng))。

(一)財(cái)政局三批項(xiàng)目簡(jiǎn)述

2013年起，國(guó)家財(cái)政部先后公布了三批PPP項(xiàng)目。2013年11月，財(cái)政部公布了30個(gè)首批PPP示范項(xiàng)目，投資總額為1800億元，涉及到地方政府職責(zé)的各個(gè)方面，其中污水處理的項(xiàng)目有9個(gè)，占整個(gè)項(xiàng)目的30%，是PPP模式應(yīng)用的重頭領(lǐng)域。2015年9月，財(cái)政部公布了第二批總量為206的PPP項(xiàng)目，總投資額達(dá)6589億元，其中污水處理項(xiàng)目為16個(gè)，占比約8%，2016年10月13日，財(cái)政部公布了第三批總量為516的PPP項(xiàng)目，其中污水處理項(xiàng)目為41個(gè)，占整個(gè)項(xiàng)目的8%。

(二)財(cái)政部第一批污水處理PPP項(xiàng)目的情況詳析

財(cái)政部發(fā)布的第一批示范項(xiàng)目已經(jīng)運(yùn)行了4年，通過(guò)這些項(xiàng)目我們可以看出其中一些共同特點(diǎn)：(1)特殊經(jīng)營(yíng)期都在比較一致，基本都處于20-30年間；(2)都是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等途徑選擇社會(huì)投資人；(3)社會(huì)投資人都是在污水處理領(lǐng)域或環(huán)保領(lǐng)域有一定的社會(huì)地位、綜合競(jìng)爭(zhēng)力、專(zhuān)業(yè)技術(shù)的上市公司或國(guó)有大型企業(yè)；(4)對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)分析，社會(huì)投資人股份都在51%以上，處于絕對(duì)控股地位，政府方在項(xiàng)目公司中參股；(5)污水處理服務(wù)費(fèi)基本上都是以實(shí)際總投資和污水處理量為基礎(chǔ)計(jì)算，根據(jù)電費(fèi)、人工成本等物價(jià)指數(shù)，按照約定調(diào)價(jià)公式及時(shí)測(cè)算、適時(shí)調(diào)整。

在實(shí)際應(yīng)用中，根據(jù)項(xiàng)目具體情況以及公私雙方談判博弈的結(jié)果不同，不同的PPP項(xiàng)目又有各自的特點(diǎn)：(1)撫順市三寶屯污水處理廠項(xiàng)目采取的是托管運(yùn)營(yíng)模式，在近兩年內(nèi)的項(xiàng)目中比較少見(jiàn)。主要是由于該項(xiàng)目原本是2011年7月由國(guó)家補(bǔ)助資金和地方配套資金共同投資建設(shè)的存量項(xiàng)目，由政府建設(shè)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)污水處理能力不能滿(mǎn)足城市污水增加以及城市水質(zhì)、環(huán)境惡化的問(wèn)題。所以后階段將項(xiàng)目的擴(kuò)建和擴(kuò)建后項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)交由社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)。(2)池州市污水處理及市政排水設(shè)施購(gòu)買(mǎi)服是國(guó)內(nèi)首個(gè)由財(cái)政部和住建部共同推出的示范項(xiàng)目，采取廠網(wǎng)結(jié)合的方式全權(quán)由社會(huì)資本參與建設(shè)，也是國(guó)內(nèi)少見(jiàn)的，具有一定的創(chuàng)新性。本項(xiàng)目采取的TOT也比較特許，指的是項(xiàng)目管網(wǎng)由社會(huì)資本建設(shè)，政府購(gòu)買(mǎi)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。而對(duì)于污水處理費(fèi)和排水設(shè)施服務(wù)費(fèi)則由政府部門(mén)每年支付。(3)嘉定南翔污水處理廠一期工程和馬鞍山市東部污水處理廠這兩個(gè)項(xiàng)目，從政府開(kāi)始招標(biāo)到合同的簽訂經(jīng)歷了兩年多時(shí)間，反映出PPP模式雖備受推崇，但在實(shí)踐推行過(guò)程中并不理想。對(duì)于PPP熱應(yīng)該要有冷靜的思考。

三、污水處理PPP項(xiàng)目的所面臨的主要挑戰(zhàn)

基于對(duì)這些采取PPP模式建立污水處理項(xiàng)目的分析，筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的PPP模式在運(yùn)行過(guò)程中面臨著幾大挑戰(zhàn)，主要為政府的信用問(wèn)題，政府組織管理能力的提升以及角色的轉(zhuǎn)變，以及如何設(shè)計(jì)規(guī)劃PPP模式風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。

(一)政府信用的保障

PPP項(xiàng)目時(shí)間一般較長(zhǎng)，政府政策可能發(fā)生改變，這就會(huì)直接導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)。一些社會(huì)資本擔(dān)心政府會(huì)不履行或者拒絕履行項(xiàng)目協(xié)定的責(zé)任和義務(wù)，會(huì)給項(xiàng)目帶來(lái)嚴(yán)重的危害，損害私人部門(mén)自身的利益。同時(shí)政府信用也是影響PPP項(xiàng)目成功與否的一個(gè)關(guān)鍵因素，政府信用直接影響到該P(yáng)PP項(xiàng)目的成功與否。山西省陽(yáng)泉市平定縣平定污水處理廠2003年9月開(kāi)建、2005年基本建成。但是，由于污水處理費(fèi)缺口大、財(cái)政資金緊張等原因，平定污水處理廠在長(zhǎng)時(shí)間處于停產(chǎn)狀態(tài)。在2008年，平定縣采取PPP模式，委托平定中瑋水質(zhì)凈化有限公司對(duì)該廠進(jìn)行日常運(yùn)營(yíng)，并投資實(shí)施污水資源化項(xiàng)目。在這一次的PPP合作模式中，政府和私人部門(mén)采取的TOT形式，進(jìn)行了良好的分工合作，私人部門(mén)中瑋公司2008年至2014年，先后投資3001.8萬(wàn)元，建成了中水、再生水項(xiàng)目，七年間累計(jì)處理污水4162萬(wàn)噸，利用中水136.6萬(wàn)噸，每年均超額完成了環(huán)保部門(mén)下達(dá)的減排任務(wù)，多次被評(píng)為污染減排模范單位。政府與私人部門(mén)進(jìn)行了一個(gè)良好的互動(dòng)，使得這一次的PPP合作成功的開(kāi)展下去。這就反映出政府信用如何在克服政治任期、長(zhǎng)期合作、技術(shù)提升和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管方面保持高信用度，才能成為公私合營(yíng)的典范保障。

(二)政府組織管理能力的提升以及角色的轉(zhuǎn)變

政府在傳統(tǒng)合作模式和PPP模式中角色的對(duì)比，PPP模式實(shí)質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系，委托代理關(guān)系的目的是追求分工效果和規(guī)模效果。委托人一方是政府工作部門(mén)，代理人一方是私人部門(mén)。這就要求政府部門(mén)做好從實(shí)際規(guī)劃執(zhí)行人變?yōu)楣芾肀O(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)變。而我國(guó)PPP模式發(fā)展的尚不完全，許多政府部分很難真正做到“放手”，習(xí)慣性的在項(xiàng)目具體實(shí)施中進(jìn)行過(guò)多的干預(yù)。因此，政府部門(mén)應(yīng)該在項(xiàng)目開(kāi)展之前就將各項(xiàng)工作細(xì)節(jié)，任務(wù)分工以及利益風(fēng)險(xiǎn)等分劃安排好，簽訂具體的細(xì)節(jié)合同，在不違背PPP本質(zhì)的基礎(chǔ)上使得私人部門(mén)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，政府做好“放羊人”的監(jiān)管工作即可，采取有效的監(jiān)管和激勵(lì)代理人的措施，為代理人的利益。

湘潭九華污水處理廠是湘潭經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)與國(guó)中水務(wù)聯(lián)合發(fā)起投資的PPP項(xiàng)目。特許期由建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期組成，為28年。項(xiàng)目分二期建設(shè)，一期項(xiàng)目于2012年6月30日前開(kāi)工建設(shè)，二期項(xiàng)目于2015年年初開(kāi)工建設(shè)，總投資約為2.99億元。在該項(xiàng)目運(yùn)行的過(guò)程中，政府與社會(huì)資本各司其職，保持著搞笑的運(yùn)作效率以及健全的管理水平，使得該項(xiàng)目成為新常態(tài)下化解“三期疊加”矛盾的大膽嘗試，為全省市、甚至全國(guó)公共領(lǐng)域引進(jìn)民間投資參與建設(shè)提供借鑒依據(jù)，為投融資體制改革提供范本。與該項(xiàng)目不同的是，北京第十供水廠，是中國(guó)第二個(gè)水務(wù)類(lèi)PPP項(xiàng)目，也是北京市首個(gè)利用外資建設(shè)市政設(shè)施的試點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目早在1998年就已立項(xiàng)，卻一直到2012年年底才動(dòng)±。究其原因還是社會(huì)資本進(jìn)入不順暢。雖然理論上市長(zhǎng)是法人，社會(huì)資本可向其主張民事權(quán)利，但實(shí)踐中通過(guò)司法審判勝訴的機(jī)率并不高。隨后該項(xiàng)目在PPP的關(guān)鍵環(huán)節(jié)運(yùn)作上面出現(xiàn)了問(wèn)題，導(dǎo)致合作的失敗。

(三)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)

在PPP模式下,項(xiàng)目投資都屬于數(shù)額巨大,持續(xù)時(shí)間長(zhǎng),存在著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目。因此，如何合理的分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)就成為政府和私營(yíng)企業(yè)重點(diǎn)協(xié)商的問(wèn)題,甚至在其他國(guó)家的一些經(jīng)驗(yàn)中表明，PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的設(shè)計(jì)直接影響到PPP項(xiàng)目能否成功。一般來(lái)說(shuō)，政府與私營(yíng)企業(yè)應(yīng)按照各自控制風(fēng)險(xiǎn)能力的大小,承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。比如匯率、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn),私營(yíng)企業(yè)無(wú)法控制,則政府應(yīng)承擔(dān)起責(zé)任,而融資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)則由投資者來(lái)承擔(dān)。

四、對(duì)策建議

(一)健全和完善PPP制度框架與法規(guī)體系

1.加快國(guó)家層面的PPP立法。

正在起草的《特許經(jīng)營(yíng)法》應(yīng)引入PPP概念，同時(shí)制定出能滿(mǎn)足各種不同形式PPP的法律要求條例，明確PPP應(yīng)用范圍，政府審批權(quán)限、流程和管理程序，政企的核心權(quán)利和義務(wù)，合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，糾紛處理機(jī)制，財(cái)政規(guī)則與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，政府監(jiān)管與公眾參與制度等，建立起較為完善的國(guó)家層面的PPP法律框架。在污水處理方面，規(guī)范政府與企業(yè)的行為，不允許出現(xiàn)信用缺失或政府管理不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，避免再出現(xiàn)失敗的案例。

2.制訂PPP的操作指南。

包括上述PPP法律各方面內(nèi)容的更具體的操作程序和細(xì)則，并提供項(xiàng)目評(píng)估、參數(shù)設(shè)定等方面的工具，以及制定標(biāo)準(zhǔn)合同等，以提高項(xiàng)目實(shí)施的效率與規(guī)范性。在處理污水處理的PPP項(xiàng)目時(shí)，加強(qiáng)責(zé)任問(wèn)責(zé)制度，做到誰(shuí)管理，誰(shuí)負(fù)責(zé)的行為標(biāo)準(zhǔn)。

(二)拓寬項(xiàng)目融資渠道

1.設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)?；?/p>

為更好地調(diào)動(dòng)銀行發(fā)放項(xiàng)目貸款的積極性和保險(xiǎn)、養(yǎng)老資金投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，應(yīng)加快設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)保基金，對(duì)因地方政府的失信行為而給銀行造成的不良貸款或給保險(xiǎn)公司造成的投資損失，可由基金給予相應(yīng)的資金賠償。這樣可以給污水處理企業(yè)吃一劑“定心丸”，不用過(guò)于擔(dān)心政府信用缺失而導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺的情況出現(xiàn)。

2.積極開(kāi)拓多元化的融資渠道

積極引入產(chǎn)業(yè)投資基金、信托資金等方式，引導(dǎo)私有資本進(jìn)入公共投資領(lǐng)域。同時(shí)，可采用資產(chǎn)證券化(ABS)方式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量，引入民間資本，減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。污水處理需要大量的資金與技術(shù)的支持，在企業(yè)和政府均無(wú)法更好的完成該項(xiàng)目時(shí)，可以考慮擴(kuò)大融資渠道以支持項(xiàng)目的運(yùn)作。

(三)完善市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制

1.完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制

進(jìn)一步放寬私營(yíng)部門(mén)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，改善私營(yíng)部門(mén)的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境，放寬民營(yíng)企業(yè)投融資領(lǐng)域、登記事項(xiàng)、前置審批等市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域的限制。出臺(tái)優(yōu)惠的特許權(quán)支持政策。

2.建立項(xiàng)目退出機(jī)制

建立PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，為企業(yè)提供便利的產(chǎn)權(quán)和股權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，使私人部門(mén)能通過(guò)股份轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)投資回收，以求合理退出。保障污水處理企業(yè)的合法權(quán)益。

(四)統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)范城市污水處理建設(shè)

城市污水處理廠的建設(shè)過(guò)程十分復(fù)雜，難度系數(shù)較高，特別是在舊城區(qū)或者污染比較密集的地方。為了使污水處理可以形成一個(gè)系統(tǒng)，就要做好對(duì)整個(gè)污水處理的規(guī)劃。應(yīng)該結(jié)合不同城市各自的特征進(jìn)行合理的規(guī)劃,污水處理對(duì)于以后后代的生活會(huì)產(chǎn)生很大的影響，所以，在規(guī)劃的過(guò)程中要有預(yù)見(jiàn)性，對(duì)以后做好科學(xué)的計(jì)劃，確保該系統(tǒng)不但能夠滿(mǎn)足現(xiàn)階段的需要，也要滿(mǎn)足若干年后人們的需求，從而加大了污水處理廠建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性。

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丁潔，女，漢族，安徽人，湘潭大學(xué)商學(xué)院金融碩士研究生在讀，研究方向PPP項(xiàng)目。